對中國農村社會保障制度模式變遷的思考

摘要：建國50多年來，我國農村社會保障制度模式大體經歷了三個階段的變遷，即土地保障＋國家救助模式—→集體保障＋國家救助模式—→土地保障＋國家、社區扶助＋現代社會保障試點模式。在我國農村社會保障制度變遷的過程中，不管是哪一種模式，土地保障和家庭保障始終發揮著無以替代的作用，這可視為制度變遷的“路徑依賴”。而國家對農村制度供給責任和其“暴力潛能”不足，是農村社會保障制度發展緩慢、現代社會保障制度缺失和不到位的重要原因。因此，積極改善制度環境，強化政府職能、突破傳統路徑依賴，加強制度規范化建設，才能真正促使農村社會保障制度實現從傳統型向現代型的轉變。

關鍵詞：農村；社會保障制度；新制度經濟學

中圖分類號：Ｃ913文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）09－0129－05

建國50多年來，我國農村社會保障制度模式大體經歷了三個階段的變遷，即土地保障＋國家救助模式—→集體保障＋國家救助模式—→土地保障＋國家、社區扶助＋現代社會保障試點模式。這個變遷過程，是傳統社會保障制度逐步走向現代社會保障制度的過程，是農村社會保障制度逐步納入法制化、社會化、規范化建設軌道的過程。按新制度經濟學關于制度與制度變遷的解釋，就是一種效益更高、更為適合國情的社會保障制度模式對原有模式的替代過程，是一種社會保障制度的正式規則在其整個制度結構中所占比重逐漸增加的過程。

一、農村土地保障＋國家救助模式（1949－1955年）

新中國成立后，在黨和政府的高度重視與組織領導下，伴隨著國民經濟的恢復和土地改革運動的發展，以農民個體經濟為基礎、以農村土地保障為主體、輔之以社會救濟和優撫安置以及農民之間互助的傳統型農村社會保障制度逐步建立起來。這一模式主要有如下特點：第一，該模式建立在以小農土地私有制為基礎、以家庭為生產經營單位的個體經濟基礎之上。第二，農村的社會保障以土地保障這種非正式的制度安排為主，土地保障可以說是這個時期政府和社會給予農民的最大保障。由于農民家庭的絕大部分收入和生活需要來源于自己所有和經營的土地，家庭是最基本的生產經營組織單位，土地保障通過家庭保障形式來實現，因此，這個時期的土地保障可以看作是家庭保障的同義語。第三，國家積極參與到農村社會救災救濟、社會優撫等社會保障事業中來，社區乃至整個國家范圍內的社會互濟活動也發揮了重要作用。這一模式與建國前的土地保障模式相比較，雖然存在著歷史的淵源關系，但它們畢竟又有顯著的不同，表現在：一是農民擁有政府分配的等量土地并真正享有土地所有權，徹底廢除了地主占有絕大部分土地的封建土地所有制，免除了過去每年向地主交納的約700億斤糧食的地租，農民成為土地的真正的主人。二是人民政府的積極參與以及社會救助的廣泛性?？梢姡@一時期制度模式的變遷更多地體現出政府供給主導型制度變遷的色彩，人民政府是社會保障制度變遷的關鍵性組織，而制度變遷則是社會利益格局重新調整的產物。

新中國成立后，國家在農村的重點任務就是進行土地改革和恢復國民經濟，即沒收地主的土地并把它平分給廣大農民，采取一切措施恢復、發展農業生產，增加農民收入，改善農民生活，救助處于生活困境中的災民和貧苦農民。按照新制度經濟學的解釋，可以說，建國以后我國的政治制度環境發生了根本性的變化，中國共產黨領導的工農聯盟新政權建立，改善民眾生活、救助災民和貧困農民進入了政府的目標函數，政府對此必須做出制度安排。這不僅是因為制度供給是政府的基本功能之一，而且也是新政權和社會主義中國優越性的體現。然而，由于當時我國生產力水平較低、國家財力有限和受以城市為依托建設新中國理念的影響，國家難以拿出較多的資金在農村建立如城市那樣的勞動保險制度。因此，對絕大部分農民來說，他們的生、老、病、殘、死等人身風險不得不以土地保障為主要載體，而主要由家庭來承擔，國家或政府所提供的社會障項目則處于輔助性的地位，這可視為政府制度供給的約束條件所導致。國家和政府一般則是在農村遭遇天災人禍和青黃不接之時，撥糧撥款進行救濟，組織生產救災，或以工代賑，或減免農業稅，或號召和動員整個社會進行互助，幫助災民、貧民渡過難關，使他們的基本生活得到保障?？梢姡@個時期的社會保障制度不僅保障水平較低，而且結構具有單一性，救災救濟和社會優撫幾乎就是該時期正式社會保障制度安排的全部內容。同時，限于國家百廢待興的現實，國家根本不可能建立起專門的農村社會保障基金，這就使得國家所采取的各種救災救濟措施不可避免的具有“救急”、“救火”性質，缺乏制度運行的規范性。

這一制度模式盡管保障水平較低，在制度建設方面存在缺憾，但總的來說，與當時低生產力水平下的土地私有制度、經濟運行機制和國情是相適應的，而且與建國以前相比覆蓋范圍廣、收益面大，既比較好地解決了災民、貧民的生活困難，體現了社會公平；又促進了國家經濟建設的發展，體現了經濟效率，在農村經濟恢復發展與農村社會保障制度之間形成了一種比較好的互動機制。國家特別注重在經濟恢復和發展中提升農民的保障能力，始終主張救災救濟與生產相結合、社會優撫與生產相結合，用自己有限的財力解決最需要解決的問題。生產自救、以工代賑等救災方式就是國民經濟與社會保障制度協調發展的很好例證。但是，這種低水平的保障制度與黨要切實保障人民過上幸福生活的執政理念是有差距的，同時，由于當時對農村社會經濟狀況與發展趨勢判斷的失誤，為了防止由于自然災害和市場作用引起的農民兩極分化，避免土地所有權重新集中在新生富農手中、走上資本主義道路，更重要的是為了解決小農經濟同農業現代化和工業化之間的矛盾，隨著國民經濟恢復任務的完成，我國又開始了第二次土地制度改革，即通過初級社、高級社的逐步升級與調整，實現了對農業的社會主義改造，完成了從農民土地私有制向農村集體公有制的過渡。用新制度經濟學的語言來解釋，這可視為當時我國的經濟制度環境發生了改變。制度環境是一國的基本制度規定，它決定和影響著其他的制度安排。于是，隨著農村生產方式的變化，到1956年農村社會保障的主體就由原來的土地保障演變成為集體保障了。

二、農村集體保障＋國家救助模式（1956－1983年）

1956年底，農業高級社的普遍建立標志著我國農村集體經濟制度的基本確立。為了適應計劃經濟體制下社會主義工業化建設和保證國家對農產品高征購的需要，農村集體經濟歷經了從高級社到人民公社的體制劇烈變動，加之受“大躍進”和“文化大革命”的沖擊和影響，致使農村社會保障制度出現波折，甚至停滯和倒退，但是，這個時期確立了服從計劃經濟體制下工業化積累資金需要的，以集體經濟為基礎，以集體保障為主體的農村社會保障制度框架。這一制度模式的主要特點是：第一，該模式建立在生產資料（土地以及大農具）公有制為基礎的、以集體為生產經營單位的農業經濟基礎之上。第二，集體既是重要的生產經營單位，也是農民收入和消費品分配的重要單位，還是農民生活安全保障的載體，作為農民生活安全保障經濟基礎的農民家庭收入的絕大部分來自于農村集體可分配物的多少。第三，國家在對農村救災救濟事業注入資金和投放物質的同時，積極引導農村五保供養制度和合作醫療制度建設并形成特色。第四，社會保障制度的非規范性，大部分項目缺乏法律基礎支持，受政府政策和集體組織負責人主觀意志、偏好影響較大。這一模式與建國初期的土地保障＋國家救助模式相比，盡管都屬于傳統型社會保障制度范疇，但區別在于：其保障的組織單位和載體擴大了，由家庭擴大到集體組織，集體經濟組織成為五保供養制度和合作醫療制度普遍推開、社會救濟和社會優撫等制度運行的重要基礎和載體，集體組織的建立與解體則是制度模式變遷的最關鍵因素。這個時期，盡管農村社會保障制度模式的變遷是由多種因素決定的，但是，工業優先發展戰略的實施應該是其最重要的原因之一。工業優先戰略把農村社會經濟納入到我國高度集中的計劃經濟體制之下，農業要為工業發展提供剩余，農村要形成相對穩定的社會環境。同時，政府作為最大化行為的組織之一，試圖通過對農村所有制經濟的升級和調整，改變制度約束，解決土地保障模式向集體模式的轉換中的“路徑依賴”問題。從這一角度來看，本期農村社會保障制度模式的變遷在一定程度上具有被迫變遷的味道，或者說有強制性制度變遷的因素，屬于政府供給主導型。但若從頗有特色的五保供養制度和合作醫療制度的產生與存續的角度來看，本期農村社會保障制度模式的變遷又有誘致性制度變遷的成分，屬于需求誘致型。當然，本期社會保障制度模式的變遷并沒有突破其傳統型的制度框架，即保障制度框架不是以社會保險為主體，而且很少體現出社會性原則，包括籌資社會化、管理與監督社會化等等。

由于國家集中主要財力物力用于工業化建設，在農村集體保障方面突出強調集體的責任，而國家責任為輔，因此，我國城鄉社會保障制度的二元化特征在本期得到進一步固化。城市中實施的國家保障制度（企業保障實質上是國家責任性保障），保障范圍面向干部、職工等勞動者及其家屬，項目涵蓋退休退職、待業、疾病、工傷、生育等社會保險、社會救濟與社會福利以及教育、住房等保障內容。而在廣大農村主要是面向災民、貧困人口和優撫對象的救災救濟、五保供養、社會優撫以及水平較低的合作醫療等集體保障制度，制度的運行既不符合社會化原則，也沒有社會保障法律法規予以保障。用新制度經濟學的理論解釋，可以說，這種格局的形成源于政府與集體經濟組織的博弈，盡管保障農民生活安全已經進入了政府的目標函數，但是，政府由于受支持農村財力有限的約束，在是搞工業化建設還是保障農民生活安全方面，政府不得不把保障農民生活安全的責任推給農村集體組織，甚至以自己的強制力和“暴力潛能”讓農村集體經濟組織來買單，使農村集體經濟組織成為籌集農村社會保障費用的主要承擔者。盡管農村社會保障費用的主要承擔者是農村集體組織，但是政府也要承擔一些責任。一般來說，農村集體組織經濟實力越強，政府承擔的份額越少；集體組織經濟實力越弱，政府承擔的份額相對也就越大。由于人具有有限理性和機會主義傾向，集體組織負責人和農民在社會保障中的道德風險現象在所難免，如某些集體組織負責人謊報、虛報災情和生活困難情況從政府那里為本集體爭取較多的救災款、救濟金，以此來減少本集體所承擔的份額，或增加本集體成員的福利。

同時，在農村集體組織與農民之間也存在著博弈行為和機會主義傾向。農村社會保障具有剩余型特征，即農村集體組織和國家保障的對象主要是災民、貧困人口和優撫對象，農村集體組織的其他成員一般享受不到，盡管他們是集體保障費用的提供者。由于權利與義務的不對等，因此，在特定的制度框架下，某些成員就會出現消極的抵制行為，或減少其在集體組織的勞動消耗與貢獻份額，進而使集體經濟組織運行效率降低，也使保障項目功能弱化甚至喪失。如在合作醫療制度中集體組織內的干部和社員都是一樣的合作醫療基金的繳費者，但是由于合作醫療制度運行中的機會主義傾向未被嚴格約束，干部和社員在合作醫療中的權利與義務不平等和不對等，導致了社隊干部及其家屬率先過度消費、多拿藥拿好藥，甚至干部及其家屬帶頭欠賬，以至于一些社員認為合作醫療就是“群眾交錢，干部吃藥”，喪失了對制度公平的信心，進而從社員那里籌集資金也就越發困難。再如農村集體經濟近乎平均主義的分配制度雖然在當時社會經濟條件下比較有效地照顧和保障了社員及其家庭成員最基本的生活需要，特別是人口多、勞動力少的社員家庭口糧的基本需要，但是，由于這種分配制度脫離了生產力的發展水平，混淆了初次分配與再分配的關系，也給農村社會經濟發展帶來了兩個重要的負面影響：一是巨大的效率損失，即出工不出力，“干多干少一個樣”，農民往往通過消極怠工以減少在農業生產中的消耗；二是農村人口的膨脹，即多生小孩，增加人口成了農民提高其家庭保障能力和水平的理性選擇。

改革開放以后，黨和政府對農村土地經營形式進行再次變革，即在土地集體所有制不變的條件下，實行了土地所有權與經營權適當分離下的家庭聯產承包經營責任制。在新的經營形式下，一方面，我國農村經濟快速發展，農民收入水平大幅度提高；另一方面，隨著農村生產方式的變革，農村集體經濟組織普遍解體，原來依托集體經濟的保障項目顯得力不從心。因此，在制度變遷過程中，大部分農民實際上又回到了土地保障方式之中，或者說土地保障再次成為農村社會保障制度框架的組成部分之一，同時，農村社會普遍出現了社會保障制度的缺失和不到位。但是，社會是進步的，經濟在發展，社會保障方式也只能前進不能倒退。為了適應新的生產方式，自“七五”以來，在國務院的統一部署下，民政部門積極倡導，地方政府和農村基層社區的積極支持和參與，我國農村開始了建立現代社會保障制度的探索。

三、農村土地保障＋國家、社區扶助＋現代社會保障試點模式（1984－）

這一模式的主要特點是：第一，該模式建立在以土地集體公有和家庭承包經營為產權結構特征的經濟基礎之上，農民家庭替代了原來統一組織農業生產和統一分配的集體組織，既成為農業生產經營的基本單位，也是土地保障功能得以實現的基本組織單位。第二，土地保障再次成為農村社會保障制度框架的重要組成部分之一，不過，這種非正式的保障制度安排，隨著市場化改革的深入、人口的增長和土地比較收益的下降以及老齡化浪潮的到來，其功能不僅不斷弱化，地位和重要性降低，而且以土地作為農民生活保障的形式也越來越阻滯著農村城市化和農業現代化的進程。第三，在部分富裕地區開始了建立現代社會保障制度的試點，如進行社會養老保險制度試點和恢復重建合作醫療制度以及對最低生活保障制度探索等等，但是，對大部分農民和農村地區來說，正式的社會保障制度供給依然嚴重短缺。

這一時期，我國農村社會保障制度建設的制度環境是：整個經濟體制改革以城市為重點，國有企業改革是中心環節，各級財政支付了絕大部分改革成本；綜合國力的逐步增強和工業化發展進入中期階段，以農養工的歷史使命基本結束，農民收入增加而且收入來源多元化，但其中來自土地收益所占比重呈下降趨勢；農村經濟發展為農村社會保障制度建設奠定了日益雄厚的經濟基礎，而向市場經濟轉軌則把農民的生產生活置于市場和自然災害的雙重風險之下，農民對現代社會保障的需求日趨強烈。這種制度環境決定了本期農村社會保障模式的變遷，盡管有政府制度供給主導型的特點，但很大程度上還是屬于需求誘致型的，因為許多傳統保障項目的變遷和現代保障項目的建立首先起源于地方上的變通作法或試點，待它們產生效果后，再向各地推廣并推出全國性制度規定。社會救濟制度中的定期定量救濟和困難補助費鄉鎮統籌、五保供養制度是如此，優撫安置制度改革和恢復合作醫療保健制度是如此，輸血式扶貧模式向開發式扶貧模式轉變是如此，具有現代性質的農村社會養老保險項目、最低生活保障項目更是如此。對此，借用諾思的制度變遷模型——“滯后供給”模型（即制度供給中存在著時滯）可作進一步解釋，就是本期社會保障制度模式的變遷是漸進式的。無論是新制度的試點，還是新規則的確立，人們更多地是在“邊干邊學”，是人們不斷地“試錯”、不斷總結經驗、不斷學習的結果；反過來，而有效的制度又鼓勵人們不斷學習，進一步創建新的規則和制度。

從1984年到現在，土地保障一直是農村“土地保障＋國家、社區扶助＋現代社會保障試點模式”的基礎和重要組成部分。不過，這一時期由于家庭收入來源的多元化，與建國初期家庭收入絕大部分來源于土地收入相比較，土地保障的重要性已經明顯降低。根本不像有些人士所認為的那樣：國家已經給了農民土地，農民通過土地即可解決其生活安全問題，國家已沒有必要再承擔其對農民的社會保障責任了，因為國家給農民提供了土地保障，而且農民以前不就是通過土地來解決其生活保障問題的嗎？對此，筆者認為，土地保障的重要性源于我國經濟的發展狀況，更源于政府正式社會保障制度供給的不足，進一步說，是政府正式社會保障制度供給的不足，凸顯了土地保障的重要性，強化了其主體地位，而不是因為土地保障具有重要性，于是正式的社會保障制度供給不足便具有合理性。用新制度經濟學解釋，這可以理解為與路徑依賴有關，新的制度未建立，則只能依賴舊制度，但這并不能說明，舊制度依然具有存在和發揚光大的合理性，而新制度沒有建立的必要。進一步說，即是：我們再也不能繼續把土地保障作為農村社會保障制度的主體了，而應強化政府為農民提供社會保障的責任，逐步推開目前正在試點的一些具有現代性質的社會保障項目，擴大新型合作醫療制度、最低生活保障制度、社會養老保險制度等的實施范圍和比重，在新舊體制轉軌中解決模式轉換的“路徑依賴”問題，為建立城鄉一體化現代社會保障制度奠定堅實的基礎。根據新制度經濟學的分析，國家在使用強制力時有很大的規模經濟，即可以低得多的費用提供一定的制度性服務，而且在制度實施及其組織成本方面也有優勢，而這正是減少制度供給時滯的重要途徑之一。在本期制度模式變遷中，國家對農村制度供給責任和其“暴力潛能”不足，可以說是農村社會保障制度發展緩慢，現代社會保障制度缺失和不到位，社會保障與經濟發展之間出現不協調，以及“三農”問題越來越嚴重的重要原因之一。就拿90年代以來為解決農民因病致貧問題恢復和重建合作醫療來說，在合作醫療經費籌集上仍然依賴傳統路徑，即經費來源于從集體經濟組織的籌資和農民群眾的繳納，政府是基本不出資的。盡管該籌資模式頗受各級政府的歡迎，但是，這種政府請客由集體組織和農民買單的做法除在集體經濟發達的農村地區尚能恢復和發展外，在廣大農村地區卻難以行得通。所以，只有加大政府在農村社會保障制度強制性變遷的責任和力度，才能使農村保障制度走出傳統路徑并向現代型邁進。

社會保障的目標是為絕大多數公民提供最基本的生活保障，在市場經濟條件下，威脅大多數人基本生活的風險除了個人必然面對的生老病死之外，主要是經濟衰退期或變革期的大規模失業、惡性通貨膨脹以及瘟疫、地震等自然災害。對此，除了國家，沒有任何人和任何組織有足夠的社會經濟條件提供全國性的社會保障制度。同時，社會保障中的機會主義傾向造成的市場失靈也需要政府的力量來矯正。社會保障中的機會主義傾向比商業保險更重，因為社會保障作為一種社會再分配機制，是從全社會收繳社會保障基金來保障收入水平較低的那部分人的最基本的生活，所以高收入階層和中產階級參加的積極性較低，他們可能更傾向于參加保障水平較高的商業保險，作為一種“劫富濟貧”的分配機制，沒有國家的強制力量的干預是不可能的。沒有富人參加的社會保障將無法起到收入再分配作用，政府在這里能夠做到的是強制每一個符合條件的公民都必須參加。同時，社會保障的共濟性強調就是運用“大數法則”以分散風險。因此，當前國家應加大對農村社會保障制度建設的組織與領導以及財力物力支持，彌補現代社會保障制度供給的不足，這才是確保農村社會保障制度良性變遷的關鍵。盡管制度變遷的結果，可能不一定是帕累托改進，但至少是卡爾多—希克斯改進。

四、結束語

新中國成立后，在工業化、現代化建設過程中，我國在對城市人口實行社會保障的同時，也建立了有中國特色的農村社會保障制度。50多年來，農村社會保障制度不僅在保障農民基本生活安全、促進城鄉社會經濟發展與穩定方面發揮了重要作用，而且在其制度模式變遷中也積累了不少經驗與教訓。立足于我國工業化、市場化和現代化背景，站在統籌城鄉發展、全面建設小康社會的新階段，通過對新中國農村社會保障制度模式變遷進行新制度經濟學闡釋與分析，對于如何順利實現農村社會保障制度從傳統型向現代型轉變，筆者得出如下啟示：（1）積極改善制度環境。采取有效措施，深化政治經濟體制改革，推動農村社會經濟發展，增加農民收入，為農村建立現代社會保障制度提供強有力的經濟基礎支撐。這既是當務之急，也是長久之策。因此，應把農村社會保障制度的發展與完善，放在解決“三農”問題和建立健我國城鄉社會保障體系這兩個籃子里統籌規劃。（2）強化政府職能，突破路徑依賴。作為承擔保障農民生活安全的傳統路徑——土地保障和家庭保障，隨著我國工業化發展進入中期階段和市場化改革的深入，它們的保障功能已經明顯持續弱化。因此，加大政府對農村社會保障制度建設的組織領導以及財力物力支持，促使國家型社會保障體制向農村延伸，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距。這既是解決傳統路徑依賴問題的切入點，也是推進城鄉統籌發展和建設社會主義和諧社會的歷史使命要求。（3）研究農村社會保障的發展規律，確定未來和近期的改革和發展目標，選擇適合我國國情的制度模式和策略，分步驟、有重點的開展農村現代社會保障制度建設，以實現社會保障制度建設與經濟發展的良性互動。（4）加快農村社會保障立法工作，強化制度的規范化建設，保證制度政策的連續性和一致性以及以后城鄉社會保障制度的順利接軌。

注釋：

① 盧現祥：《西方新制度經濟學（修訂版）》，中國發展出版社2003年版，第80頁。

② Ｄ·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第22頁。

③ 鄭功成等著《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第265頁。

④ 楊翠迎：《中國農村社會保障制度研究》，中國農業出版社2003年版，第53頁。

⑤ 宋士云：《中國農村社會保障制度結構與變遷（1949—2002）》，人民出版社2006年版，第257－258頁。

（責任編輯 陳孝兵）