法國中央與地方政府行政職責劃分情況及其啟示

摘要：法國是單一制國家，曾以高度集權而聞名于世。1982年法國進行地方分權改革后，中央與地方行政職責分工細致、具體、明確，擴大了地方政府的權力，進一步改善了中央與地方的關系，并完善了國家對地方的監督機制。中國應借鑒法國行政改革的經驗，處理好集權與分權的關系，進一步合理劃分中央政府與地方政府的職責，發揮好地方政府的積極性。

關鍵詞：法國；中央政府；地方政府；行政職責劃分

中圖分類號：Ｄ756．5文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）09－0025－03

法國在歷史上曾是中央高度集權的國家。第二次世界大戰后，法國政府數次進行分權改革，在合理劃分中央政府與地方政府的職責權限、充分發揮地方積極性等方面進行了許多積極的改革和探索，取得了明顯的成效，使法國在維護單一制國家結構的前提下，逐步向分權管理方向發展，改善了中央與地方的關系，并完善了國家對地方的監督機制。法國中央政府與地方政府的行政職責是如何劃分的？對中國的行政管理體制改革有什么啟示意義？本文擬對此作一些分析和探討。

一

1982年法國地方分權改革以來，中央與地方行政職責分工日益具體、明確。

在歐洲其它國家一般只有兩個或三個層級的政府，而法國有中央、大區、省和市鎮四個層級的政府。其中大區、省和市鎮為地方行政單位，彼此之間不存在隸屬關系。市鎮是法國的基層地方行政單位，法國本土一共有市鎮三萬多個。市鎮是法國地方行政體制中歷史最悠久的，其起源可以追溯到十一、十二世紀。省設立于18世紀末，現在法國設有100個省，其中本土省96個，海外省4個。大區設立于20世紀60年年代，最初只具有經濟發展區的性質，直到1982年國家下放權力的法案通過后才成為一級地方行政單位，法國本土的大區一共有22個，海外大區有4個。

從法國各級政府的職能分工看，中央政府主要負責國民經濟宏觀管理與戰略發展規劃，大區政府主要負責經濟結構和地區布局的調整，省級政府主要負責社會福利和保障政策的實施，市鎮政府提供最基本的公共產品和服務。大區在發展經濟方面所負的責任，主要是制訂大區發展五年計劃，提出有關基礎設施等戰略性項目的規劃，并與中央政府有關部門進行磋商，以法律的形式確定規劃。一般而言，與大區基礎設施建設有關的項目，中央和大區各負擔一半投資。提供社會保險是省級政府職能的主要內容①。社會保險的資金來源于領取工資者所繳納的費用，用于國民養老、困難補貼等。因社會保險解決不了最低收入人群的生活困難，省一級還設有一個專門機構負責補充社會保險，發放社會津貼。社會津貼從所得稅中劃撥。解決就業問題是省級政府所要承擔的另一項重要職責。省級政府一方面在國家和大區的幫助下解決就業問題，另一方面支持企業和民間組織發展來擴大就業。主要措施：一是吸引投資者在本省設立企業，如為新的企業提供與其他企業橫向聯系的機會，在土地使用和招收員工方面提供方便。二是為新企業在廠房建設方面提供一些補貼，降低其成本。三是從技術上幫助企業，提供信息網絡、高技術服務，幫助企業以合同形式與大學和科研機構建立聯系等。在法國，有能力干預經濟生活的主要是中央和大區二級政府，市鎮一級沒有權力也沒有能力干預經濟運行或對企業進行補貼。

在經濟和社會事務諸多領域，法國對不同層級政府的職責劃分非常細致。從下面的表格可見一斑。

以社會服務為例，市鎮通過社會福利部門建立個人福利檔案，履行與省簽訂的協議；省負責社會福利和醫療幫助，向兒童、家庭、殘疾人和老人提供救助；中央政府負責社會保障和救助孤兒，負責保護少數民族、老年人、婦女和殘疾人。再看衛生事業，市鎮的職責是負責向衛生和消毒部門提供經費；省負責兒童健康和家庭健康，負責接種疫苗和防治癌癥、結核、性病、麻風病；中央政府負責公立醫院、公眾健康和防治心理疾病，負責戒毒和治療酒精中毒。中央和地方各級政府的行政職責劃分明確具體，為政府的有序高效運轉提供了保證。

值得注意的是，法國實施地方分權改革后，中央政府在社會管理和公共服務方面仍保留較大的權力，承擔較大的責任。這一點在教育文化領域表現明顯。法國深受啟蒙思想的影響。法國人酷愛平等，認為教育平等是實現社會平等的前提。由于擔心地方分權改革導致教育不平等，1982年法國分權改革中最大的阻力來自教育領域。在中小學教育方面，學校選址、經費、建設、設備和維修等職責交由地方政府承擔，但課程設置、教學法、教師工資、教師任用等重大事項仍由中央政府負責。高等教育方面的管理權限全部集中在中央政府，包括：制定方針政策；審批各高校授予國家文憑的權力；批準對教授和講師的任命及其它人事安排；分配各高校經費；確定各種國家文憑與學位的基本要求和考核方式。

法國不僅是政治大國、經濟大國，同時還是文化大國。在分權改革中，文化領域的分權同教育分權一樣，同樣遇到較大的阻力。文化分權改革也面臨著幾個世紀的集權歷史。1983年制訂的關于文化管理權力下放的法律到1986年才得以真正實施。1982年分權改革后，中央政府將管理圖書館的大部分權力下放給省，但是還保留對圖書館某些支出的控制權。同時，中央政府負責博物館、檔案館和圖書館的科技管理。中央政府之所以要保留對文化機構的調控權，是為了保證所有人有同等機會分享文化成果。

二

政治學大師托克維爾說過：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及”③。在一個充滿活力的社會里，中央政府與地方政府的職責必須合理分工。中法兩國都是單一制國家，都具有高度中央集權的傳統。如何正確處理中央和地方的關系，發揮好地方政府的積極性，是兩國面臨的共同課題。新中國成立以后，中央政府數次向地方政府放權，但是一直沒有走出收權——放權——再收權的怪圈。從目前情況來看，法國已經走出這個怪圈，它在推進地方分權改革、合理劃分中央政府與地方政府行政職責方面的一些經驗值得我們借鑒。

第一，地方政府主要職能逐漸向社會管理和公共服務方面發展④。從法國和一些西方發達國家地方政府的職責和機構設置看，地方政府對本地選民負責，而不是直接對中央政府負責，各級地方行政機關互不隸屬，各司其責；地方政府不直接承擔政治性職能，其主要職責是對當地與居民日常生活密切相關的社會事務提供公共管理和服務；地方政府承擔經濟職責較少，主要是通過提供良好的公共管理、基礎設施，形成安定的社會秩序，為當地經濟社會的可持續發展創造所需的環境。我國社會主義市場經濟體制尚處于不斷發展和完善的時期，且現行的行政組織法規定地方行政機關與中央、上級行政機關之間存在上下命令和指揮的隸屬關系，因而地方政府職能轉變將是一個逐漸演變的過程，不可能完全照搬西方的模式。但在市場經濟普遍規律的作用下，我國地方政府職能將逐漸向社會管理和公共服務方面發展，地方政府特別是基層政府在經濟方面將承擔越來越少的直接職責，經濟調控職責主要由中央政府承擔，省級政府在這方面可發揮部分作用。具體地講，我國地方政府職責應包含三個方面的內容：一是維護社會秩序穩定和促進社會事業發展。二是營造當地經濟持續健康發展所需的環境。三是加強執法監督，維護市場秩序。對省級政府來說，其職能除前述三個方面外，還應加上制定區域經濟社會發展中長期規劃和戰略，通過調節地方負責的稅率影響本地區投資和消費水平及經濟結構等。我國幅員遼闊，省作為一級行政組織，地位十分重要，許多省份的管轄面積、人口規模接近或高于法國等歐洲發達國家，有必要也有能力在區域經濟調節方面作出貢獻。中央政府作為國家權力中心，總攬內政、外交、國防和地區政策協調等方面的事權，負責全國性的公益事業、公共工程、社會保障、市場發育、規則制度以及宏觀調控等。從經濟上看，無論是中央政府還是地方政府，都應把職能的重點放在彌補市場不足、克服市場缺陷上來，因此，在競爭性產業領域中，政府的職能應大大減少，在市場失靈的領域中，政府的職能應大大增加。

第二，中央與地方政府的職責劃分要規范化、法制化。法國地方分權改革成功的關鍵在于強有力的法律保障。1982年3月法國政府頒布了《關于市鎮、省和大區的權力和自由的法案》（即權力下放法案），對中央政府、地方政府以及地方各級政府之間的權限劃分作了明確規定，奠定了法國現行的中央政府與地方政府權力配置關系的基本框架。又于1992年頒布《關于共和國地方行政管理法》，再次下放部分權力。1982年以后十多年間，法國政府先后頒布了70多項法案和700多個法令予以補充和完善，對中央政府與地方政府之間以及各級地方政府相互之間的職責權限作了更科學、更明確的劃分。2003年法國修改憲法，對地方政府的功能和地位作了進一步界定和規范，確認和鞏固了以前改革的成果。我們黨歷來重視處理好中央和地方的關系，但由于這一關系長期沒有規范化、法制化，其調整往往偏重于依靠行政命令。這種調整往往缺乏周密的設計和科學的依據，具有一定的盲目性和隨機性，在實踐中容易陷入權力收收放放的循環怪圈。為改變這種狀況，必須使中央和地方的權責劃分規范化、法制化。要按照建設社會主義法治國家的要求，通過立法程序制定法律來規范中央和地方權力關系的“度”。建議加快制定和完善行政組織法，適時修訂《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，更具體地規定中央和地方的職責權限，使中央與地方的關系法律化，做到有法可依，有章可循，避免職責交叉模糊和多頭管理；規定中央與地方職權變更的法律程序，保持中央與地方關系的相對穩定性，防止隨意性。

第三，中央政府與地方政府職權關系的調整要有財政保障機制相配套。法國協調中央與地方關系的基本手段，一靠法制，二靠財政。長期以來，法國地方財政的預算和收支完全由中央政府決定，1982擴大地方權力的法律出臺后，隨著事權的下放，地方財政也擁有了一定的自主權。法國稅收管理實行分稅制，改革以后稅種仍由中央立法確定，但地方稅稅率由地方議會投票表決。將部分稅種，如不動產廣告稅、機動車駕駛執照稅等交由地方政府征收。雖然中央仍擁有對地方三級財政事后的法律監督權，但允許地方議會自行審批預算。地方各級政府也可以發行地方債券。在推進地方分權改革的過程中，國家設立了地方分權總基金、裝備總基金、運行總基金等專項基金，以保證改革的順利進行。此外，還對地方城市建設和援助農村計劃給予特別補助。這些配套措施為改革的實施提供了財政保證和物質基礎。新中國成立以來，我國政府建立了高度集權的行政體制，為解決統得過死的問題，中央在許多方面下放過事權，但實施效果與預期目標相距較遠。究其原因，就是在下放事權的同時，沒有給予地方相應的財權。比如，我國政府在上世紀80年代就立法規定要在農村實行九年制義務教育，并由鄉鎮人民政府負責監督落實，但喊了這么多年，仍未很好地落實。前幾年中央在基礎教育方面明確提出實行“以縣為主”的管理體制，即以縣級人民政府為主承擔發展基礎教育的責任，但在中西部地區，由于縣級財力普遍較困難，基礎教育投入不足、運轉不暢的問題仍然十分突出，中小學亂收費屢禁不止。縣、鄉政府并非不想發展教育，其職責履行不好的主要原因是沒有足夠的財力支撐。借鑒法國改革的經驗，我國在調整中央與地方事權劃分的同時，應改革財政體制，使事權、財權相匹配。

注釋：

① 彭森、孔涇源：《法國各級政府在經濟發展中的作用》，《經濟學動態》1996年第3期。

② Ｖｉｖｉｅｎ Ａ． Ｓｃｈｍｉｄｔ，Ｄｅｍｏｃｒａｔｉｚｉｎｇ Ｆｒａｎｃｅ， Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，1990． ｐ．121－127．

③ 托克維爾：《論美國的民主》上卷，董果良譯，商務印書館1997年版，第109頁。

④ 張兆本主編《公共管理概論》，人民出版社2006年版，第120－125頁。

（責任編輯 劉龍伏）