制度設(shè)置與運行狀態(tài)的異化

摘要：W市社區(qū)體制改革的重點是理順政社關(guān)系，明確政府部門與社區(qū)組織是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)W市社區(qū)組織與政府部門權(quán)利關(guān)系實際運行狀態(tài)仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，運行狀態(tài)與制度設(shè)置存在著很大的差異。這是由于長期以來人們所固守的垂直行政管理體制和思維行為模式，導(dǎo)致了制度設(shè)置僅僅停留在文字里面而沒有落實到實際中。因此，社區(qū)建設(shè)一方面要繼續(xù)推進改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)“雙重松綁”；另一方面要大力發(fā)育社區(qū)自組織，改變?nèi)藗円延袀鹘y(tǒng)思想和觀念，通過組織化的途徑，培養(yǎng)居民的權(quán)利意識和參與意識，將自上而下的“行政推動”與自下而上的“民主訴求”相結(jié)合，共同推動社區(qū)體制改革。

關(guān)鍵詞：社區(qū)組織；政府部門；權(quán)利關(guān)系

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0043－04

一、問題的提出

近年來，許多地方開展了社區(qū)體制改革，進行多層次的制度創(chuàng)新，踏上了社區(qū)自治探索之路。2001年，W市提出了獨具特色的社區(qū)建設(shè)目標模式：堅持社區(qū)自治方向，以社區(qū)為平臺，通過制度創(chuàng)新，建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。體制創(chuàng)新的重點放在理順政府與社區(qū)的關(guān)系上，雙方不僅在治理對象上是適度的分離關(guān)系，而且在治理主體上也是適度的分離關(guān)系，社區(qū)組織不再是政府管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)，政府管理系統(tǒng)與社區(qū)自治系統(tǒng)之間是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。而現(xiàn)在W市社區(qū)體制的實際運行狀態(tài)是否和改革之初的制度設(shè)置相一致呢?社區(qū)組織與政府部門之間的權(quán)利關(guān)系是否已經(jīng)做到指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督?筆者通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，答案是否定的。

二、實踐調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，72.7％的被調(diào)查者認為區(qū)、街政府部門與社區(qū)居委會的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系；19.3％的被調(diào)查者認為是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。對于社區(qū)自治權(quán)問題，認為社區(qū)擁有很大自治權(quán)的占15.9％，認為擁有一定自治權(quán)的占56.8％，27.3％的被調(diào)查者認為社區(qū)擁有的自治權(quán)很小或者根本沒有自治權(quán)。從分類統(tǒng)計的結(jié)果來看，87.5％的政府工作人員認為社區(qū)的自治權(quán)比較大或者有一定的自治權(quán)，而社區(qū)工作者的這一比例只有55.5％。以上數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)被調(diào)查者認為政府與社區(qū)的關(guān)系實現(xiàn)了指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，社區(qū)擁有一定的自治權(quán)。但這只是被調(diào)查者在無“具體場景”下進行的主觀性判斷，被調(diào)查者習(xí)慣于從“應(yīng)然”的角度去選擇答案，而非依據(jù)客觀事實對這一問題進行“實然”的判斷。因此，考察二者之間的實際關(guān)系狀態(tài)還需要通過在大量的“具體場景”下的被調(diào)查者的判斷來確定。只有在一定的“具體場景”下，針對具體的問題，被調(diào)查者才會從事實出發(fā)，進行客觀的判斷，其結(jié)果才更為貼近實際，更加真實可信。下面通過對居委會主要事務(wù)來源、居委會選舉、社區(qū)財務(wù)狀況以及社區(qū)對政府部門的民主評議這四個具體問題進行考察，來推斷社區(qū)組織與政府部門權(quán)利關(guān)系的“實然”狀態(tài)。

1、居委會主要事務(wù)來源

居委會是一個群眾性自治組織，其工作應(yīng)當(dāng)以滿足居民需求，開展社區(qū)自治為其主要內(nèi)容。但在被調(diào)查者當(dāng)中，有52.3％的人認為居委會實際工作中承擔(dān)的主要事務(wù)是由政府交辦的，只有47.7％的被調(diào)查者認為居委會的事務(wù)主要來自于居民求助和居委會自主開展。76％和86.5％的社區(qū)工作者認為街道經(jīng)常向社區(qū)下派任務(wù)和考核工作。另外，筆者查閱了兩個居委會的工作記錄，兩個社區(qū)一年共計做了3800件事，其中，來自政府部門的事務(wù)為1607件，占42.3％，來自居民求助的事務(wù)為1250件，占32.9％，其余的943件為居委會自主開展的事務(wù)，占24.8％。其中一個社區(qū)的電話記錄顯示，88.5％的電話是由政府部門打來的，其中安排任務(wù)和通知開會的占了70％。專訪中也了解到，居委會現(xiàn)在整天都忙于應(yīng)付政府安排的任務(wù)，根本沒有時間和精力再去開展其他的事務(wù)了，甚至連居民求助的事務(wù)都難以顧及，導(dǎo)致居民意見很大?？梢姡游瘯袚?dān)的事務(wù)主要來自于政府，居委會行政化趨勢非常明顯。

2、居委會選舉

居委會選舉是社區(qū)居民依法自由選擇自己認為滿意的、值得信賴的人擔(dān)任居委會成員。居委會是群眾性自治組織，誰當(dāng)選是選民說了算，但事實上并非完全如此。如w市文件中要求：在社區(qū)居委會換屆選舉中，要按照法定程序并采取有效措施，提倡把社區(qū)黨組織書記按照規(guī)定程序推選為社區(qū)居委會主任候選人，通過選舉擔(dān)任社區(qū)居委會主任，提倡把社區(qū)黨組織成員按照法定程序推選為社區(qū)居委會成員候選人，通過選舉兼任社區(qū)居委會成員。某領(lǐng)導(dǎo)在會上明確下達了行政命令：“確保社區(qū)黨組織書記和居委會主任‘一肩挑’的社區(qū)達到90％以上；黨支部成員和居委會‘雙向進入’，交叉任職的社區(qū)達到90％以上。”實現(xiàn)書記、主任“一肩挑”，就是要使社區(qū)黨支部書記通過民主選舉的程序被選為社區(qū)居委會主任，這實際上就是在選舉之前已經(jīng)定好了人選。這就把選舉工作的性質(zhì)由讓居民選擇“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成了完成政府的行政指令。行政指令的最大特征是對上負責(zé)而非對下負責(zé)。因此對于選舉組織者而言，其首要任務(wù)是完成上級的行政指令，讓選舉的結(jié)果符合上級的要求。選舉組織者的任務(wù)就由組織社區(qū)選民按照自己的意愿選舉居委會成員，變?yōu)橥ㄟ^“民主”的程序讓已經(jīng)內(nèi)定的人當(dāng)選為居委會成員?？梢姡游瘯x舉并不是一個完全真實、自由的選擇過程，政府干預(yù)過多，降低了社區(qū)選舉的自治程度。

3、社區(qū)財務(wù)狀況

社區(qū)財務(wù)大多由街道代管，街道專門聘請會計為社區(qū)做賬。社區(qū)的收入每月都上交街道，開支也是到街道報銷。數(shù)額較小的開支由居委會主任簽字批準，而數(shù)額較大的開支則必須由街道負責(zé)人簽字。對此，大多社區(qū)工作者認為這樣雖然麻煩一點，但可以保證有效的監(jiān)督，以防出現(xiàn)經(jīng)濟問題。而對于“代管費”，居委會則極為不滿，認為社區(qū)通過社區(qū)服務(wù)獲得的資金，屬于社區(qū)的自有財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)完全由社區(qū)所有，街道不應(yīng)再提留一部分。許多社區(qū)工作者表示，現(xiàn)在社區(qū)事務(wù)這么多，完全靠每月800－1000元的經(jīng)費根本不夠，許多事情都需要靠社區(qū)自己出資解決，而社區(qū)的財力本來就十分緊張，街道再截留一部分，更讓社區(qū)經(jīng)濟吃緊，甚至出現(xiàn)赤字，入不敷出。對此，街道工作人員認為，這些錢除了支付聘請的會計工資外，大部分用于街道組織的諸如選舉、評先等重大社區(qū)活動和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，源于社區(qū)還用于社區(qū)。但因為不夠公開透明，致使社區(qū)認為街道是“雁過拔毛”，截留社區(qū)資金。

對于“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的問題，調(diào)查顯示沒有一個人認為完全做到，有87.5％的政府工作人員認為已經(jīng)部分做到，而有55.6％的社區(qū)工作者認為根本沒有做到。76％的被調(diào)查者認為街道經(jīng)常下派任務(wù)，但認為街道下派工作時能夠足額撥付經(jīng)費的只占11.5％，67.7％被調(diào)查者選擇了不給或象征性地給一點。向社區(qū)攤派任務(wù)和工作的現(xiàn)象也十分嚴重，以征訂報刊雜志為例，有63.5％的被調(diào)查者選擇“除上級明文規(guī)定需征訂的報刊外，街道還要求社區(qū)征訂其他報刊”。另外，大多數(shù)社區(qū)都配有低保專干、計生專干、社保專干和外來人口協(xié)管員，雖然他們的工資由政府負擔(dān)，但卻沒有撥付工作經(jīng)費，其工作經(jīng)費完全由居委會承擔(dān)，甚至有的居委會還要負擔(dān)一部分專干的工資。比如，計生專干的工資是由區(qū)計生委負擔(dān)70％，街道負擔(dān)30％，每月區(qū)里的70％基本上能到位，但街道的30％不單獨撥付，而是計入居委會每月的工作經(jīng)費當(dāng)中，加重了居委會的經(jīng)濟負擔(dān)。

4、民主評議

W市每年都要舉行由社區(qū)對街道及區(qū)政府職能部門的民主評議活動，這是落實社區(qū)民主監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)。調(diào)查顯示，62.5％的被調(diào)查者認為民主評議起到了一定的作用，應(yīng)進一步加強。但選擇完全起到實效的卻只有14.8％，尤其是社區(qū)工作者沒有一個人認為能夠完全起到實效。不過，90.6％的被調(diào)查者認為應(yīng)當(dāng)堅持每年對街道進行民主評議，82.3％的被調(diào)查者認為把對街道辦事處的評議改為對街道各科室的評議更具有針對性。但是，71.9％的被調(diào)查者只是把民主評議看成是一個反映自己困難和要求的機會，認為對街道有一定的監(jiān)督作用的只占30.2％，甚至還有12.5％的被調(diào)查者認為對街道民主評議只是走形式，根本不起作用。筆者從訪談中也了解到，民主評議對街道和區(qū)政府職能部門，能夠起到一點監(jiān)督作用，但要完全起到實效卻很難。因為，一方面民主評議活動的民主程度受到一定的限制，主持人在評議會上的發(fā)言大都帶有一定的傾向性，對評議人的行為產(chǎn)生了一定的影響；另一方面，評議人自己也會考慮到與被評議人的關(guān)系，如果評了“不滿意”，可能會讓被評議人丟了飯碗，甚至?xí)性獾綀髲?fù)的可能性。所以如果沒有大的矛盾和沖突，一般都會當(dāng)一個“好好先生”，放人一馬，所以最終的評議結(jié)果未必是評議人的真實意愿。評議結(jié)果大多是比較好的，看似雙方都滿意，皆大歡喜，但事實上評議人對被評議人還是存在著許多不滿意的地方。如在W市H街道民主評議活動上，場面非常激烈，參評人員共給街道辦事處提了48個問題。對于這些問題，街辦主任表示能夠解決的抓緊時間解決，不能解決的則說明原因，給予一個滿意的答復(fù)?？梢?，在這種特殊的場合下，政府部門會更加重視評議人所提出的問題和困難，從而會及時給予解決。而評議人就會充分利用這次機會，向政府部門反映自己的困難和要求，以便政府部門能及時解決自己的問題?？梢?，評議人的著眼點不是過去政府部門工作的好壞，而是將來自己工作的便利，他們不是把民主評議活動看成是對政府部門的監(jiān)督活動，而是看作一個可以反映問題和要求的機會。這樣一來，民主評議就失去了其本來的意義，無法起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

通過上面的調(diào)查可以看出，居委會承擔(dān)的事務(wù)越來越重，“上面千條線，下面一根針”的局面不僅沒有改變而且越來越突出。居委會承擔(dān)的事務(wù)主要是政府安排的任務(wù)，且運作機制與政府上下級之間的工作機制相同。居委會選舉中政府干預(yù)過多，自治程度不高，還做不到“誰當(dāng)選由選民說了算”。社區(qū)財務(wù)管理的自主性降低，街道對社區(qū)財務(wù)的干預(yù)過多，且自行截留，增加了居委會的財政負擔(dān)?！皺?quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”落實不到位，政府部門在向居委會交辦任務(wù)時并沒有做到“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”，居委會“權(quán)小責(zé)重，事繁費缺”的狀況沒有得到改善，甚至有逐步加重的趨勢。社區(qū)對政府部門的民主評議也不能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，社區(qū)的監(jiān)督權(quán)沒有在實質(zhì)上得到落實。由此可見，被調(diào)查者對社區(qū)組織與政府部門之間權(quán)利關(guān)系的總體判斷并沒有反映其實際運行狀態(tài)，政府與社區(qū)關(guān)系的實際運行狀態(tài)仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，沒有實現(xiàn)指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督，與體制改革之初的制度設(shè)置并不一致。

三、相關(guān)因素分析

W市在社區(qū)體制改革之初的制度設(shè)置只是處于規(guī)章制度的文字里，并沒有落到實處，實際運行狀態(tài)與制度設(shè)置存在著很大的差別。為什么會出現(xiàn)這種情況呢?離不開以下兩個影響因素：體制性因素和相關(guān)主體的主觀性因素。

1、體制性因素

當(dāng)前社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了“制度創(chuàng)新大踏步地前進，運行狀態(tài)卻是裹足不前”的局面，這是與我們長期以來所固守的垂直行政管理體系密切相關(guān)的，我們可以從以下三個方面來分析：

(1)居委會的政府“代理人”身份。社區(qū)建設(shè)的過程是一個政府行政推動的過程，其推動的原始目的不是為了推動居民真正實現(xiàn)自治，而是將過去單位的部分職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)，把居民管起來，做好穩(wěn)定工作，使社會在相對穩(wěn)定的狀態(tài)下，實現(xiàn)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。也就是說，政府推動社區(qū)建設(shè)的原始動力來自于社會控制的需要。政府是一個組織化的、有序的、垂直的管理系統(tǒng)，整個行政體制是一個“科層制”體制，上下級之間是絕對的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。相對于政府來說，居民則是“一盤散沙”，而社區(qū)居委會正是政府與居民的“中介體”。居委會的角色和功能，就取決于政府和居民這兩種力量的強弱以及對其影響的程度。兩者之間組織化程度的巨大差異帶來強勢的政府和弱勢的居民，使社區(qū)居委會成為政府代理人而不是居民代言人。這樣一來，許多政府部門就將自己的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給居委會，自己卻在背后坐享其成。政府部門之所以能“偷懶”，是因為它們直接面對居委會而不直接面對居民，它們管著居委會的“帽子和票子”，它們監(jiān)督居委會而不受居委會監(jiān)督(社區(qū)對政府部門的民主評議也沒有真正實現(xiàn)監(jiān)督)，所以政府部門可以“偷懶”且不受懲罰。居委會也只得聽命于政府部門，充當(dāng)政府“代理人”的角色。

(2)政府部門向下轉(zhuǎn)移過于沉重的負擔(dān)。我國政府目前仍是一個GDP政府，一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制。但市場必然會帶來兩極分化、貧富懸殊等一系列的社會問題，影響社會的穩(wěn)定。因此，政府必須“兩手抓”，一手抓經(jīng)濟，一手抓穩(wěn)定，這就必然會使政府的事務(wù)過于繁重，如此多的事務(wù)層層下壓，最終必然會全部壓到政府的基層組織——街道辦事處的頭上。顯然街道無法單獨承擔(dān)如此沉重的行政事務(wù)，所以就要向它下面的社區(qū)組織轉(zhuǎn)移。如果讓居委會真正成為群眾性的自治組織，不再執(zhí)行政府下達的行政任務(wù)，對街道來說就無疑是等于砍掉它的“腿”一樣。因此街道要繼續(xù)走路，就必須再接上這條“腿”，繼續(xù)向居委會轉(zhuǎn)移自己的行政負擔(dān)。

(3)社區(qū)內(nèi)部的垂直權(quán)利網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)體制改革的一個重要方面就是要建立一個與政府管理系統(tǒng)并存的社區(qū)自治系統(tǒng)。但在實際運作當(dāng)中，社區(qū)的最高決策機構(gòu)——社區(qū)成員代表大會和社區(qū)的議事監(jiān)督機構(gòu)——協(xié)商議事委員會并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。大多數(shù)成員代表都是由社區(qū)的居民小組長兼任，因此成員代表在社區(qū)事務(wù)中主要是以小組長的身份出現(xiàn)，其履行的職能也主要以居民小組長的職能為主，即上傳下達，按居委會的要求和部署開展工作，而對社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)和對居委會的監(jiān)督權(quán)并沒有行使。協(xié)商議事委員會的實際情況也大同小異。這使得居委會在社區(qū)內(nèi)部處手不受監(jiān)督的狀態(tài)，成為社區(qū)的權(quán)力核心。因此，制度設(shè)置的成員代表大會決策、居委會執(zhí)行、協(xié)商議事委員會監(jiān)督的橫向自治體系，變成了社區(qū)黨支部與居委會決策、居民小組執(zhí)行的垂直權(quán)利網(wǎng)絡(luò)。這個垂直的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)剛好與政府的垂直管理系統(tǒng)對接，構(gòu)成了我國從中央到公民的組織化的、垂直的行政管理系統(tǒng)。因此，在這個體制框架下，居委會無法真正成為與政府管理系統(tǒng)并存的社區(qū)自治系統(tǒng)中的主體組織，社區(qū)與政府的權(quán)利關(guān)系也不可能實現(xiàn)指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督。

2、主觀性因素

主觀性因素主要指社區(qū)體制相關(guān)主體的主觀意識對社區(qū)體制改革起到的制約性影響。其主體主要是三個層面：一是政府工作人員；二是社區(qū)工作者；三是普通居民。

首先，就政府工作人員來說，按照韋伯的官僚理論，國家公職人員考慮問題的先后順序應(yīng)當(dāng)是先社會利益，再部門利益，最后才是個人利益。但由于個人主觀意識里都存在著努力爭取資源和盡量減少負擔(dān)的思想，所以現(xiàn)實中大多數(shù)政府工作人員考慮問題的出發(fā)點是個人利益，其次是部門利益，最后才是社會利益。同時，政府工作人員尤其是街道工作人員還存在著一種思維慣性，習(xí)慣于過去長期以來所遵循的工作方式，只發(fā)揮橋梁作用，即上傳下達，接到上面的任務(wù)就往居委會傳達部署，自己不去親力親為。社區(qū)體制改革把街道與居委會之間原來的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系改為指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，這樣當(dāng)然不利于他們下達指令、分解任務(wù)，因此他們就想方設(shè)法利用自己手中掌握的權(quán)力和資源，讓居委會繼續(xù)為自己工作，限制居委會自治功能的發(fā)揮。

其次，就社區(qū)工作者來說，他們一方面抱怨自己工作任務(wù)重、壓力大，但是又習(xí)慣于在這種垂直管理體系中工作，習(xí)慣于對上負責(zé)而不對下負責(zé)。因為相對于政府來說，居民人數(shù)眾多，眾口難調(diào)，自己工作再努力也很難得到所有居民的一致認可。相反只要踏踏實實地為政府做事，就會得到它們的庇護，從而坐穩(wěn)自己的位子。所以，他們對社區(qū)體制改革也是半推半就，對于政府放權(quán)讓利他們極力支持，而對于擴大民主、發(fā)動居民參與公共事務(wù)，如直接選舉，則明顯抵觸。

再次，就居民來說，多數(shù)認為居委會就是政府的基層組織，他們也沒想著自己是社區(qū)的一員而主動地參與到社區(qū)的公共事務(wù)來，只是有困難的時候找居委會幫助解決就行了，這也是多年來居民對單位的那種依賴意識的延續(xù)。在單位體制下，政府與單位包攬了社會成員的就業(yè)、住房、醫(yī)療、福利等所有社會事務(wù)，使人們形成了“有困難找單位”的思維定式。現(xiàn)在單位解體了，他們就自然而然地想到有困難找社區(qū)了，同樣是只有依賴意識，缺乏權(quán)利意識和參與意識。所以他們大多都是抱著一種矛盾心態(tài)——既要市場經(jīng)濟的自由又要計劃經(jīng)濟的福利，他們希望居委會提供各種福利而自己卻不愿出力。由于居民沒有權(quán)利意識和參與意識，導(dǎo)致居委會的內(nèi)部監(jiān)督缺位，給予了街道干預(yù)居委會的借口，增加了其制約居委會的機會。對此，街道也是極力維持現(xiàn)狀，不愿把居民發(fā)動起來，動員其參與到公共事務(wù)中來，正所謂是“睡著的孩子，不要拍醒他”。

四、結(jié)論

通過以上調(diào)查與分析，我們可以得出這樣的結(jié)論：W市社區(qū)組織與政府部門之間權(quán)利關(guān)系的運行狀態(tài)與改革之初的制度設(shè)置并不一致，即二者之間不是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，命令與服從的關(guān)系。這是由于長期以來所固守的垂直行政管理體制和人們的思維與行為模式，導(dǎo)致了制度設(shè)置僅僅停留在文字里面而沒有落實到實際中，這是制度創(chuàng)新與路徑依賴出現(xiàn)矛盾的結(jié)果。

長期以來，我國的這種垂直行政管理系統(tǒng)固定下來的運行機制形成了路徑依賴。而社區(qū)體制改革是在這種垂直的行政管理體制的框架下展開的，只是一個點的突破，必然要受到原有體制及原有體制下人們形成的思維定式的約束，這即是制度創(chuàng)新與路徑依賴的矛盾。我們要正視這一矛盾，它既非不可克服，也非短期內(nèi)通過一個法令的頒布或一個制度的建立就可以解決。路徑依賴的存在，并不意味著制度創(chuàng)新是一種超前行為，沒有現(xiàn)實意義。這種創(chuàng)新是對社區(qū)體制改革的一種探索，為社區(qū)體制改革指明了前進的方向。并且在一些條件成熟的地方，制度創(chuàng)新已經(jīng)初見成效，甚至取得了成功，我們所要做的就是努力培養(yǎng)這些條件，即從兩個方面下手：

一是跟進配套改革，由點到面，全面改革。既要給社區(qū)“松綁”，更要給基層政府“松綁”，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，淡化政府的經(jīng)濟職能，讓其成為市場上的“裁判員”，而不要再做市場上的“運動員”，需要政府把“掌舵”與“劃槳”兩種職能分開；促進專業(yè)分工，發(fā)展非營利組織，引人民間資本。只有如此才能從根本上解決基層政府壓力過重的問題，居委會也才能更為超脫地從事社區(qū)自治事務(wù)，避免居委會行政化。

二是要改變過去體制下人們所固有的觀點和看法，發(fā)育社區(qū)自組織，通過組織化的途徑，培養(yǎng)居民的權(quán)利意識和參與意識，使其真正意識到自己是社區(qū)的“主人”，而不是“客人”，自己對社區(qū)不光只有索取，更要有付出，擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任。只有這樣，才能將自上而下的“行政推動”與自下而上的“民主訴求”有效地結(jié)合起來，共同推動社區(qū)建設(shè)，走出當(dāng)前社區(qū)體制改革的困境。

責(zé)任編輯 劉龍伏