規模經濟對政府規模的影響：基于湖北省的實證研究

摘要：1994年分稅制改革以來，縣鄉政府規模偏大，財政赤字嚴重的現象雖經過1998年嚴厲的機構改革仍未有根本的改變。本文通過對湖北省縣域人口規模、經濟發展水平與政府規模、公共支出等的相關性進行分析，發現在縣域層次上存在規模經濟現象，即隨著人口規模的增長，縣政的管理成本會遞減。因此通過調整縣政區劃，擴大縣域人口規模，有助于提高縣政管理效率。

關鍵詞：縣政區劃；規模經濟；政府規模；湖北

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0061－04

一、問題的提出

改革開放以來，盡管經歷了四次機構改革，特別是1990年代的兩次大規模的機構改革，我國政府的職能和施政方式發生了很大的改變，但財政供養人口數量依然沒有減少，行政管理支出占總的財政支出的比例仍呈持續擴大的趨勢。僅就我們具有的全國地市縣的數據而言，1994年全國地市縣財政供養人員總數為889萬人，到2003年則高達3871萬人，不到十年增長了335％。預算內行政管理費支出從1994年的997億元增至2005年的6512億元，占預算內財政支出比重從14.63％上升到19.19％。同時，預算外支出中的行政管理費也急劇上升，從1996年的1254億元增至2005年的3134億元，占預算外支出比重也從33％升至72％。財政供養人員和行政管理費的大幅度增長，被公認為是導致各級政府，特別是地方政府財政緊張的主要原因之一。

而且，值得關注的是，財政供養人員和行政管理費的急劇增長，地方政府的財政緊張，是在1994年分稅制改革以來地方政府控制的實際財力不斷增加的情況下發生的。自1994年以來，在財政收入增長顯著快于國民經濟增長的同時，地方預算內財政支出占全國預算內財政支出的比重，從1994年的69.7％上升到2005年的74.1％，地方預算外財政支出占全國預算外支出比重，更是從1994年的84.9％上升至2004年的91％。地方預算內和預算外財政支出占全國GDP的比重，從1994年的11.46％上升到2004年的15.36％。除了預算收入外，地方政府近年還獲得了大量的土地財政收入。按平新喬的估算，2004年，全國地方政府土地財政收入達6150.55億。加上當年地方預算內和預算外支出24555億元，當年地方政府掌握的總財力達3萬億元以上，約占GDP的20％。如何解釋地方政府財力增長但財政狀況緊張的矛盾呢?

我們認為，政府規模擴張，尤其是政府雇傭人員規模的擴張而導致的行政成本上升、行政效率低下，是造成這一矛盾的主要原因之一。我國解決這一問題的傳統做法是精簡機構，裁撤冗員。但從歷史經驗來看，地方政府冗員過多的現象，即使經過了1998年至2004年間最嚴厲的政府機構改革，也未見有緩解。由此看來，通過轉變職能來精簡部門、縮小編制的傳統改革手段難以奏效，彰顯出另辟蹊徑的必要。

本文將以湖北省為例，證明目前我國的縣域區劃處于規模經濟階段，即在其他條件保持不變的情況下，各縣政府雇員占人口比重(俗稱官民比)隨各縣的人口規模上升而下降。這就意味著，通過調整縣級行政區、撤小縣并大縣、減少地方政府數量的方法，而不僅僅是裁減地方政府的部門，可以達到降低行政成本、解決地方政府財政困難、提高地方政府公共服務能力的目的。

二、文獻分析及假設

規模經濟是指在長期生產中，生產要素規模的擴大會使得企業單位生產成本下降，從而產生規模報酬作用。但隨著企業規模的擴大又會產生更多的內部協調費用，即企業內的交易費用增加，當這種協調費用大于企業從市場交易獲得生產要素的成本時，企業就進入規模不經濟階段。

政府的行政管理活動中是否也存在這種規模經濟現象呢?既有的理論和實證研究證明了這一點。Blau認為經濟學生產者理論中的長期成本曲線呈U型的特征也存在于行政管理活動中，一個組織的規模增長，在初期階段會降低組織的單位成本，但進一步的增長會增加內部交易成本。CullenBaker也認為，由于行政管理規模經濟的存在，一個地方的人口數與政府規模之間存在反向關系，即人口規模越大，政府規模越小。因為在組織中有些基本職能崗位是與其規模無關的，是一個組織不管大小都必須設置的機構，隨著組織內勞動力規模的擴大，相應需要增加的行政管理人員數量會遞減。很多學者的實證研究也證明了這一觀點。Noran對70個人口規模、經濟發展水平不等的國家的研究表明，在國家人口規模和政府雇員規模之間，存在著u型關系。Kasarda對43個非農業國的跨國統計分析發現，這些國家存在著行政效率的規模不經濟現象。臺灣學者羅正忠通過對臺灣省21個縣市相關數據的回歸分析發現縣市總人口與人均財政支出之間明顯呈負相關關系，即各縣市存在規模經濟現象。關于我國縣行政區劃分尚處于規模經濟改進區間的實證研究論文，目前主要有張光和唐燦明、張光和江依妮的研究，這些研究表明湖南和江西等省的縣區劃分也存在規模經濟現象。

中國的縣域區劃存在規模經濟有著特殊的理由。因為縣級政府在某種意義上來說，是一個提供公共產品的“廠商”，它所提供的公共產品惠及的人口規模與政府總的財政支出和官員規模之間會存在規模經濟現象。原因有三：一是政府提供的產品都具有公共產品的特點。因此增加一部分人的消費所帶來的邊際成本很低甚至為零，特別是有些地方性公共產品，如社會治安等，會出現使用人數越多，人均成本越低的情況。因此擴大縣域規模不會相應地增加公共產品的支出，相反會提高公共支出的使用效率。二是中國經濟已經從計劃經濟過渡到了市場經濟，縣域內的資源配置如今大多由微觀經濟主體根據自己的成本收益曲線來決策，縣級政府不再直接介入微觀經濟活動，更不直接從事生產活動。政府職能正在不斷地優化，管理職責和事項減少，所需的人手也能相應減少。三是隨著作為政府管理成本約束條件的經濟和技術條件的改善，如城鄉交通、通訊等基礎設施的發展，大大降低了政府提供公共服務和進行內部管理的成本。

因此，根據以上的理論分析，為了驗證我國縣政區劃是否存在規模經濟，我們提出如下的假設：如果縣鄉行政成本隨著政府服務的人口和區域的增加而出現下降，那就意味著縣級政府存在規模經濟；反之，如出現正相關，則說明存在規模不經濟；如果在統計上二者并不顯著相關，則無法判斷是否存在規模經濟或不經濟。

三、樣本、數據與方法

我們將以湖北省為例來驗證我們的假設。湖北省全省總面積18.59萬平方公里，2004年末全省總人口為6016.1萬人。2003年湖北省有102個縣級行政區劃單位(38個市轄區、24個縣級市、38個縣、2個自治縣、1個林區)。我們的樣本規模為64個縣(市)，把縣和縣級市作為研究對象，而不包含市轄區和神農架林區，主要是出于如下考慮：一是市轄區的相關統計數據難以獲得；二是市轄區政府的主要職能是城市管理和服務，與以管理農村、向農村居民提供公共服務為首要責任的縣和縣級市政府不可同日而語。本文數據中的各縣行政區域面積和人口數量來自湖北省統計局或有關縣的人民政府網站數字，其他數據來自財政部國庫司、預算司編的《2003年全國地市縣財政統計資料》。因變量人均財政支出由各縣預算內財政支出除以人口總數求得，政府雇員規模由財政供養人口加上自收自支人員再除以縣域總人口乘以1萬得出。由于當前我國計算的人均財政數據一般以戶籍人口為分母，再加上相關數據缺乏，本文不考慮外來人口和外出人口對公共品提供規模的影響。

在分析方法上我們應用了回歸分析的方法，它能有效地檢驗變量之間相關性和因果關系。本文建立三種回歸模型來驗證政府雇員規模與總人口、縣域面積、人均GDP和人均財政轉移支付之間是否存在顯著的正、負相關關系。這三種模型分別是：直線模型、U型曲線模型和L型曲線模型。其數學表達式如下：

其中因變量Y_i表示i縣的人均公共財政支出或每萬人擁有的財政供養人口及政府部門自收自支人員數，即政府雇員規模。選擇這兩個變量來操作縣鄉行政成本，原因在于政府雇員的人員經費和對他們進行管理而產生的費用都是由財政供給，這些花費本身并不能生產公共產品，創造社會效益，反而會擠占有限的公共財政資金。因此他們的規模越大，政府的行政成本越大。自變量P_i表示三縣(市)總人口數，使用總人口來度量公共產品的生產規模，用政府雇員占全體居民或總勞動力數的比重或人均財政支出來測量政府的行政成本，是學術界的通常做法。S_i表示三縣(市)區域面積。它也是衡量政府規模的一個變量。X表示有關的控制變量，如人均GDP等。人均GDP比GDP總量更能反映出一個地區的經濟發展水平，因為真正的經濟增長意味著社會總產出的增長要快于人口的增長。隨著人均GDP的增長和人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重將會提高，政府的規模會出現相對增長，這也是瓦格納法則的內容，因此我們預計人均GDP的回歸系數為正值。

b.c.e均為回歸系數。在直線模型中，若b為負值意味著人口規模越大行政成本越低，即存在規模經濟，反之則說明規模不經濟；同理，若c為負值則進一步說明區域面積越大越會有規模效應，正值說明面積增大引致行政成本增加。在U型曲線模型中，若b為負值，同時e為正值，說明人口規模增加，邊際行政成本下降，存在規模經濟；當P^*=-b／2e時，Y為最小值，即P^*為最優人口規模。在L型模型中，參數b大于零可驗證規模經濟存在，反之則為規模不經濟。本文采用的三種模型可以通過比較擬合度來檢驗模型是否能有效地反應變量之間的關系，對模型進行取舍。

四、結果分析及討論

表1報告了本研究使用的五個變量的描述性統計分析結果。由該表可以得知。2003年湖北省各縣市在人口規模、區域面積、人均財政支出、政府雇員規模和經濟發展水平等方面不平衡。人口最多的天門市有176.4萬人，是人口最少的團風縣的11倍；行政區域面積最小的鄖西縣只有309平方公里，比面積最大的房縣差4801平方公里；人均GDP最高的襄陽縣17247.4元，最低的天門市只有624.66元，兩者相差竟然接近30倍。

從表1我們也可以發現，人均財政支出和政府雇員規模與人口規模之間有著負相關關系。人均支出、政府雇員規模最小的都是天門市，分別為232元和177人，但它的人口數全省最大，達176.4萬人。人均支出967元，為全省最大的興山縣，其人口只有18.5萬。而人口最少，只有16.7萬人的團風縣的政府雇員規模達545人，居全省第二。這些數據同我們的規模經濟假設吻合，即人口規模小的縣人均財政支出和政府雇員規模較大，而人口規模大的縣人均財政支出和政府雇員規模較小。那么，在湖北，這種規模經濟現象是否適用于更多的個案而具有普遍性呢?由湖北省各縣人口規模與政府雇員規模構成的散點圖可以看出存在著規模經濟現象(圖1)。該圖顯示人口規模與另一個變量政府雇員規模負相關，且大體呈L型分布，從圖中可近似看出在100萬人口之內存在著顯著的規模經濟，超過這個規模，單位行政成本雖然沒有變大(即變得規模不經濟)，但邊際節約效果變得很小甚至趨近于零。從圖中我們還可以看出，湖北省縣均人口規模偏小，大部分集中在50萬人左右。

表2報告的回歸分析模型進一步證明了湖北縣域劃分規模經濟的存在。首先，在所有的模型中，F值都達到了拒斥零假設的水平，說明每個回歸方程式對因變量有很強的解釋能力。六個模型的R²在0.374到0.755之間，說明模型中的自變量能夠解釋37.4％到75.5％的因變量變動。其次，在所有的模型中，人口變量的回歸系數方向都同我們的假設相吻合，且均通過了1％的顯著性水平檢驗。再次，通過調整后的擬合優度R²可以看出，在人口規模與人均財政支出、政府雇員規模的三類模型中。都以U型為最優、L型次之、直線型最弱。

此外，人均財政支出各模型的調整后R²普遍高于政府雇員負擔的對應的模型，說明人口規模等變量對人均財政支出具有更強的解釋力。以人均財政支出最優模型u型計算出規模經濟存在的拐點為：-b／2e=-(-10.030)／2×0.042=119.4萬人。這一數額超出了L型狀態下的規模經濟區間，但是可以肯定的是當縣(市)人口數量超過了119萬，則規模經濟的節約趨近于零，甚至出現行政管理的邊際成本遞減的規模不經濟的現象。而湖北省人口在100萬以下的縣市有54個，大部分縣市都未達到最優規模，還有很大的調整空間。最后，我們引入模型的另一個規模變量——各縣行政面積，沒有一次通過顯著性檢驗，說明湖北各縣的單位行政成本大小與其管轄面積大小無關。

第三個自變量人均GDP在人均支出的模型中，通過了1％顯著水平的檢驗且為正相關，說明湖北省各縣人均財政支出規模部分由它們的經濟發展水平決定。但這個變量在政府雇員規模模型中沒有通過檢驗，則表明湖北各縣的政府雇員規模大小與它們的經濟發展水平基本無關。

回歸分析表明，在湖北省的各縣人口規模與其人均財政支出、政府雇員規模之間，普遍存在著規模經濟現象：即在控制了經濟發展水平和區域面積的情況下，一個縣的人口規模越小，其人均財政支出越大，財政供養人員和政府雇員負擔越大。反之，隨著人口規模的擴大，人均支出遞減，政府雇員比重下降。

五、結論

為了檢驗縣級行政區劃存在規模經濟效應，本文以政府雇員規模度量政府的勞動力成本，以人口規模和管轄面積模擬政府生產規模，建立了直線、U型曲線、L型曲線三種回歸模型。通過對2003年湖北省64個縣市的截面數據分析，三個模型都有力地證實了規模經濟效應的存在，總人口與政府雇員規模呈顯著負相關。用擬合優度對模型進行取舍，我們發現兩者呈L型，也就是說縣級政府管轄人口的擴張在管理的勞動力成本上會呈現持續的規模效應。

改革開放30多年以來，縣域生存發展環境已發生了深刻的變化。如湖北省作為九省通衢之地，現在的縣及縣以下的公共基礎設施建設已有了質的飛躍，縣域經濟也因交通和通訊條件的進步、市場經濟改革的深化而獲得了巨大的發展。因人口擴大而出現的縣域面積增長不會增加行政管理成本，相反規模經濟效應會提高行政管理效率和公共產品的集約化程度。因此為了解決縣鄉級政府財政困難、行政效率低下和防止農民負擔反彈等問題，在轉變政府職能和改革管理體制的同時，重新劃分縣級行政區域，開展撤小縣并大縣的行政改革，具有較大可行性和現實性。

責任編輯 劉龍伏