地方保護及其效應辨析

摘要：關于地方保護的概念與效應，理論界界定為地方保護是地方政府保護地方局部利益的行為，這種行為會產生負效應，損害國民經(jīng)濟發(fā)展。本文認為這種界定是錯誤的，它詆毀了地方政府為國民經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻，與我國經(jīng)濟發(fā)展實踐不相符合；也影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。本文在理論分析和實踐驗證的基礎上，對地方保護的概念與效應進行了重新界定，認為地方保護是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為，地方保護可以產生正負雙重效應。

關鍵詞：地方保護；效應；政府職能；經(jīng)濟發(fā)展

中圖分類號：F123 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0082－04

一、地方保護的一般性解釋

1、對地方保護的認識

一是地方保護的概念。關于地方保護的概念，理論界給出了各種定義。王敬云認為，地方保護是指地方政府為了爭奪資源以保護本地的局部利益，運用行政權力對本地產業(yè)和市場進行干涉和操縱，導致市場和服務體系相互分割、低水平重復建設及產業(yè)結構趨同等問題的行為。譚小英和于空軍等認為，地方保護是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經(jīng)濟利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權力干涉市場、操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業(yè)生產經(jīng)營的行為。何友榮認為，地方保護也可以稱之為行政性壟斷，是指地方政府及其職能部門利用其行政職權對外地商家進入本地市場、本地企業(yè)及資本流出加以限制或歧視的行為。李德鋒和王建林認為，地方保護就是地方政府不從全局、整體、長遠的利益出發(fā)，而是為了自己狹隘、局部和短期的經(jīng)濟和政治利益，所采取的不公正行為。郭興認為，地方保護是指市場經(jīng)濟運行中，某些地方團體或地方政府出于對本地利益的關心和考慮，不顧國民經(jīng)濟的整體利益及統(tǒng)一市場體系運行的要求，而采取的保護本地利益的行為。羅一民認為，地方保護是指為了維護本地利益，而以長官意志、行政干預，限制外地產品、資金等進入本地市場，搞地區(qū)封鎖、部門分割和行業(yè)壟斷的行為。吳家慶和易曙光認為，地方保護是地方政府在由高度集權體制下的非利益主體向市場經(jīng)濟條件下的具有較大自主性的利益主體轉化過程中，在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關系時，為了眼前利益和局部利益而損害長遠利益和全局利益的錯誤行為。

二是對地方保護的評析。在我看來，理論界的同仁界定的地方保護概念是錯誤的，它不僅不符合我國經(jīng)濟發(fā)展的實踐，而且也詆毀了地方政府為國民經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻。這種錯誤界定，產生了消極的作用。在實踐上，影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性、主動性和創(chuàng)造性，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也導致中央政府錯誤判斷地方政府的經(jīng)濟行為，錯誤進行制度供給；在理論上，混淆了人們的認識，制約了理論的發(fā)展和創(chuàng)新。地方保護概念的錯誤主要表現(xiàn)在：(1)核心觀點錯誤。上面理論界同仁界定的地方保護概念，核心觀點是認為地方保護是地方政府保護地方利益(政治利益和經(jīng)濟利益)的行為。這一認識是錯誤的，因為事實上，地方政府保護的是地方經(jīng)濟發(fā)展而不是地方利益。(2)內涵雜亂。地方保護概念界定的應是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為，不能是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的工具、方式、目的和結果，不能把它混同起來。但是，理論界的同仁卻忽視了這一點，而把它們混同起來。王敬云界定的是地方政府經(jīng)濟行為的工具、目的和結果；譚小英和于空軍等界定的是地方政府經(jīng)濟行為的目的、方式和結果；何友榮界定的是地方政府行政行為的表現(xiàn)；李德鋒和王建林界定的是地方政府的目的；郭興界定的是地方政府的經(jīng)濟目的和經(jīng)濟行為；羅一民界定的是地方政府的工作作風和經(jīng)濟行為表現(xiàn)；吳家慶和易曙光界定的是地方政府在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關系時的錯誤行為。

2、地方保護的效應評析

一是地方保護的效應。關于地方保護的效應，理論界給出的結論是具有負效應，或具有較大的危害。王敬云認為，地方保護擾亂了市場秩序，破壞了公平的市場競爭環(huán)境，扭曲了市場信息，把國內市場分隔成若干個狹小的、封閉性的地方市場，產品與生產要素流通不暢，阻礙了規(guī)模經(jīng)濟的形成和產業(yè)的集聚，資源配置效率低下。石霞認為，地方保護損害了本地企業(yè)的競爭力，損害了市場競爭的效率，損害了消費者的權益，損害了地方政府的形象。鄧大才認為，地方保護阻礙了全國統(tǒng)一、公平、規(guī)范、有序市場的建立和社會主義市場經(jīng)濟體制的形成；加劇了重復建設和無序競爭，破壞了產業(yè)結構和宏觀經(jīng)濟總量平衡；弱化了地方企業(yè)的競爭力和發(fā)展能力，破壞了地方的形象和投資環(huán)境，削弱了地方可持續(xù)發(fā)展的能力。吳家慶認為，地方保護破壞了我國的國際形象，削弱了我國產品在國際市場的競爭力，阻礙了我國國際競爭力的提高，加劇了自然資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的惡化，弱化了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展能力。劉正海和趙更吉等人認為，地方保護的主要危害是浪費自然資源，制假販假，走私販私，非法經(jīng)營，交通運輸不暢，水質污染嚴重。李德鋒和王建林認為，地方保護提高了交易費用，阻礙了生產方式變革，區(qū)域優(yōu)勢難以發(fā)揮，導致分工和專業(yè)化受阻，聚集效應難以形成。何友榮認為，地方保護危害了地方經(jīng)濟的發(fā)展，損害了地方政府的信譽；導致市場信號失真、資源浪費和資源配置效率低下；破壞市場秩序，影響市場經(jīng)濟健康發(fā)展；產生腐敗，破壞法律政治制度。羅一民認為，地方保護肢解市場，阻礙統(tǒng)一大市場的形成；保護落后，影響公平競爭；導致地區(qū)產業(yè)、產品結構同化，造成浪費和損失；損害消費者利益，犧牲全局利益，有礙公平執(zhí)法，滋生經(jīng)濟犯罪。

二是地方保護的效應評析。地方保護具有正負雙重效應。正效應是指地方保護促進國民經(jīng)濟發(fā)展的作用；負效應是指地方保護損害國民經(jīng)濟發(fā)展的作用。在現(xiàn)實中，地方保護是產生正效應、負效應，還是產生正負混和效應，完全取決于地方保護的內容和方式。比如，保護短缺產品生產和創(chuàng)新產品生產等，將產生正效應；保護過剩產品生產和被替代產品生產等，將產生負效應。但是，在現(xiàn)實的地方保護效應的界定中，卻完全視而不見地方保護的正效應，而片面地把地方保護定性為負效應。理論上對地方保護正效應的“刪除”，產生了消極的影響，影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。

從國民經(jīng)濟是地方經(jīng)濟集合的視角來看，認為地方保護損害國民經(jīng)濟發(fā)展的觀點也是不正確的。國民經(jīng)濟是集合經(jīng)濟，是由地方經(jīng)濟集合而成的。因此，在地方保護下，地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，必將推動國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)濟總量大幅度增加，完全是得益于地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是得益于部分省份經(jīng)濟的快速發(fā)展。山東、廣東、浙江和江蘇等省是我國經(jīng)濟發(fā)展的領軍省份，這四個省份的經(jīng)濟總量已經(jīng)占我國經(jīng)濟總量的30％以上。我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展的事實已經(jīng)證明，盡管存在較嚴重的地方保護，但地方經(jīng)濟的快速發(fā)展還是推動了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。

二、對地方保護的合理界定

1、重新界定的理論依據(jù)

地方保護的來源可以追溯到國際經(jīng)濟交往中的“保護主義”，即在國際貿易往來中利用關稅、補貼或進口配額限制等方式，保護本國工業(yè)免受外國的競爭。隨著國家“保護主義”主義的發(fā)展，有學者進一步認為，國家保護的對象不應是全部產業(yè)，而應是幼稚產業(yè)。幼稚產業(yè)是指處于幼稚期的主導產業(yè)、支柱產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)。李斯特認為，“工業(yè)的不同部門也并不是一定要在同樣程度上受到保護，應當予以特別注意的只是那些最重要的部門，……如果這些主要部門能夠在適當保護下獲得發(fā)展，工業(yè)中其他次要部門就可以圍繞著它們在較低度的保護下成長起來?！蓖瑫r，李斯特還對幼稚產業(yè)的選擇標準、保護程度和保護手段等進行了全面系統(tǒng)地論述。后來，眾多學者又把幼稚產業(yè)保護理論發(fā)展成為“新幼稚產業(yè)保護理論”。幼稚產業(yè)保護理論的基本觀點是：以規(guī)避競爭來保護幼稚產業(yè)，等產業(yè)成熟以后在參與競爭。從國際規(guī)則來看，WTO規(guī)則中專門列有幼稚產業(yè)保護的條款。該條款允許一國為了建立一個新工業(yè)，或者為了保護剛剛建立不久、尚不具備競爭力的工業(yè)，采取進口限制性措施；對于被確認的幼稚產業(yè)可以采取提高關稅、實行進口許可證、征收臨時進口附加稅等方法加以保護。地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，自然會學習國家的“保護主義”，進行類似的保護。地方保護是國家保護的根基下“出生”的。根據(jù)幼稚產業(yè)保護理論，地方保護應是保護幼稚產業(yè)。地方政府應運用幼稚產業(yè)保護理論，合理選擇本地的幼稚產業(yè)進行保護，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，促進國民經(jīng)濟發(fā)展；地方政府不應不加選擇地對地方全部產業(yè)進行保護。地方保護既可以促進國民經(jīng)濟發(fā)展，又可能損害國民經(jīng)濟發(fā)展。因此，界定地方保護的概念和效應，應以此為依據(jù)。

2、對地方保護的合理界定

界定地方保護的概念與效應，應先確定遵循的原則。一是應遵循客觀性原則。地方保護的概念與效應的界定，應尊重其自然屬性，實事求是，既不能以偏概全，主觀臆斷；又不能片面夸大，脫離實際。界定的對象應是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟行為和結果，而不應是地方政府經(jīng)濟行為和行政行為的目的、方式等，更不能把地方政府的經(jīng)濟行為、經(jīng)濟行為結果、經(jīng)濟行為目的、經(jīng)濟行為方式等混同在一起。否則，就會使界定的地方保護概念與效應脫離實際，不僅難以客觀地解釋地方保護的正效應，難以成為地方政府合理保護地方經(jīng)濟的依據(jù)，也難以成為中央政府向地方政府供給合理制度的依據(jù)。二是應遵循包容性原則。依據(jù)客觀性原則界定出的地方保護概念與效應，應能夠解釋地方保護的正效應，也應能解釋地方保護的負效應。也就是說，地方保護概念與效應應具有廣泛的包容性和解釋力。

依據(jù)客觀性和包容性原則，我們把地方保護概念界定為，地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為。地方保護實施的工具是地方政府的政治權利、行政權力和經(jīng)濟權利。地方保護的方式可以是積極的，也可以是消極的。地方保護的目的主觀上是發(fā)展地方經(jīng)濟，客觀上是發(fā)展國民經(jīng)濟。地方保護的一般結果，既發(fā)展了地方經(jīng)濟，又發(fā)展了國民經(jīng)濟。依據(jù)客觀性和包容性的原則，我們把地方保護效應界定為，地方保護對國民經(jīng)濟發(fā)展產生的作用。既可能產生積極的作用，即產生正效應；又可能產生消極的作用，即產生負效應。

三、發(fā)揮地方保護正效應

地方保護具有正負雙重效應，所以應抑制其負效應，發(fā)揮其正效應。要充分發(fā)揮地方保護的正效應，不僅應該制定地方保護的政策法規(guī)，而且還應該變全面地方保護為幼稚產業(yè)保護。

1、制定地方保護的政策法規(guī)

地方保護的政策法規(guī)應由兩個層次構成：第一個層次是全國性的、指導意義上的政策法規(guī)，由中央政府制定。比如，《全國地方幼稚產業(yè)保護條例》等；第二個層次是地方性的、操作意義上的政策法規(guī)，由地方政府制定。比如，《本地區(qū)幼稚產業(yè)保護條例》等。應該注意的是，制定的各類地方保護政策法規(guī)，不能違反國家有關法律法規(guī)，也不應違反WTO等國際規(guī)則。中央政府制定的有關地方幼稚產業(yè)保護的政策法規(guī)，其主要內涵為：允許或授權地方政府按幼稚產業(yè)的選擇標準，選擇和保護本地的幼稚產業(yè)；幼稚產業(yè)由中央政府組織專家學者，考慮全國產業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展核定；對核定的幼稚產業(yè)規(guī)定保護時間、限度和手段，防止保護過度；監(jiān)管地方政府幼稚產業(yè)保護過程，防止地方政府擴大保護或濫用保護；規(guī)定地方政府保護的權力范圍，嚴禁超出范圍保護；評估地方幼稚產業(yè)保護的總成本，預測幼稚產業(yè)保護的整體效應；鑒定幼稚產業(yè)保護的成果，取消或延長幼稚產業(yè)保護等。地方政府應制定的有關本地區(qū)幼稚產業(yè)保護的政策法規(guī)，其主要內涵為：落實中央政府地方幼稚產業(yè)保護的授權，依據(jù)幼稚產業(yè)的選擇標準，選擇本地的幼稚產業(yè)；確定幼稚產業(yè)保護的時間、保護的程度和保護的手段；管理、協(xié)調和落實本地幼稚產業(yè)保護；評估幼稚產業(yè)保護的地方成本，預測幼稚產業(yè)保護的地方效果；提出取消或延長幼稚產業(yè)保護，等等。

2、確定地方保護的對象

進行地方保護，核心是確定保護的對象。要確定地方保護的對象，應先確定地方保護對象的選擇標準，即先確定幼稚產業(yè)的選擇標準。只有準確確定幼稚產業(yè)的選擇標準，才能準確確定地方保護的對象，進而有效地實施地方保護，推動地方經(jīng)濟和國民經(jīng)濟快速發(fā)展。確定幼稚產業(yè)的選擇標準，實質上是確定未來能夠帶動本地經(jīng)濟發(fā)展的主導產業(yè)、支柱產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)的特征。也就是說，依據(jù)幼稚產業(yè)的選擇標準選擇出來的幼稚產業(yè)，經(jīng)過保護發(fā)展起來以后，能夠帶動本地產業(yè)技術進步，帶動本地一大批產業(yè)發(fā)展，推動本地經(jīng)濟結構高級化，提高本地經(jīng)濟整體水平，增強本地產業(yè)綜合競爭能力。

要達到這個目的，幼稚產業(yè)就應該具備以下特征：一是強關聯(lián)性產業(yè)。強關聯(lián)性是指產業(yè)自身發(fā)展對相關產業(yè)的發(fā)展影響程度較大。選擇具有強關聯(lián)性產業(yè)作為幼稚產業(yè)保護，可以有效地帶動相關產業(yè)的技術進步和快速發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟和國民經(jīng)濟雙增長。幼稚產業(yè)通過保護成為經(jīng)濟發(fā)展的主導和支柱。比如，汽車產業(yè)就是強關聯(lián)性產業(yè)。汽車的生產和使用涉及到社會各個方面，其零件數(shù)以萬計，產量以千萬計，保有量以萬萬計，技術程度也代表了本國的科技水平，而且，汽車產業(yè)又是全球化產業(yè)。因此，汽車產業(yè)的發(fā)展，將帶動相關聯(lián)產業(yè)的技術進步和發(fā)展。二是參與國際分工產業(yè)。隨著生產力的發(fā)展，國際分工已經(jīng)深入到各產業(yè)結構體中部門內和企業(yè)內，使各個國家的產業(yè)結構體相互依存、相互聯(lián)系。因此，選擇幼稚產業(yè)保護既要考慮到該產業(yè)在本產業(yè)結構中的地位，又要考慮到該產業(yè)在區(qū)域產業(yè)結構中的地位，還要考慮到該產業(yè)在國際分工體系中的地位。三是節(jié)約資源和環(huán)保產業(yè)。21世紀，我國的能源、礦產、水等資源均很緊張，所以，節(jié)能、節(jié)材等產業(yè)在21世紀產業(yè)結構中將占有重要地位。改革開放以來，受多種因素的影響，我國不太重視發(fā)展環(huán)保產業(yè)。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)在已經(jīng)開始高度重視發(fā)展環(huán)保產業(yè)。環(huán)保產業(yè)將是中國21世紀最具活力和潛力的產業(yè)之一。因此，應選擇節(jié)約資源產業(yè)和環(huán)保產業(yè)作為幼稚產業(yè)保護。確定了幼稚產業(yè)的選擇標準，就可以依據(jù)選擇標準選擇出幼稚產業(yè)。接下來，自然就是確定幼稚產業(yè)的保護手段。根據(jù)幼稚產業(yè)保護的需要，同時，考慮市場競爭需要和WTO規(guī)則的約束，我認為，幼稚產業(yè)的保護手段可以選擇貸款優(yōu)惠、稅收減免、技術創(chuàng)新補貼、出口鼓勵(出口退稅等)、政府采購、支持銷售網(wǎng)絡建立、協(xié)助國際市場開拓、制定相關政策法規(guī)、制定地區(qū)產業(yè)政策，等等。

3、建立地方保護監(jiān)管制度

為了順利實施地方保護，并取得預期的正效應，也為了防止超出范圍的地方保護發(fā)生，需要建立監(jiān)管機制。監(jiān)管機制應由兩個層次構成，即中央政府監(jiān)管層次和地方政府監(jiān)管層次。中央政府應依據(jù)所發(fā)布的有關地方幼稚產業(yè)保護的政策法規(guī)，同時考慮幼稚產業(yè)保護的實際需要，制定出地方幼稚產業(yè)保護監(jiān)管條例，并以此為依據(jù)，監(jiān)管地方幼稚產業(yè)保護的運行。對于違反條例的地方政府，應予以應有的懲處，決不姑息遷就；對于遵守條例的地方政府，則應予以支持、表揚或獎勵。獎懲分明，保證地方幼稚產業(yè)保護取得預期效果。地方政府也應依據(jù)所發(fā)布的有關本地區(qū)幼稚產業(yè)保護的政策法規(guī)，制定出本地區(qū)幼稚產業(yè)保護監(jiān)管條例，并以此為依據(jù)，自律監(jiān)管本地區(qū)幼稚產業(yè)保護，發(fā)現(xiàn)問題，及時自行解決，并報告中央政府有關部門。

責任編輯 陳孝兵