我國新農村建設中的法治困境與前景分析

摘要：在努力構建和諧社會的歷史背景下，新農村建設被提上日程，新農村之“新”不僅在于農村的生產、生活面貌上，更重要的在于通過新的法律與制度，把農村、農民、農業重新植入一個新的法治環境中，以此來保障新農村獲得更大的發展空間與發展動力。從中國農村的法治現狀入手，橫跨中國農村法治的根植土壤，到達社會主義新農村的治理文明，暢想農村法治建設的發展出路，期望有一個真正嶄新的農村在中華大地上崛起。

關鍵詞：新農村；法治困境；和諧社會；民主

中圖分類號：F320.3

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0051-03

前言

從戊戌變法開始，法治一直是國人的百年夢想。過去幾十年經歷曲折反復后，人們才逐漸認識到了“人治”的嚴重弊端。近年來，國內法學界圍繞著這一問題曠日持久的討論終究達成了一些共識：法治乃強國之路，要用“法治”代替“人治”。但要在中國真正實現法治，顯然還要走漫長的路。隨著“三農”問題的日益凸顯，以及建設社會主義新農村的開展，國內有關人士多從經濟、技術層面提出意見，卻較少的從法治的角度去認識“三農”問題的解決。事實上，要緩解農村目前面臨的一系列矛盾，法治化是一個不可回避的制度環節，農村的法治也是中國法治的“瓶頸”，如果在鄉村基層都無法突破這一“瓶頸”，要在中國實現法治就更無從談起了。可以說，沒有農村的法治化就不會有整個中國的法治化。

一、農村法治現狀的剖析

由于長期以來的城鄉二元治理結構，我國法治在城市和農村的外延資源不盡相同，我們需要在法治整體性的基礎上，區別認識其各自特殊性。農村是人們最基本生活資源的最終來源地，農業是整個國民經濟的基礎產業，我國農村面積占全國領土的90%，農村人口占全國總人口的70%以上，從這一國情可以看出農村法治建設的重要性，可以推斷如果沒有我國農村這個最大社會區域的法治化也就沒有整個國家的法治化。因此，對農村法治現狀的分析是農村法治走出困境的基礎性工作。

(一)農村法治主體不完善

法治主體是實行法治必需解決的理論與實踐前提。在民主法治國家，法治的主體只能是人民。就我國而言，法治的主體只能是廣大人民群眾，在農村，就是廣大農民。作為法治主體的農民存在的不足，已成為阻礙農村法治發展的重要因素。

1.農民法律意識淡薄。改革開放以來，我國農民法律意識的增強與經濟發展水平的提高沒有形成合理的正比例關系。一些地區農民法律意識沒有隨經濟的增長和我國立法步伐的加快而明顯增強，表現于農民對權力的崇拜、權利義務的模糊、主體意識的淡漠和法律知識的缺乏等。當自身權利被侵害時，要么渾然不知，以“法盲”、”法愚”的形態展現于社會；要么屈從于權威，忍氣吞聲；要么置法律規定而不顧，“以暴制暴”。

2.農民法律知識匱乏。法律知識就是法治力量。法治化過程中，在預先的法律規范下人們對法律知識掌握的多少，既影響對自己權利合法維護，又影響自己對法律的遵守。農民法律知識的缺乏不僅嚴重影響其法律意識的增強，而且嚴重影響其行為。農民很少知道自己的權利；在對權利義務的認識中，義務是主詞，少有權利的知識和觀念，“權大于法”是農民心中的不可磨滅的陰影，他們往往感到需要“關系”、“金錢”和“權力”，不需要法律，視法律為外物，他們甚至未感到法治的力量。

(二)有關“三農”的立法不足

黨的十一屆三中全會以來，農村立法有了很大進展，已制定和頒布了20多部農業法律、50多部農業行政法規、400多部部門規章(農業部制定)、地方人大和政府還制定了一大批地方性法規和規章，初步形成了以農業法為核心的農業法律體系框架。但農業立法方面還存在以下問題：

1.農業立法滯后和薄弱，農村法律法規分布極不均勻，一些相對滯后的法律法規還沒有及時修改或廢止。有的法律法規原則性強，但規范性和可操作性較差，難以發揮應有的效果；相當多的地方性法規沒能體現出地方特色，條文比較粗疏，規定過于原則和籠統。

2.傳統農業立法，注意義務本位，規定農業生產經營者應盡義務多而享有權利少，導致權利與義務的規定不相稱，雖然目前這一情況有所改觀，但對于廣大農民而言，生活上的負擔并不輕松。

3.現有農村法律法規中，調整農業和農村經濟行政關系的行政法律規范多，而符合市場經濟要求的調整農業和農村經濟、民事關系的民事法律規范少，特別是當前工業化、城鎮化和農業產業化建設進程中，涉及投融資體制、土地使用、產業調整、人力資源開發等方面的法律法規還遠遠不能適應新形勢的需要。

(三)執法司法機構的落后

1.農村糾紛解決的機構主要是人民法庭、派出所、林業站、土管所等機構，這些涉法機構在法治建設中起著關鍵作用。人民法庭是基層法院的派出法庭，其辦案程序是非常繁瑣耗時的，民訴法關于時限的規定幾成空文。比如，關于案件的受理，法庭要等到一定數量的訴狀集中送往縣法院審查，一段時間后取回。遠遠超過民訴法規定的七天受案時限，開庭審理、判決書的下達都如此，當事人長時間被訴訟拖累心神不寧。派出所、土管所、林業站等不是行政主體，基本不能作出行政行為，職責權限不明確。這些機構往往把自己定位成中立的無關者，對違法還是合法不作評價，明顯違法行為也不追究，當事人爭執不下時，機構之間常互相推委。

2.在司法過程中也沒有法律援助機構或法律服務所，在較偏遠地區的農民親自去參加一次訴訟在時間與金錢上的耗費是很高的，這對于農民參與訴訟是極大的障礙。

(四)農村執法司法工作人員素質不高

1.從職業道德上看，封建自給自足的農業社會的影子尚在，工作人員擺脫不了小農經濟的影響。服務態度不好，官僚作風嚴重。上班非常隨便，沒有國家工作人員辦公應有的莊嚴感。某些農村根本不存在行政訴訟的概念，眾所周知得罪了政府官員今后在當地將難以生存。

2.從法律職業水平來說，更令人擔憂。有調查報告顯示，在某些農村村民普遍認為法律不起作用，執法司法工作人員有法不依，執法不嚴。這些人中真正受過法學教育的人屈指可數，他們執法司法的隨意性令人堪憂。他們不貫徹落實法律的規定那么法律就是一紙空文，沒有任何意義。執法司法人員的法律素養和執法司法水平的低下嚴重阻礙了鄉村的法治建設。

二、農村法治困境的解讀

法律是維護社會秩序的制度，一直以來中國農村依靠的是熟人社會的宗法以及村干部的權威等形式去解決社會生活中的問題。一位美國的諾貝爾經濟學獎獲得者曾說過“中國不缺少經濟學，缺的是法律”(注：此乃莫頓·米勒（美國芝加哥大學經濟學教授，1990年諾貝爾經濟學獎獲得者）所言)，可見，法律在中國的重要性。筆者認為有以下幾個方面影響農村法治的發展。

(一)歷史傳統的束縛

我國經歷了兩千多年的封建統治，而廣大的農村地區則是封建統治的重災區。新中國成立以來，農民的民主觀念雖然有了較大的提高，但封建殘余思想在農村地區仍然有著不可忽視的影響，各種封建流毒沒有徹底地得到清除，農民群眾的民主思想和法制觀念與社會主義民主政治建設嚴重脫節。在一些地區時常出現村干部仗勢欺人、隨意打罵群眾的惡劣事件，也有些地區還不時涌現出封建的會道門等落后組織，邪教等丑惡勢力時常死灰復燃，蒙騙農民群眾，毒害農民群眾。而廣大的農民群眾卻無法與這些反動的丑惡勢力做斗爭；還有些地方家族勢力龐大，家族內部的各種家規家法殘酷森嚴，在許多情況下這些家法家規甚至取代了法律法規的作用。

(二)經濟條件的制約

我國廣大的農村往往地處比較偏僻、落后的山區或交通欠發達、生產力相對落后的地區。由于經濟條件的落后，使得農村地區的普法工作十分困難。試想農民群眾連根本的溫飽問題都不能解決，他們又何來追求自己的政治權利、保障自己的民主自由的條件呢?廣大農民往往忙于生產勞動，而忽視了對本身的民主權利的重視和法律知識的學習。即使他們在自己的權益受到損害并希望求助于法律時，他們也時常由于資金的貧乏而無法將官司進行下來，因為高額的法律服務費用已使他們望而卻步。正是由于經濟條件的制約，農村的普法工作以及法律法規宣傳工作時常因為資金的缺乏而無法開展。基層民主法治建設就更無從發展了。

(三)文化背景的影響

我國廣大農村地區往往教育發展比較落后，科學文化知識比較貧乏。而教育的落后使廣大農民群眾文化水平都比較低，無法對法律知識進行自主的學習和深入的研究，民主法治的思想無法通過知識這個渠道進入農民的頭腦。即使給予他們學習的機會，也時常由于文化水平的制約而無法掌握足夠的法律知識。農村地區的文化欠發達，同時給了那些落后腐朽的封建文化和封建思想以死灰復燃的條件，而民主自由平等的思想則往往被排除在農村之外。

(四)政治體制的妨礙

直接管理廣大農村地區的機構是鄉鎮人民政府，而鄉鎮政府的行為卻難以令人滿意，鄉鎮干部時常以自己的意志代替神圣的法律。不少鄉鎮干部根本不具備應有民主觀念，許多鄉鎮干部的法律意識非常薄弱。鄉鎮干部沒有做到民主行政與依法辦事，直接導致其下屬的村級政權的民主法治建設成了一句空話，進而嚴重地影響了農村基層政權的民主建設和依法治村工作的實施。由于建國以來我國關于農村基層政權的組織建設與工作細則的規定不明確，使村級組織建設無章可循，村干部的工作無法可依。因而不少地方特別是較為落后地區的村級政權往往處于軟弱無力甚至癱瘓狀態，嚴重影響了農村工作的正常開展，使農村地區出現了不安定的隱患。因此，政治體制上的缺陷導致了農村民主法治建設工作的步履艱難。

(五)農村立法與執法的阻礙

隨著家庭聯產承包責任制的實施以及農村社會經濟文化的不斷發展，涉及“三農”方面的法律問題越來越多，但事實上關于農業、農村和農民問題的法律法規卻較少，或已經跟不上形勢的發展和現實的需要，或者就是相關的法律之間相互矛盾，相互抵觸。例如，在關于農民負擔問題、農村基層政權建設問題等問題上，明顯缺少法律的規定，影響了農村民主法治建設工作的穩步推進。與此對應的是農村的執法工作也存在不少的漏洞。

三、農村法治的前景分析

(一)培育農村法治主體

農民是農村法治的重要主體，是農村法治實現的基礎。改革開放以來，中國農民創造了村民自治、依法治村這些適合農村經濟社會發展狀況的管理形式，使中國農村逐步由“政治秩序”向“法治秩序”轉變。在這一轉變過程中，進一步提高農民的法律意識和素質，努力改變其缺乏適應現代民主法治需要的主體意識和缺乏獨立人格的自主能力等狀況已成為農村法治面臨的重大挑戰。農村法治與農村其他方面的建設一樣，沒有農民的參加是不可想象的。實踐中，我們應按法治的要求，在提高農民教育水平的同時，進行必要的法制教育，不斷培養其法治主體意識，增加其法治主體的知識，強化其法治主體的能力。

(二)加強農業相關領域立法

“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，是黨中央關于制定“十一五”規劃建議中對新農村提出的總體要求。而要實現這五點要求，就必須把農村、農業、農民植入一個新的法律環境和制度環境中，以法律和制度來保障新農村獲得更多的發展空間與動力。要在立法上對“三農”問題加以關注，通過法律、法規的制定，完善農村法律框架的構造。還需要加強研究農業立法的特點和規律，進一步提高農業立法的質量和效率，盡快制定和出臺能夠對農民的利益、農業的基礎地位加以確認和保護的地方性法規，為農村的建設進程提供保障。

(三)強化農村的司法與執法活動

要注重農村基層司法組織的合理架構，通過健全司法機構保證司法獨立，維護法律權威，提高司法效率。如在廣大農村以鄉鎮為單位，建立、健全中心法庭和司法所等機構，完善巡回法庭、臨時法庭等措施。為農民群眾通過訴訟途徑解決爭端提供便利條件。同時，還應當建設一支高素質的農村行政執法隊伍，在職業道德方面，一方面對工作人員的選拔任用要嚴格，注重德才兼備；另一方面要建立完善的群眾監督制約機制，在法律職業水平方面，要加強對現有工作人員的培訓和再教育，在未來人才選用過程中要提高錄用執法司法工作人員的門檻，盡量挑選法律專門人才。號召廣大法學院校的畢業生到基層去，受到法律專門訓練的年輕人充滿活力和激情，能夠為農村帶來新血液、新面貌。國家要從政策上、物質上鼓勵大學生到基層，為農村的法治建設貢獻智慧。

(四)深入開展法治宣傳活動

要創新宣傳方法，以群眾喜聞樂見的形式進行法律知識的經常性教育。如區分農忙、農閑季節，利用典型案例以案說法、在村鎮設立法制宣傳員、在電臺、電視臺開辦法制欄目、開展法制文藝或法律知識競賽等活動，通過構建一個立體的法制宣傳體系，用大量的依法辦事的實例代替單純的宣傳，來教育、引導農民，幫助農民克服“懼訟”心理，擴大法律知識的普及力度，增強法律宣傳的實效，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性，推進農村法治進程。

(五)加強建設農村的法律服務機制

首先，要進一步加大農村的執法力度，必須確保農村行政、稅收、教育等各個方面的工作都納入到法制化的軌道。必須做到“有法必依”、“執法必嚴”、“違法必究”。其次，要努力建設一支高素質的農業行政執法隊伍，建立起科學合理、運行有效的行政執法體系，以保證各項涉農法律的嚴格執行和涉農法律問題的迅速合理解決。可以在縣級人民法院以及鄉鎮人民政府的統籌安排下，在每一個村培養出一定數量的農村法律服務咨詢專門人才，建立和健全農村法律咨詢和服務系統。我們可以實行定村負責的原則，保證培養出來的法律人才有用武之地，使各項法律走進農村，走進農戶。每個村子都有了自己的法律服務人員后，就可以解決廣大農民群眾打官司難，法律咨詢難的問題，同時也使農村地區的法治化有了人才基礎。

(六)加強對農村干部的管理與教育

農村各項工作能否取得進步，在正確的路線方針政策制定之后，干部問題就是關鍵的因素。而我們在推進農村民主法治建設工作中，由于村級干部工作的好壞，村級干部民主法治觀念的高低直接決定了該項工作能否取得全面的進步，因此培養大批重民主、講法治，能實實在在為農民服務的村級領導干部顯得尤為重要。

結束語

農村法治化是農村社會發展的必然，面對發展中存在的問題，必須在發展中加以解決。實現和諧社會要求我們從社會整體和城鄉差異的實際探尋走出農村法治實施的困境途徑，希望我們共同關注并參與到中國農村法治進程中來，那樣我們廣大農村的明天會更加美好。

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[責任編輯 張 凌]