論監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利的關(guān)系及良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)

摘要：公民的監(jiān)督權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是詞義相近但性質(zhì)和含義卻有很大差異的兩個(gè)概念，公民監(jiān)督權(quán)利的法理基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則，國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的法理基礎(chǔ)是權(quán)力制約原則。公民監(jiān)督權(quán)利行使的強(qiáng)弱和頻繁程度主要取決于國(guó)家權(quán)力行使的合法、合理、公平、公正性。當(dāng)監(jiān)督權(quán)力弱化或失效時(shí)，公民監(jiān)督權(quán)利行使的頻率會(huì)大大增加以對(duì)監(jiān)督權(quán)力的空缺進(jìn)行補(bǔ)位。在完善權(quán)力制約和監(jiān)督制度時(shí)，應(yīng)注重健全和完善監(jiān)督權(quán)力、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利對(duì)監(jiān)督權(quán)力的制約、發(fā)揮監(jiān)督權(quán)利對(duì)監(jiān)督權(quán)力的促進(jìn)和推動(dòng)作用，最終達(dá)到監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)力；監(jiān)督權(quán)利；腐敗

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－854X(2007)08－0050－04

監(jiān)督權(quán)作為一個(gè)法律概念，人們?cè)诙喾矫媸褂眠@一概念。監(jiān)督權(quán)從主體上予以區(qū)分，表現(xiàn)為公民的監(jiān)督權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)；從其法律效力上予以區(qū)分，表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力。一般而言，公民的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)力。為更好地區(qū)別這兩個(gè)概念，下文直接使用“監(jiān)督權(quán)利”和“監(jiān)督權(quán)力”的表述方式。作為詞義相近但性質(zhì)和含義卻有很大差異的兩個(gè)概念，兩者之間既存在淵源關(guān)系，又有著一定的矛盾、沖突。從實(shí)現(xiàn)兩者間良性互動(dòng)的角度分析兩者關(guān)系，對(duì)于構(gòu)建和諧的國(guó)家和公民關(guān)系，完善我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督和制約制度，遏制腐敗和權(quán)力尋租及濫用等，具有積極的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、對(duì)監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的辨析

依據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，監(jiān)督權(quán)利是公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員或其他從事公共事務(wù)的人提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、國(guó)家賠償乃至罷免的權(quán)利。與其相近的概念有請(qǐng)?jiān)笝?quán)、訴愿權(quán)、陳情權(quán)等。我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”，“對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。

監(jiān)督權(quán)利的法理基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則。人民主權(quán)意味著人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，有權(quán)管理一切國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，政府的一切權(quán)力都來(lái)自于人民，只有人民委托、認(rèn)可的政府才是合法的政府。基于管理國(guó)家事務(wù)的需要，人民讓與一部分權(quán)力，但并非全部權(quán)力，人民還保留著私人領(lǐng)域的部分權(quán)力以及監(jiān)察、督促讓與出的權(quán)力的權(quán)利，也就是監(jiān)督權(quán)利。現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的基本方式是代議民主制，必然賦予人民對(duì)其選出的代表和直接或間接選舉產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利。只有當(dāng)公民擁有充分的監(jiān)督權(quán)利時(shí)，國(guó)家政權(quán)才能稱之為人民的政權(quán)，人民主權(quán)原則才能得以實(shí)現(xiàn)。孫中山先生把代議制民主比作一架機(jī)器，選舉權(quán)比作機(jī)器的發(fā)動(dòng)力，監(jiān)督權(quán)是機(jī)器的制動(dòng)力。機(jī)器僅有發(fā)動(dòng)力沒(méi)有制動(dòng)力，就不能有效地做功。同樣，人民如果只有選舉權(quán)而沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，就不能有效地控制國(guó)家機(jī)器及其官員。監(jiān)督權(quán)利的概念并非從來(lái)就有，我國(guó)憲法和法律中也未使用這個(gè)概念。建國(guó)以后我國(guó)學(xué)者從批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利中概括出監(jiān)督權(quán)的概念，以區(qū)別于國(guó)外和我國(guó)傳統(tǒng)上使用的請(qǐng)?jiān)笝?quán)等概念。“這一概念裝置確切地表達(dá)了一種惟名式的純真而又豪邁的理念，即：在人民成為國(guó)家主人公的時(shí)代，承認(rèn)人民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)在理論上是自相矛盾的，而‘監(jiān)督權(quán)’這一用語(yǔ)則可超越傳統(tǒng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的悲情意義，體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的憲法理想。”可見(jiàn)，新中國(guó)監(jiān)督權(quán)利的概念比其它概念更充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的制度設(shè)計(jì)的理想。

監(jiān)督權(quán)力是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織對(duì)特定的機(jī)構(gòu)、組織或其成員的行為活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，依法界定、制止、糾正其錯(cuò)誤和偏差以及追究責(zé)任的公共權(quán)力。在我國(guó)，監(jiān)督權(quán)力主要由各級(jí)人民代表大會(huì)行使，包括憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是同級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院。同時(shí)，人民檢察院也行使法律監(jiān)督權(quán)，主要包括對(duì)公安、安全、海關(guān)等部門偵查活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)人民法院刑事、民事、行政審判活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)獄、看守所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督等等；人民法院對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)部審判工作進(jìn)行監(jiān)督和通過(guò)行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)的有關(guān)部門對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，包括上下級(jí)之間的一般工作監(jiān)督和監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。

監(jiān)督權(quán)力的法理基礎(chǔ)是權(quán)力制約原則。國(guó)家權(quán)力是一種特殊的權(quán)力，它在被運(yùn)用的過(guò)程中，極易對(duì)行使權(quán)力的主體或國(guó)家權(quán)力授予的執(zhí)掌某項(xiàng)國(guó)家職能的主體產(chǎn)生腐蝕作用。為了抵抗并消除這種腐蝕性，保證國(guó)家權(quán)力的正常行使，必須對(duì)權(quán)力主體實(shí)行嚴(yán)格的制約，監(jiān)督權(quán)力就是對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的腐蝕性，促使其廉潔奉公的最有效的措施之一。正如阿克頓勛爵所言： “對(duì)權(quán)威的限制是必不可少的。只有當(dāng)一個(gè)政府受到有效的限制時(shí)，它才是合法的。”現(xiàn)代國(guó)家普遍確立了權(quán)力制約制度，監(jiān)督權(quán)力是該制度中的一個(gè)重要內(nèi)容。

可見(jiàn)，監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利有一個(gè)共同之處，即兩者都是基于對(duì)公共權(quán)力的不信任而設(shè)立的，以保證國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行不偏離既定的軌道為目的。兩者更是兩種性質(zhì)截然不同的概念，監(jiān)督權(quán)利的重點(diǎn)是限制國(guó)家權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力的重點(diǎn)在于控制國(guó)家權(quán)力。其理論基礎(chǔ)、主體、實(shí)現(xiàn)方式和屬性等都有明顯的不同，兩者是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。在我國(guó)，公民監(jiān)督權(quán)利的行使主要有兩種形式：一是通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，由自己選出的代表間接行使；二是由公民個(gè)人直接行使。其中公民個(gè)人直接行使的民主監(jiān)督權(quán)是獨(dú)立的監(jiān)督形式，它最能反映公民的意愿，最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主人翁地位。在兩種監(jiān)督權(quán)中，公民監(jiān)督權(quán)利是本源性的，國(guó)家監(jiān)督權(quán)力來(lái)源于公民監(jiān)督權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利。是公民對(duì)監(jiān)督權(quán)利的間接行使和公權(quán)力化。一般而言，若國(guó)家的監(jiān)督權(quán)力能夠有效行使，公民的監(jiān)督權(quán)利便會(huì)處于抑制和消極狀態(tài)，公民較少通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)利去影響和約束國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行。若國(guó)家的監(jiān)督權(quán)力虛置或無(wú)所作為，公民便會(huì)通過(guò)各種手段既對(duì)其他國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，又要對(duì)監(jiān)督權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。如我國(guó)公民到各級(jí)人大的信訪行為，既是具有中國(guó)國(guó)情的公民行使監(jiān)督權(quán)利的手段，也是公民希望借助于人大的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力督促其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，維護(hù)公民的合法權(quán)益。信訪行為本身又是對(duì)人大的監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督。

二、監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的影響因素及互動(dòng)關(guān)系

公民的監(jiān)督權(quán)利從其行使的目的不同可分為兩個(gè)部分，一是公民基于個(gè)人的政治意志或公共利益而對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，主要包括批評(píng)、建議權(quán)(當(dāng)然也可能出自公民個(gè)人自身的利益要求)，二是公民認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)其權(quán)利和利益的處置不當(dāng)所進(jìn)行的投訴以得到公正對(duì)待，盡管這方面監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)在于公民個(gè)人權(quán)利獲得救濟(jì)，但其結(jié)果間接地起到了監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的作用，如申訴、控告、取得國(guó)家賠償權(quán)。因此，公民監(jiān)督權(quán)利行使的強(qiáng)弱和頻繁程度主要取決于國(guó)家權(quán)力行使的合法、合理、公平、公正性。在理論上，國(guó)家權(quán)力行使若是公平、公正、合法的，公民也就無(wú)需通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。退一步說(shuō)，若是國(guó)家權(quán)力未能公平、公正和合法地行使，而國(guó)家監(jiān)督權(quán)力能夠及時(shí)有效地進(jìn)行干預(yù)，公民也無(wú)需動(dòng)用監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)監(jiān)督權(quán)力弱化或失效時(shí)，有關(guān)國(guó)家權(quán)力的行使往往就會(huì)出現(xiàn)失控的后果，表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、肆意妄為等現(xiàn)象的蔓延。公民的監(jiān)督權(quán)利自然從沉睡狀態(tài)中醒來(lái)，以對(duì)監(jiān)督權(quán)力的空缺進(jìn)行補(bǔ)位，其行使的頻率自然大大提高。有西方學(xué)者認(rèn)為憲政發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)兩種政治狀態(tài)：憲法政治與常態(tài)政治。憲法政治是指憲政發(fā)展的特定和緊要階段，這一時(shí)期往往是一國(guó)憲政發(fā)展的重大關(guān)頭，在此期間，人民大眾對(duì)政治和憲法改革問(wèn)題給予了較多的關(guān)注，憲政往往由于軍事和暴力的介入而經(jīng)歷一場(chǎng)劇變；常態(tài)政治是指一國(guó)憲政發(fā)展的正常和平和階段，此一階段往往歷時(shí)較長(zhǎng)，在此期間，人們更多地關(guān)注日常生活，而把國(guó)家問(wèn)題留給了民選政治家，憲法的變革則是一個(gè)漸變的過(guò)程。監(jiān)督權(quán)力失效之時(shí)，也就是民眾權(quán)利難以有效保障之時(shí)，民眾必然對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和政治問(wèn)題予以關(guān)注，而動(dòng)用監(jiān)督權(quán)利成為他們的首選。此時(shí)，監(jiān)督權(quán)利從兩個(gè)方面發(fā)揮彌補(bǔ)監(jiān)督權(quán)力失效的后果：一是直接取代監(jiān)督權(quán)力對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，表現(xiàn)為公民或社會(huì)組織通過(guò)較為激烈的方式如集會(huì)、游行、示威、請(qǐng)?jiān)干踔亮T工、罷課等手段，發(fā)泄心中的不滿，表達(dá)自己的要求；二是對(duì)行使監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)施加壓力，通過(guò)對(duì)議員或代表的批評(píng)、建議、來(lái)信來(lái)訪甚至罷免等手段督促有關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)和義務(wù)。

但是，公民監(jiān)督權(quán)利行使的狀況和原因相當(dāng)復(fù)雜，由于以下原因，現(xiàn)代國(guó)家包括我國(guó)公民監(jiān)督權(quán)利的行使總體上呈現(xiàn)出強(qiáng)化的趨勢(shì)：(1)國(guó)家權(quán)力在擴(kuò)張，特別是行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，人民權(quán)利相對(duì)弱小。由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技的迅猛發(fā)展，人民對(duì)于政府的依賴加深，政府的職能也日漸擴(kuò)大，在政府施政和為民服務(wù)過(guò)程中，增加了與人民接觸的機(jī)會(huì)，也波及了某些特定民眾的權(quán)益，人民的監(jiān)督權(quán)利亦相應(yīng)興起。(2)社會(huì)福利法治國(guó)家的興起。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、城市化浪潮的興起、貧富差距的懸殊，人民對(duì)國(guó)家的依賴也日益加深。國(guó)家的功能定位，轉(zhuǎn)向保障人民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。盡管在立法上和行政執(zhí)行上不斷加大保障人民社會(huì)福利的力度，但民眾在主觀上仍難免會(huì)認(rèn)為其權(quán)益不受重視或受到侵害，因而通過(guò)監(jiān)督權(quán)利的行使來(lái)表達(dá)自身的要求。(3)政府政策、公共信息不夠公開(kāi)、透明，行政措施有欠明了。信息公開(kāi)制度是公民有效了解、參與國(guó)家管理和監(jiān)督的重要制度。如若這些制度不健全和完備，公民無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地獲悉公共信息，其不滿與不解自然而生，或批評(píng)，或建議，或申訴，或信訪，監(jiān)督行為便接踵而至。(4)行政程序未能貫徹公平和中立的原則。國(guó)家與人民權(quán)利相沖突時(shí)，國(guó)家常以其強(qiáng)大的行政權(quán)作后盾，如拆遷和征地時(shí)有些地方政府以“公共利益”為借口，作出不公平的行政決定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的決定難以得到人民的信任，行使監(jiān)督權(quán)成為人民對(duì)抗政府行政行為的主要方式。(5)司法的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，司法腐敗導(dǎo)致司法不公。由于司法缺乏權(quán)威，加之司法腐敗的存在，人民對(duì)司法的信任度隨之降低，敗訴一方的當(dāng)事人往往會(huì)懷疑司法的公正性。司法裁判如果不能使人們信服，隨之而來(lái)的必然是公民的不滿和申訴。(6)無(wú)法可依，有法不依的現(xiàn)象大量存在。法律法規(guī)的不完備，導(dǎo)致人們?cè)诩m紛和矛盾解決時(shí)無(wú)所適從，造成公民的權(quán)利不能得到有效保護(hù)。有法不依的違法行政行為，更加劇了人們對(duì)政府的不信任，挑起了許多不必要的民眾與政府的糾紛，人為地增加了民眾的監(jiān)督和訴請(qǐng)。

毫無(wú)疑問(wèn)，公民行使監(jiān)督權(quán)利往往是出于無(wú)奈和被迫。如果監(jiān)督權(quán)力能夠?qū)嵤┯辛Α⒈O(jiān)督到位，公民當(dāng)然無(wú)需花費(fèi)時(shí)間和精力借助監(jiān)督權(quán)利與國(guó)家權(quán)力對(duì)抗。而監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)弱又取決于以下因素：(1)政治體制的狀況。在三權(quán)分立制國(guó)家，各國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行均衡監(jiān)督，即政府均衡地受到議會(huì)和法院的監(jiān)督；在議行合一制國(guó)家，則是議會(huì)監(jiān)督至上或?qū)嶋H表現(xiàn)為執(zhí)政黨監(jiān)督至上。從單一制與聯(lián)邦制的不同來(lái)區(qū)分，單一制國(guó)家中中央監(jiān)督至上、上級(jí)監(jiān)督至上；聯(lián)邦制國(guó)家中則是中央監(jiān)督與地方監(jiān)督并立且監(jiān)督權(quán)限劃分明確。(2)監(jiān)督權(quán)力主體自身的狀況。包括監(jiān)督權(quán)力行使者的責(zé)任意識(shí)、工作能力、法律素養(yǎng)、文化層次等，這些狀況是決定監(jiān)督權(quán)力行使水平的主觀因素。(3)執(zhí)政黨的監(jiān)督。政黨監(jiān)督雖沒(méi)有直接的法律效力，也不能對(duì)政府行為產(chǎn)生直接改變的法律后果，但由于政黨的性質(zhì)及其與政府組成和權(quán)力的關(guān)系，使兩者之間存在明顯和微妙的政治關(guān)系。尤其是執(zhí)政黨的監(jiān)督，不僅高于社會(huì)監(jiān)督，而且往往會(huì)左右國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。執(zhí)政黨對(duì)監(jiān)督權(quán)力的重視，必將有力地推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使。2003年底，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，標(biāo)志著我黨通過(guò)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察和執(zhí)政黨內(nèi)部監(jiān)督三個(gè)層次的監(jiān)督制度，進(jìn)一步健全和加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的行使。(4)公民和社會(huì)的監(jiān)督力度，即公民監(jiān)督權(quán)利的行使?fàn)顩r。從這幾個(gè)因素分析不難看出，在我國(guó)政治體制基本確立、執(zhí)政黨加強(qiáng)監(jiān)督之外，公民監(jiān)督權(quán)利的行使是促使監(jiān)督權(quán)力發(fā)揮作用的重要因素。

然而，當(dāng)前我國(guó)公民監(jiān)督權(quán)利行使方式具有單一性，在定位上也很不準(zhǔn)確。人們習(xí)慣于“遇事找信訪”。本該是收集和傳達(dá)民意的信訪制度卻成了公民最后一種權(quán)利救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的方式。但信訪部門一般不掌握解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)，其充當(dāng)?shù)闹皇恰笆瞻l(fā)室”、“傳達(dá)室”的功能，無(wú)法從根本上解決公民提出的問(wèn)題。信訪的受理范圍沒(méi)有明確界定，民眾認(rèn)為所有問(wèn)題都可以找信訪，將信訪當(dāng)作為行使監(jiān)督權(quán)利的最主要、最便捷的方式。這些現(xiàn)象導(dǎo)致公民監(jiān)督權(quán)利行使的方式過(guò)于單一，各種監(jiān)督權(quán)利行使的路徑混亂不堪，公民監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式需要細(xì)分和歸類。

三、構(gòu)建權(quán)力制約制度時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的良性互動(dòng)

兩種監(jiān)督權(quán)的設(shè)置表明了現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)建立和強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)制度實(shí)現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力的協(xié)調(diào)和平衡的目的。公民權(quán)利之所以能以微弱之力抗衡國(guó)家權(quán)力，關(guān)鍵在于建立了權(quán)利的救濟(jì)制度。沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，健全而有效的包括了監(jiān)督權(quán)利的權(quán)利救濟(jì)制度，一方面使微弱的公民權(quán)利獲得了制度支持，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有了憲法和法律的保障；另一方面，權(quán)利救濟(jì)制度也發(fā)揮著抵抗與監(jiān)督的作用，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行著有效的抑制和監(jiān)督。因此，監(jiān)督權(quán)利體現(xiàn)了以權(quán)利制衡權(quán)力的基本精神，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利協(xié)調(diào)和平衡的重要手段。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，“絕對(duì)權(quán)力會(huì)敗壞社會(huì)道德”，這些至理名言明確表明了當(dāng)前在我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中，對(duì)各種權(quán)力的監(jiān)督和制約制度的建立和完善是最根本的任務(wù)。在完善權(quán)力制約和監(jiān)督制度時(shí)，注重監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利的良性互動(dòng)尤為重要。

首先，健全和完善監(jiān)督權(quán)力。科學(xué)合理的監(jiān)督權(quán)力制度的建立，可以使得監(jiān)督權(quán)利淡化，也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督制約制度有效地發(fā)揮作用時(shí)，公民無(wú)需過(guò)多地行使監(jiān)督權(quán)利去影響和約束國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，公民的監(jiān)督權(quán)處于沉睡狀態(tài)。密爾在談到議會(huì)的職能時(shí)說(shuō)：“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府：把政府的行為公開(kāi)出來(lái)，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問(wèn)題的一切行為作出充分的說(shuō)明和辯解；譴責(zé)那些受責(zé)備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職。”“以后有一項(xiàng)職能，其重要性不亞于上述職能：既是國(guó)民的訴苦委員會(huì)，又是他們表達(dá)意見(jiàn)的大會(huì)。它是這樣一個(gè)舞臺(tái)，在這舞臺(tái)上不僅國(guó)民的一般意見(jiàn)，而且每一部分國(guó)民的意見(jiàn)，以及盡可能做到國(guó)民中每個(gè)杰出個(gè)人的意見(jiàn)，都能充分表達(dá)出來(lái)并要求討論。”這一觀點(diǎn)表明，作為監(jiān)督權(quán)力主要行使者的代議機(jī)關(guān)應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能。因此，國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的有效行使，既是民主國(guó)家的基本要求，又是保障公民權(quán)利不受侵犯以及公民避免過(guò)多行使監(jiān)督權(quán)利的關(guān)鍵。

公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利最理想的狀態(tài)就是借助于國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的有效行使。權(quán)利是一種資格和可能性，就公民個(gè)人而言，其監(jiān)督權(quán)利的作用力和影響力是微弱的，這種資格和可能性的實(shí)現(xiàn)需要借助于國(guó)家權(quán)力。盡管公民行使監(jiān)督權(quán)可以直接針對(duì)相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督施加影響和壓力，但從我國(guó)憲政制度設(shè)計(jì)的本意中不難看出，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，決定了公民行使監(jiān)督權(quán)的效用更應(yīng)該通過(guò)各級(jí)人大監(jiān)督權(quán)力的行使。人大依據(jù)民主集中制的原則行使著立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其職權(quán)的行使并不直接指向某個(gè)具體的公民，一般不對(duì)公民個(gè)人產(chǎn)生直接的后果，也就是說(shuō)，人大行使職權(quán)的行為是對(duì)公共利益的處置。實(shí)踐中，公民行使監(jiān)督權(quán)利主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為、司法機(jī)關(guān)的裁判行為及其工作人員的不法行為，如我國(guó)公民的申述權(quán)的行使，一是對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定，向人民法院或者人民檢察院提出申訴，要求改正或者撤銷原判決或裁定；二是公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)所作出的行政處罰決定不服時(shí)，向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴，要求改正或者撤銷原決定。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由本級(jí)人大產(chǎn)生，向本級(jí)人大負(fù)責(zé)，受本級(jí)人大監(jiān)督，各級(jí)人大如能依法積極地行使好對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督職能，行政機(jī)關(guān)的違法行政行為、司法機(jī)關(guān)的枉法裁判行為得到及時(shí)的制止，領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政、勤政狀況令人民群眾滿意，公民就無(wú)需額外地行使監(jiān)督權(quán)利，從而減少公民行使監(jiān)督權(quán)的成本支出。

其次，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利對(duì)監(jiān)督權(quán)力的制約。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔艘磺泻戏ǖ谋┝Γ竦谋O(jiān)督權(quán)自其產(chǎn)生之日起就處于相對(duì)的弱勢(shì)地位。對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保護(hù)尤為重要。“在一個(gè)承認(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是必要的，它給予公民這樣的信心，即法律值得享有特別的權(quán)威，正是這一點(diǎn)把法律同其他強(qiáng)制性規(guī)則和命令區(qū)別開(kāi)來(lái)，使其更有效力。……在所有承認(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西。”沒(méi)有權(quán)利的驅(qū)動(dòng)和指引，權(quán)力會(huì)失去源泉和方向；沒(méi)有權(quán)利的制衡和約束，權(quán)力將會(huì)在其運(yùn)行中蛻變和異化。人民的權(quán)利是約束與平衡權(quán)力的一種社會(huì)力量，在一定條件下還是決定性的基本力量。以公民的監(jiān)督權(quán)利制約包括監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家權(quán)力，是權(quán)利制約權(quán)力理論的制度體現(xiàn)。源于社會(huì)契約論的人民主權(quán)思想認(rèn)為，只要國(guó)家及其權(quán)力代行人以任何方式作為了社會(huì)契約所未授權(quán)的或不允許的行為時(shí)，就構(gòu)成了越權(quán)，這時(shí)的行為就是非法的，權(quán)力行使也是無(wú)效的。公民有權(quán)利和責(zé)任反對(duì)、制止和抵抗該行為，以權(quán)利來(lái)制約權(quán)力。憲法賦予公民監(jiān)督權(quán)并設(shè)置各種權(quán)利救濟(jì)手段就是權(quán)利制約權(quán)力理論的法律體現(xiàn)。監(jiān)督權(quán)利在權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中起著安全通道和反饋調(diào)節(jié)的作用。正如孫中山先生所言：“我們現(xiàn)在分開(kāi)權(quán)與能，說(shuō)人民是工程師，政府是機(jī)器。在一方面要政府的機(jī)器是萬(wàn)能，無(wú)論什么事都可以做；又在他一方面要人民的工程師也有大力量，可以管理萬(wàn)能的機(jī)器。那么在人民和政府的兩方面彼此要有一些什么的大權(quán)，才可以彼此平衡呢?”他認(rèn)為，人民應(yīng)當(dāng)有選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決四種權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)有行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五種權(quán)力。“有了這九個(gè)權(quán)，彼此保持平衡，民權(quán)問(wèn)題才能算是真解決，政治才算是有軌道。”

就監(jiān)督權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力而言，我國(guó)憲法和法律有以下規(guī)定：(1)對(duì)憲法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。《立法法》第90條規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。(2)對(duì)各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)力的制約制度。憲法除賦予公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了選民對(duì)代表的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。人大代表受原選舉單位或選民的監(jiān)督，選民有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免由他們選出的代表。當(dāng)人大代表不能認(rèn)真履行職責(zé)(包括不履行監(jiān)督職責(zé))時(shí)，選民有權(quán)將其代表資格予以罷免。在有些兩方國(guó)家，作為對(duì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和立法救濟(jì)手段，公民還具有立法創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，以抑止立法的專橫。(3)對(duì)司法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。基于人民檢察院依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)的原則，公民對(duì)其法律監(jiān)督權(quán)行使情況的監(jiān)督一般通過(guò)人大間接實(shí)現(xiàn)。(4)監(jiān)督權(quán)利對(duì)監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督，受到憲法和法律的保障。憲法規(guī)定，對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中分別規(guī)定了審判監(jiān)督程序，從司法的角度為公民行使申訴權(quán)提供法律保障。我們應(yīng)積極探尋更為合理和有效的制度和方法，進(jìn)一步完善對(duì)監(jiān)督權(quán)力的制約制度，以保證其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

再次，發(fā)揮公民監(jiān)督權(quán)利對(duì)國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的促進(jìn)和推動(dòng)作用。國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的行使，離不開(kāi)政權(quán)的擁有者人民的集體支持，離不開(kāi)輿論的推動(dòng)。在社會(huì)達(dá)成了糾錯(cuò)與追究有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任的共識(shí)時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)力往往會(huì)事半功倍。從微觀的角度來(lái)看，公民只有全面享有和實(shí)現(xiàn)自己的各項(xiàng)權(quán)利尤其是監(jiān)督權(quán)，才有利于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。從宏觀的角度來(lái)理解，國(guó)家權(quán)力必須受到應(yīng)有的監(jiān)督特別是公民的直接監(jiān)督，才不會(huì)導(dǎo)致腐敗，才能正確行使，為全面實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利服務(wù)。

過(guò)去，民眾的監(jiān)督和政治參與熱情不高，積極性沒(méi)有充分地發(fā)揮。當(dāng)前，民眾已處在與政權(quán)對(duì)話的狀態(tài)中，兩者之間的互動(dòng)越來(lái)越頻繁。僅靠權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督力量很難對(duì)付權(quán)力腐敗，作為群體形式的公民力量卻是巨大的。公民社會(huì)把公民對(duì)政府及其官員的批評(píng)、建議、控告、檢舉和各項(xiàng)要求集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府(輸入)，再把政府的決策意圖和對(duì)各種有關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)反饋給民眾(輸出)，形成一個(gè)良性的循環(huán)系統(tǒng)。要加強(qiáng)行使監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮，通過(guò)監(jiān)督權(quán)力的有效行使減輕和消化公民行使監(jiān)督權(quán)利的壓力，改善政府的形象，保證政治和社會(huì)的穩(wěn)定。

責(zé)任編輯 劉龍伏