級差地租分享制度：生成、特點與出路

摘要：由于現行征地制度沒有體現土地的級差地租，導致在征地過程中農民應有地租大量流失，出于分享級差地租的分配性努力，城市郊區出現了分享級差地租的制度創新——以土地入股為特征的社區型股份合作制，減少了政府通過征用無償或低價的方式對土地級差地租的攫取，部分實現了級差地租由農村社區實際取得和共同分享的目的。但這一制度創新與城市化的要求存在差距，出路在于打破封閉性。

關鍵詞：級差地租；股份合作制；征地制度

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0065－04

地租是古典經濟學重要的研究范疇。對古典地租理論作出重要貢獻的經濟學家有威廉·配弟、亞當·斯密、屠能、安德森、李嘉圖、馬克思等。早在17世紀后期，威廉·配弟就在他的名著《賦稅論》(1662)中首次分析了地租的成因，他還從土地位置以及土地豐度的差別闡述了級差地租。詹姆斯·安德森不僅分析了由土地肥力造成的級差地租，還分析了投資于土地所形成的級差地租。大衛·李嘉圖從土地的肥沃程度、農產品價值的確定、優等地的額外利潤等角度發展和完善了級差地租理論，對級差地租理論作了重要的貢獻。約翰·馮·屠能首次系統地論證了土地位置與地租的關系，補充了李嘉圖地租理論的不足。馬克思建立和發展了由級差地租理論、絕對地租理論和壟斷地租理論三個部分構成的地租理論體系。級差地租是地租的重要組成部分，在土地市場中級差地租通過土地價格的差異而得到體現。

一、從級差地租理論看現行征地補償制度的缺陷

按現行法律規定，建設用地需占用集體土地的，需由政府統一征地，并給予一定的補償。現行的補償包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償和安置補助費四類。現行征地補償的計算方式為“產值倍數法”，而且規定了上限，即土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。對于農用地，土地補償費按該地的前3年平均年產值作為計算的基準，再乘以若干倍數。對于建設用地，“征用農民集體所有非農業建設用地的，按鄰近其他耕地的補償標準補償。”征地補償費的這種計算方法存在下列問題：

第一，以產值作為征地補償標準偏低，只是部分地反映了土壤肥沃程度的差別。對于不同的土地，這種測算辦法只能簡單地反映了以播種糧食作物為主的土地在肥沃程度上差別。首先，現有的水田基本上是基本農田保護區，播種的作物以水稻為主，調整農業結構改種其他經濟作物是受到嚴格限制的，這樣的產值本來就是偏低的。其次，在城市建設占用農用地時，計算補償時沒有考慮到土地位置對產值的影響。征地單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前3年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。再次，對于農村建設用地的補償不給安置補助費，只是以相近的耕地的產值為計算基準，加上地上建筑物的補償，而不考慮其作為建設用地的產出與農業用地產出的巨大差別。因此，這樣形成的征地補償沒有反映被征用土地本身的產出價值，是偏低的價格。

第二，征地補償的計算標準未包括土地增值的因素。農用地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因是土地肥沃程度的差別和土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。土地征地后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。但是現行的征地補償制度在增值部分的分配上沒有考慮給被征地者以級差地租補償。

第三，征地補償的計算標準未包括土地市場供求關系的因素。一個地區的基礎地價從根本上講是由土地市場的供求關系決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的土地供求條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映不同地區的地價差異。

二、級差地租分享的制度創新：模式與特點

對于減少征地制度缺陷導致的地租流失，而且出于對未來城市化地價升值的預期，珠三角的一些地方特別是城市郊區出現了分享級差地租的制度創新——以土地人股為特征的社區型股份合作制。社區型土地股份合作制的主要模式有天河模式、南海模式等。一是天河模式。廣州市天河區于1987年4月率先在靠近城區邊緣、經濟發展較快的沙河鎮楊箕村和登峰村進行社區型股份合作制探索，基本做法主要是：首先對原有集體資產進行清產核資，然后再折股量化到人。股份設置有兩種形式，登峰村設集體股(公股)和社員股。集體股的股紅用于集體積累和公共福利事業，社員股的股紅分配到個人。除集體資產配股外，還設立現金股。現金股同樣按勞動力等級分配股數。現金股屬集資性質，一次人股后，分八年償還本金。楊箕村不設集體股，把全部股份分配到人，在每年分配時，采取集體先提留后分紅的做法。其他村的配股方法，有的是根據村民在規定年限內參加本村集體勞動時間，一年勞齡配一股；有的還按人口每人配一股或半股。此外，均以現金股形式吸收社員再投入資金，發展新的股份企業。根據各村取得的經驗，天河區于1991年底出臺了規范全區農村股份合作制的意見，明確了股權結構、股權處置、收益分配的基本規范。20世紀90年代中期以來，根據經濟發展的要求，天河區一些股份合作經濟(聯)社對股權設置進行了調整。二是南海模式。南海模式首先于1992年在南海市羅村鎮下柏管理區發起。南海市(現為南海區)屬佛山市管轄，與廣州市毗鄰，距離廣州市中心區不到30公里。南海市土地股份合作制的基本做法是：(1)分區規劃。即把全市肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營；把靠近城鎮及公路的土地或山坡地劃定為工業發展區；把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。(2)土地及集體財產作價入股。將屬于集體的各種固定資產和現存公共積累金扣除債務后按凈值計算作價入股，將土地和魚塘按照其農業經營收益或國家土地征用價格作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(現行政村)或經濟社(現村民小組)實施統一規劃、管理和經營。在股權設置上，以社區戶口為準確定配股對象，大部分村社設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，有的村社設置了集體積累股(約占51％)和社員分配股(約占49％)，有的村社則沒有設置或后來取消了集體積累股。(3)股利分配和股權管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社，按股權比例分紅；只設社員分配股的村社，將扣除再生產基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權在社區內可以流轉、繼承、增送和抵押。南海市土地股份合作制的實施得到了當地大多數農民的認可。1994年到2000年間，多數地區農民的股份收益占到農民年人均純收入的1／4——1／3，有的高達1／2。

盡管各地在實踐中探索出不同的模式，但是，無論是南海模式還是天河模式的社區型土地股份合作制，它們的共同特點是通過制度創新實踐，由村(組)集體直接開發集體土地特別是集體建設用地，從而規避了國家土地征用的管制，減少了城市政府通過征用無償或低價的方式對土地級差地租的攫取，部分實現了級差地租由農村社區實際取得和共同分享的目的。以土地入股的社區型股份合作制都具有分享級差地租的特點，主要表現在：

首先是將農用地的承包權與農用地使用權分離，農民的土地承包權折算成股份，加入股份合作社，由股份合作社作為集體土地所有者統一發包土地的使用權。這樣，股份合作社就擁有了集體土地的所有權和使用權，可以從土地使用權流轉過程中收取地租，作為集體收入的來源。而農民則以承包權和年齡等為計算基準，獲得農用地的收益分配權，參與地租的分配。由于農民的土地承包權并不與實際地塊緊密聯系在一起，因而，在農用地流轉時所獲得的地租分配也是按股份均分。每個人分配得到的地租只與其所擁有的股份數量相關，與具體的地塊無關，這是租金在股份合作社內成員共享、平均分配的過程。

其次是農用地轉用時的補償成為股份合作社的資產及分紅的來源。股份合作社最初的資產來源包括村內所有資產，包括土地、房產、企業等，在實行股份化的截止時間，將所有資產股份化，根據人口狀況量化到個人，實行生不增、死不減、可以繼承、不得轉讓的股份分紅制度。此后的新增資產和收益來源主要包括：土地承包金、興辦鄉鎮企業占用農用地時企業辦繳納的補償費用、村委會每年繳納的費用、國家征用農用地時支付的補償費用。股份合作社的收益一部分用于社區成員(股民)的分紅，另一部分用于村民的公共設施建設和基本社會保障。農民的安置由于從股份合作社以及村集體企業獲得了基本的社會保障，能保證一定的生活水平。由于農村集體經濟的股份合作化，征地時產生的補償費用主要交付給村集體，直接交給被征地農民的補償費用比例較低，主要以青苗補償費和地上附著物補償費為主，土地補償費和安置補助費直接支付給個人的比例較小。征地補償作為集體資產，增值后的收益由社區成員共享。

第三是留用地的開發增值成為集體收益和分紅的重要來源。留用地是國家在征地時按一定比例預留部分建設用地，通常為10％劃給集體使用的。隨著城市的發展，留用地的租金將不斷升值，集體把留用地開發和流轉后將獲得持續的租金收入，從而農民也將分享到土地租金增值所帶來的收益。

在制度經濟學看來，制度創新是各類市場主體面臨各種外部條件變化帶來的獲利機會而不斷改進、創新制度安排以獲取潛在收益的過程。社區型土地股份制這種制度創新在南海等地的出現，意味著這些地區土地的潛在收益(級差地租)只有通過制度創新才能為當事者所實際獲得。社區型土地股份合作制得以成功實踐的地區，建設用地更為稀缺，一般具有很高的市場價格，與之相鄰的農用地相應地具有很高的潛在增值收益，而這種潛在增值收益只有在土地用途由農用地轉為建設用地后才能實現。對于農地轉用，長期以來，我國實行農地轉用的集中審批管理制度和統一征用制度。在現行征地制度下，被征地者只能得到相當于豐度地租的征地補償費用，農用地轉為建設用地所形成的級差地租的大部分則要由縣(市)以上政府以租稅費的形式抽走。因此，在既定的法律制度和管理體制下，集體經濟組織要想實際取得潛在的級差地租，就必須通過制度創新來規避國家土地征用的管制，而現行法律制度為集體經濟組織這樣做也提供了一定的依據，即集體經濟組織可以通過興辦鄉鎮企業或者以土地聯營、入股的方式取得集體建設用地。也就是說，社區型土地股份合作制形式的制度創新之所以成為必要，是因為只有通過制度創新實現對國家土地征用管制的合法規避，才能成功分享級差地租。

正是由于這一創新所具有的優點引發的示范效應，社區型土地股份合作制在珠三角廣大地區得到迅速推廣。由于被征地的農民不僅獲得征地補償，也能夠分享到了級差地租，收入水平普遍提高，土地征用糾紛也減少了。土地股份合作制的實踐說明，在推進“三農”問題的解決過程中，讓農民以適當的方式組織起來，提高其集體行動能力，讓農民自己認知、表達并保障自己的利益，才能保證不被集體性地剝奪，才能保證其平等地參與分享改革、發展帶來的收益。以集體組織的形式參與級差地租的分享，極大地增強了農民的談判力，因而也受到了級差地租較高的城郊地區農民的認可，也正因為如此，土地股份合作制在城市化快速推進的地區得到了廣泛的實施，在農村地區的社區型土地股份制則是在發達地區的示范和政府的推動下才得以實施的。

三、級差地租分享制度與城市化的矛盾及其出路

級差地租分享制度創新無疑用于保障農民合理利益，減少城市化進程中政府與農民之間的矛盾，但這一制度的發展將面臨著封閉性與城鄉一體化的矛盾，其主要表現為：

一是社區封閉性具有自我強化機制。由于社區與企業(經濟組織)是同一地域范圍內的，因而社區型股份合作制具有強烈的內在強化機制。對內部成員而言，社區居民的股權一般是不能流動的，股權是“天賦”股權，村民無論年齡大小，僅憑戶籍關系即可無償取得股東資格，不用帶資入股便可享受分紅，而且不需要承擔經濟風險。也正是由于股權的無償配置，社區經濟組織也必然規定個人股不能隨意抽股，股權不能轉讓、繼承、抵押、贈送等，形成社區封閉性。在這種方式下，一方面，對社區居民形成一種“套牢”機制。只要有可能，誰都會爭取成為新股東或保留股東資格，這樣造成股東資格界定日趨困難，由此引發的糾紛和社會矛盾急劇增多，如外嫁女就選擇留在本村生活，有的居民即使在外地有工作也不愿把戶口遷走，容易造成社區局部人口擴張，不利于人才合理配置。為了平息股權分配中的糾紛，如深圳龍崗的一些合作經濟組織的章程條款由最初的20多條增加到60多條，仍無法從根本上解決這些問題。另一方面，在集體股占比例高和產權不明晰的情況下，股東將會只關注每年的分配份額，對于股本的增值以及集體經濟的發展關切度不高。股東將會通過各種途徑和努力向社區經濟組織施加壓力，即通過分配性努力，尋求每年分紅都要遞增，形成分紅的“剛性”，大多數基層干部擔心，減少分紅就會影響自己的選票，因此，即便是股份合作經濟組織當年經營收益虧損，也要想辦法給股東分紅。這種情況各地普遍存在。在高分配低積累的情況下，集體經濟的發展舉步維艱。由于集體收益主要用于社區福利和公共建設，外來人員很難分享到這種福利，預期收益不足，外來資金也不愿意進入社區。因而弱化了股份合作制的融資功能，又進一步強化了社區封閉性。這種封閉性是不同類型的社區型股份合作制都具有共同缺點。

二是社區型土地股份合作制是一項實施成本相對較高的制度安排。從土地股份合作制的設立來看，對土地和其他財產的價值進行評估和股份量化，在農村地區本身成本很高。從制度安排的目標來看，土地股份合作制一般被賦予了多重目標，既要為農村社區的成員提供社會福利保障，又要為農村社區公共物品的供給籌集資金，還要實現自身的贏利和積累。制度安排所追求的多重目標從根本上決定了這種制度安排的運行成本相對較高。

三是社區型土地股份合作制與城市化之間的矛盾。在城市郊區的村，已基本沒有農業用地，剩余大部分土地已經開發，依靠出租廠房和物業管理已經沒有多少發展空間。一方面，股東分紅要逐年提高的壓力，迫使村集體見縫插針，開發更多的物業，這可能誘發更多的違法用地，特別是占用耕地。另一方面，農村城市化要求對土地進行合理規劃利用，有序開發，留足公共設施建設用地和城市空間，以改善人居環境，而不是到處都存在“握手樓”的現象。這兩方面矛盾沒有協調好，將對城市化步伐起制約作用。隨著城市化的加快，郊區的土地將被進一步征用或征收用于城市建設，社區型土地股份合作制所賴以生存的空間也越來越小。

上述特點決定了社區型土地股份合作制是一種特定條件下過渡性的制度安排。從我國的情況來看，實行社區型土地股份合作制并取得成功的地區往往是工業化和城市化程度高、二、三產業極其發達、農村人口大量轉移的地區。那些農業份額依然較高、面臨市場約束和政策管制土地“農轉非”困難或者建設用地收益不夠高的地區，如果實行社區土地股份合作制，由于農民的股份收益增長預期不能得到滿足，農民就會要求退出土地股份合作組織、收回自己的土地，這樣土地股份合作制就難以持續發展。實際上，即使在南海，也并非所有的土地股份合作制實踐都取得了成功，在全市1869個股份合作社中有分紅的股份合作社974個，只占52％；在191個村委會一級的股份合作社中有分紅的只有34個，僅占17.8％。顯然，級差地租不高的地區尤其是傳統農區不可能產生大量的社區型土地股份合作組織。從長遠來看，在成功推行社區型土地股份合作制的大城市郊區農村，伴隨城市擴張和非農化進程，實踐中的土地股份合作制也必將逐步向規范的現代企業制度演變，最終帶動郊區農村融入城鄉一體化的社會經濟體中。社區型土地股份合作制不是一種具有普適性的制度安排，也不是一項經濟而又穩定的制度安排。在城市居民已經獲得自有住房而可以獲取土地、房屋等不動產租金增值收益的今天，必須改革現行農地征用制度和集體建設用地流轉制度，建立具有普適性和可操作性的制度安排，以保障農民集體性地參與分享農地轉用過程中的土地增值收益，保障農民的土地財產權利免受不公正對待。

責任編輯 陳孝兵