我國地方政府公共服務提供中的問題與對策

摘要：改革開放以來，在行政管理體制改革和政府職能轉變的過程中，我國地方政府的管理水平和公共服務的質量有了明顯改善。但是，由于各種原因，地方政府公共服務職能不到位的問題仍然比較突出，對于應當如何扮演好自己的角色，提供哪些公共服務以及如何提供公共服務，都迫切需要在具體實踐的基礎上進行理論分析和概括，以進一步提高地方政府提供公共服務的能力與水平。

關鍵詞：公共服務；地方政府；政府職能

中圖分類號：Ｄ035文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）09－0021－04

公共服務是用以解決公共問題，維護社會經濟秩序的主要手段，也是一種資源配置，其基本目的是為了解決每一獨立的市場主體所不能單獨解決的許多公共問題。政府提供公共服務是政府行為的最終產出，是政府行為與公民需求最主要的結合點，也是公民評價政府及其領導者的主要尺度。它主要包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件①。改革開放以來，在行政管理體制改革和政府職能轉變的過程中，我國地方政府的管理水平和公共服務的質量有了明顯改善。但是，由于各種原因，地方政府公共服務職能不到位的問題仍然比較突出，對于應當如何扮演好自己的角色，提供哪些公共服務以及如何提供公共服務，都迫切需要在具體實踐的基礎上進行理論分析和概括，以進一步提高地方政府提供公共服務的能力與水平。

一、加強地方政府公共服務建設的現實意義

1． 加強地方政府公共服務建設是實現和諧社會建設目標的重要途徑。建設社會主義和諧社會，實現經濟社會的協調平衡發展，是我們為之奮斗的目標。這就要求政府通過進一步改變管理方式，不斷完善其經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。而加強政府公共服務建設，提高政府自身提供公共服務的能力和水平，是轉變政府管理方式、建設和諧社會的重中之重。因為，在社會主義市場經濟快速發展進程中，利益主體和結構日益呈現多元化趨勢，社會差距在繼續擴大，社會矛盾也更加復雜化。這些矛盾和問題如果處理不好，極易引起部分社會成員的心理失衡甚至利益沖突，將不利于全面建設小康社會戰略目標的實現。因此，需要政府在公共領域充分發揮公共服務職能，以達到協調社會關系、解決社會矛盾、構建和諧社會的目的。

2． 提高政府公共服務提供能力與水平是公民的普遍要求，是提高政府的回應力和擴大群眾基礎的有效途徑。公共需求是隨著經濟社會的發展而不斷增長的，根據公共需求的變化不斷提供公共服務，是現代政府的基本職責。在經濟社會發展水平較低時，人們的公共需求主要集中在衣、食、住、行等基本需要上；當經濟社會發展到一定水平時，人們就進一步產生了對健康舒適的生活環境、便利完善的基礎設施、豐富多彩的文化教育以及個性發展等許多新需求。按照國際經驗，人均ＧＤＰ超過1000美元，社會消費結構將發生重大變化，人們追求生活內容的豐富、生活質量的提高、生活環境的改善的愿望更加迫切，對公共服務也提出了新的更高的要求。這就要求政府積極回應公眾不斷增長的公共需求，大力推進公共服務創新，切實履行好政府職責，促進經濟快速發展和社會全面進步，這在很大程度上能影響公民對政府及其領導的評價。因而，提高公共服務能力與水平也是政府獲得公民滿意，進而得到公民信任和支持，擴大群眾基礎的有效途徑。

3． 改善政府公共服務是提高黨的執政能力、深化行政管理體制改革的重要任務。加快轉變政府職能、構建公共服務型政府，是黨的十六大和十六屆三中、四中全會在深化行政體制改革問題上作出的重要決定。“十一五”規劃中也指出，要切實轉變政府管理經濟方式，加強社會管理和公共服務職能。2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業儀式上的講話中強調指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。”因此，完善政府公共服務不僅是政府公共管理的重要內容，而且是黨科學執政、民主執政和依法執政的重要載體與實施途徑。

4． 加強政府公共服務建設是應對世界政治經濟復雜多變形勢，適應時代發展變化的需要。從當代西方國家的行政改革實踐看，注重政府公共服務功能已經成為基本趨勢，許多國家都把搞好公共服務作為政府的主要職責，認為一個國家公共服務效率、水平如何，關鍵在政府，國與國之間的競爭，從某種意義上說，也就是各國政府之間提供服務能力的競爭。因而，在市場經濟發展進程中，許多發達國家的政府職能大都從以經濟性公共服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主。美國克林頓政府發起“政府再造運動”，明確提出了“顧客第一”的口號，并通過頒布“聯邦政府內部革命”的行政命令，要求聯邦政府設定顧客服務標準。英國政府在1991年開展了提升公共服務的“憲章運動”；1997年又發起了以“服務第一”為口號的“新憲章運動”。加拿大政府也在2000年頒布了《政府公共服務2000》。這些做法都是為了提升政府公共服務水平，建構能夠滿足顧客需要的政府。

二、我國地方政府提供公共服務中存在的主要問題

改革開放以來，在行政管理體制改革和政府職能轉變的過程中，我國地方政府的管理水平和公共服務的質量有了明顯提高，但是，由于各種原因，我國地方政府在提供公共服務方面，同中央的要求和群眾的現實需要相比，還存在著明顯的差距，主要表現在：

1． 地方政府公共服務意識淡薄，提供公共服務的指導思想有一定的認識誤區。在以經濟增長論英雄的觀念的長期主導下，公共服務理念并未引起一些地方領導的足夠重視，地方政府始終存在強烈的經濟政績沖動，總是把經濟發展置于首位，致使各級政府只關注和追求ＧＤＰ的增長，而忽視和犧牲社會發展及公眾利益，忽視公共安全、公共教育、公共衛生、公共文化、公共設施、公共環境等公共事業方面的建設，導致公眾生活質量、生活水平難以進一步提高。在具體管理層面上，一直存在“重管制輕服務”、“重管理輕服務”的現象。政府存在自我中心意識和自我服務意識而無公共服務意識，往往以行政計劃代替公共意愿，以精英設計代替公眾參與，忽視公共的需求和偏好，如公共項目建設安排多由政府部門說了算，公眾的影響較為有限，“對上負責有余，對下負責不足”。在公共支出、政績考核、干部獎懲等方面往往以上級為主，公眾是否滿意、是否認可的影響并沒有占到應有比重。這在一定程度上導致了社會資源配置的扭曲和浪費，造成了公眾社會生活質量的下降和社會福利的損失，也在不同程度上影響了整個國家經濟發展甚至社會穩定。

2． 地方政府與社會組織的關系仍未理順，導致地方政府公共服務的責任缺失。我國政府公共服務是典型的“單中心治理”模式，即政府是惟一的治理中心，政府與社會、政府與市場、政府與企業、政府與個人等關系沒有處理好，導致不能實現政府與非政府組織、社區及私人部門的合作，不能有效推行公共服務的社會化和市場化，致使政府公共服務缺位、錯位現象突出，政府該管的沒能管到或管好②。具體表現為：首先，

缺位。即政府公共服務職能沒有發揮到位。隨著我國市場經濟的發展，市場主體、社會主體、利益主體日趨多元化，多元化結構要求政府公共服務提供也應當與時俱進。從現實情況看，許多現代社會所需要的政府服務未能及時跟上，本應由政府提供的公共服務沒有到位，如我國教育與基礎研究的投入不足，社會保障支出相當有限，在建立和維護市場秩序，特別是建立和完善社會信用秩序方面，存在著一定程度的政府職能缺位現象，使社會公眾所需要的或者希望所得到的這些純公共服務不能正常得到。其次，越位。即政府干了該由企業和市場干的事，政府既當裁判員，又當運動員，各級地方政府仍然習慣于用行政辦法代替市場，直接干預企業決策，政府大量投資于一些競爭性產業和商業化基礎設施建設，并利用行政壟斷阻止民間資本的進入。再次，錯位。一是政府和有關公共管理機構行使了不應由政府行使的職能，管理了一些不該管理的事物，如在商品定價過程中，政府部門過多介入競爭性產品價格決定，在進行公共事業，如城市供水、公交、鐵路、供電、供氣、郵政、教育、福利、醫療等價格決策時，忽視市場的作用；二是提供滯后的或遠遠超過現實需要的超前的公共服務。

3． 社會性公共服務產品供給總量嚴重不足、質量不高。長期以來，我國政府提供公共服務的方式偏重于營利性的經濟類基礎設施，而對文化、教育、衛生以及社會保障等事業的投入有所不足。2003年高達37960億元的國家實際財政支出中，只有21．33％用于公民最需要的社會保障、撫恤救濟、教育、醫療衛生四類項目。其中我國財政性教育投入占ＧＤＰ的3．19％，即使是與1998年巴西、馬來西亞、泰國等發展中國家4．63％、4．49％、4．27％的財政投入相比，也存在著巨大差距。一些本應由政府提供的社會性公共服務產品，如社會保障、基礎教育、公共衛生、環境保護等，沒有得到有效供給。許多家庭和個人不得不把大部分收入用于醫療、子女教育、養老防老等基本生活方面。而且由于我國經濟與社會發展的不平衡，造成了公共服務水平的地區失衡、城鄉失衡。同時，政府提供公共服務的品質也存在問題，如法律、制度政策的公共性、科學性、合理性不夠，提供劣質的公共服務、公共管理與服務的方式簡單粗暴等等。

4． 政府用于公共服務的財政支出不盡合理。目前我國的財政體制還基本上是經濟建設服務型公共財政，公共資金分配的重點是傳統的經濟建設服務領域，而且用于經濟建設的費用明顯偏高。而用于社會服務的費用則明顯偏低，公共支出被大量用于政府沒有比較優勢的用途上，過多地進入了那些本應由市場力量發揮主要作用的領域，特別是競爭性和盈利性的經濟領域。

5． 政府公共服務市場化改革缺乏法律和制度的保障而帶來諸多問題。改革開放以來，我國政府逐步借鑒西方經驗開始了公共服務市場化進程。但是，近些年頻繁出現的公共工程建設方面的質量問題、政府官員腐敗問題、不公平競爭等問題，則反映出我國公共服務市場化缺乏法律規范和保障。此外，由于我國政府沒有及時按市場經濟規則對公共服務加以規制，而是任由一些公共部門從本部門的利益出發進行“部門立法”，因而存在較為嚴重的政府公共服務方面的“制度缺失”現象。

6． 信息公開程度低，導致公共服務的效率不高。現實經濟生活相當復雜，許多行為的結果是難以預料的，信息不足是“市場失靈”的現象之一。私人部門難以把握信息，會影響私人產品的供給。作為處于壟斷地位的政府部門也難以完全把握信息，因而地方政府在決策公共服務供給時仍然存在決策失誤的可能性。由于信息不對稱、不全面，地方政府所提供公共服務的選擇就有可能脫離實際情況，而且由于政府的壟斷性、政治性，使得這種脫離實際的情況在我國表現得尤為突出，從而大大限制了人們對公共產品的真正享受和使用。

三、改善我國地方政府公共服務的對策建議

1． 強化政府提供公共服務的意識，確立承擔公共服務責任的理念。這里主要指真正樹立起符合新時代要求的以人為本的觀念、增強政府責任意識、成本意識及公平意識，這是推進政府公共服務的前提條件。

第一，以人為本。地方政府的工作對象是廣大的人民群眾，其所作所為將直接關系到基層民眾的切身利益。“以人為本”的服務理念，對于城市地方政府及其工作人員來說，就是要實現政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變，以公眾為導向，從滿足人民群眾的需要、方便人民群眾的生活、改善人民群眾的生活質量著眼，創新公共服務體制，改進公共服務供給方式，確定公共服務標準和項目，將維護好、實現好、發展好廣大人民群眾的根本利益，作為自己公共服務的出發點和最終歸宿。

第二，責任意識。各級地方政府對公民依法提出的各種合理要求，都有責任去滿足或做出回應，并對法律規定的職能負有執行的責任。在社會主義市場經濟條件下，地方政府在提供公共服務方面的責任主要有：一是直接提供企業和民間組織不能或不愿提供的公共服務；二是動員民營企業、民間組織參與提供公共服務，并明確其行為責任；三是對公共服務生產和供給進行有效監管。我國正處于體制轉軌的過程中，加強法制和制度建設、強化對公共服務的監管尤為重要。

第三，成本意識。要按照完善社會主義市場經濟體制的要求，改變以往在提供公共服務方面成本意識淡薄的做法，樹立公共服務的成本意識和效率觀念，強化對公共服務項目的經濟核算和預算控制。

第四，公平意識。追求公正，通過公正的行政促使廣泛的社會公正的實現，是政府無法推卸的責任。各級地方政府要致力于改變起點的不平等和創造機會的平等，使每個社會成員在平等的規則下人人都享有平等的機遇和權利，使公眾能夠擁有更多的發展機會，能夠爭取正當的權益，從而擴展自己的生存空間。

2． 穩步增加地方政府公共服務支出，切實解決公共服務投入不足的問題。“只有財政收支到位之處，才是政府職能履行之地”，這既是經濟學揭示的一個規律，也是關于公共財政收支活動同其他公共管理活動之間關系的一個科學概括。從公共支出的領域來劃分，政府公共服務可分為經濟性公共服務和社會性公共服務兩部分。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行各種投資；社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政手段支持教育、科技、社會保障、公共醫療衛生、環境保護等社會發展項目③。世界上發達國家的普遍做法是逐步加大公共支出結構中社會性支出的比重，不斷提高社會性公共服務的地位與作用。從我國的情況看，應建立健全公共財政體制，調整和優化政府公共服務結構，增加政府公共服務支出，重點是不斷增加社會性公共服務支出，使社會性公共服務的支出成為政府公共服務支出的主體。同時，調整公共支出的范圍，把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，要大力壓縮非公共性的財政支出，堅決杜絕政績工程、首長工程、獻禮工程等與本地經濟社會發展關系不大的項目支出，將財政支出的重點轉向公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障和基礎設施等方面。

3． 營造政府與社會的協作機制。政府是重要的公共服務供給主體，但是面對新變化，政府在供給公共物品的過程中要重新審視其自身地位，認識到它應由過去萬能的供給者變為有限的供給者，要根據政府與社會組織各自在公共服務中的角色定位，重塑政府與社會的合作互動關系④。政府要不斷探索全面履行職能的實現模式，做政府應該做的事，按照政企分開、政事分開的要求，堅決把政府不該管、管不了、也管不好的事交給市場、社會、企業去做。要打破壟斷，實現公共服務市場化、社會化、社區化，建立以政府供給為主，其他主體（私營部門和第三部門）共同參與的一主多元的公共服務供給機制。具體是：一要把一部分競爭性、經營性強的準公共產品交給企業或非政府組織，減輕財政負擔，以便政府將更多的財力集中到提供基礎教育、基本醫療、衛生、文化等公共服務及健全社會保障體系上來；二要大力發展商會、協會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發揮它們在結構轉型和市場經濟中的政治和經濟功能，形成政府與非政府組織的合作伙伴關系；三要建立政府、社會、個人責任與義務相平衡的公共服務機制。

4． 加強科技化和信息化建設，提高地方政府自身提供公共服務的能力和政府引導管理其他組織提供公共服務的能力。提升地方政府公共服務的能力，就必須強化政府宏觀調控、社會管理、市場監管等職能，建立適合我國國情的完善、公平的社會保障體系，協調各階層社會成員的利益，增進社會福利，維護社會公平和社會穩定；強化政府對社會秩序特別是市場秩序的監管功能，提高政府約束自身、規范社會和打擊不法行為的力度，不斷提高政府的公信力。鑒于此，各級地方政府就應積極利用現代科技成果，特別是計算機和電子技術的最新成果，來推進公共服務項目的技術創新，改善公共服務的供給方式和手段，不斷提高公共服務的質量和水平。西方發達國家大都把發展電子政務作為加強社會管理、改善公共服務的根本手段，為社會提供及時、便捷、高效、優質的服務。

5． 大力推行政務公開活動，提高廣大人民群眾的參與能力，實現公共服務提供的民主化。由于地方政府及其工作人員的工作，都是直接與廣大人民群眾息息相關的，因此，實行政務公開，有利于增加廣大人民群眾對政府工作內容的了解，提高其參與行政過程的能力，進而滿足公共服務提供的民主化要求。進行政務公開活動，關鍵在于要把涉及群眾關心的民主權利、切身利益的事項，尤其是把帶有普遍性的問題、群眾反映強烈的問題、影響社會穩定的重大問題公開。同時要堅持事前公開為主，事前、事中和事后監督相結合的公開做法。這將有助于城市地方政府及時得到各種反饋信息，使政府提供的公共服務真正符合廣大人民群眾的要求。

注釋：

①③ 李軍鵬：《中國政府公共產品供給的國際比較研究》，《中國行政管理》2003年第6期。

② 毛壽龍：《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社1998年版，第168頁。

④ 金太軍：《政府職能的梳理與重構》，廣東人民出版社2002年版，第265頁。

（責任編輯 陳金清）