我國(guó)社保基金監(jiān)管立法芻議

摘要：由于我國(guó)在社保基金監(jiān)管方面存在一系列漏洞，從而導(dǎo)致社保基金大案頻發(fā)與基金大量流失的現(xiàn)象，因此，完善社保基金監(jiān)管立法是完善我國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求。只有梳理和修改已經(jīng)頒布的法律法規(guī)、制度、補(bǔ)充和完善有關(guān)法律條文、制定社保基金監(jiān)督管理?xiàng)l例以及健全社保基金管理質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系，也即只有加強(qiáng)與完善社保基金監(jiān)管立法，才能真正監(jiān)管社保基金運(yùn)營(yíng)，從而保障社保基金的安全。

關(guān)鍵詞：社保基金；監(jiān)管；立法

中圖分類號(hào)：F840.61

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)10-0176-02

一、立法滯后是我國(guó)社保基金監(jiān)管的致命缺陷

1.當(dāng)前我國(guó)社保基金透視

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型變革時(shí)期，作為社會(huì)公平調(diào)整器和社會(huì)穩(wěn)定安全網(wǎng)的社會(huì)保障制度，愈來(lái)愈起著重要作用。我國(guó)已經(jīng)建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。這一體系的建立，對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的安全穩(wěn)定起著十分重要的作用。

中國(guó)社保基金于2000年設(shè)立，是國(guó)家社會(huì)保障的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，國(guó)有公司境外首次發(fā)行股票時(shí)國(guó)有股按比例劃撥收入、公益彩票收入、以及境內(nèi)外投資收益。隨著社會(huì)保險(xiǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)基金近年來(lái)正以20%左右的速度遞增。據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)透露，截至2006年8月底，全國(guó)社保基金的總資產(chǎn)已經(jīng)超過(guò)2 300億元人民幣，是2000年的3倍，超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。如此規(guī)模的社保基金，如果缺乏有效的監(jiān)管，在巨大的利益誘惑之下，難免會(huì)造成違規(guī)事件的發(fā)生。我國(guó)社保基金面臨的最大問(wèn)題是監(jiān)管不力，盡管中央三令五申，但一些地方仍把基金看成自己的合法收費(fèi)渠道，挪用現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此，迅速膨脹的社會(huì)保險(xiǎn)基金在監(jiān)管運(yùn)營(yíng)方面正在面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。

2.從上海、金華社保基金案看社保基金監(jiān)管缺失之痛

在2005年至2006年間，爆發(fā)了上海浙江金華社保基金案，其涉案金額之大令世人震驚。上海、浙江金華社保基金事發(fā)后，使人們看到社保基金正在成為一個(gè)新生的腐敗溫床。

事實(shí)上，不論是金華社保基金案還是上海社保基金案，都僅僅是社保基金事端頻發(fā)的冰山一角。有統(tǒng)計(jì)顯示，在1986年至1997年間，全國(guó)有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用，“十五”期間勞動(dòng)和社會(huì)保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件96件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來(lái)，全國(guó)清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒(méi)有回收入賬。2006年11月23日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布2006年第6號(hào)審計(jì)結(jié)果公告，公布了審計(jì)署對(duì)29個(gè)省區(qū)市、5個(gè)計(jì)劃單列市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題金額，在1999年前發(fā)生23.47億元，自2000年以來(lái)發(fā)生了47.88億元，合計(jì)70多億元社保基金被違規(guī)使用。

二、社保基金監(jiān)管立法是和諧社會(huì)建設(shè)的題中之義

1.基金監(jiān)管法規(guī)不完善是社保基金出現(xiàn)問(wèn)題的首要原因[1]

由于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金在監(jiān)督和管理制度方面存在漏洞，缺乏相關(guān)立法規(guī)定，從而給了一些腐敗分子以可乘之機(jī)，貪污挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的威信，影響到了人民群眾的切身利益，日趨嚴(yán)重困擾著管理者。如何完善養(yǎng)老基金監(jiān)管體系并建立與之相適應(yīng)的合理有效的監(jiān)管制度，是管理者面臨的首要問(wèn)題。

總體來(lái)看，監(jiān)管立法滯后，難以保證規(guī)范有序監(jiān)管。從我國(guó)現(xiàn)已頒布的有關(guān)社會(huì)保障方面的法律、法規(guī)來(lái)看，還難以涵蓋社會(huì)保障的全部，存在著監(jiān)管的法律“真空”。原來(lái)制定的單一條例、規(guī)章，已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的客觀要求，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力。尤其是與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管有關(guān)的立法，以及相應(yīng)的法律法規(guī)，也處在不斷改進(jìn)、修正的過(guò)程之中，如對(duì)于基金管理公司，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管和市場(chǎng)退出等方面的法律規(guī)范等，這在一定程度上增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理、使用的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。

早在1994年，原勞動(dòng)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，禁止再將社保基金拿到市場(chǎng)上營(yíng)運(yùn)。但很顯然的是，這一規(guī)定并不完善：社保資金在社保管理部門封閉運(yùn)作，公眾監(jiān)督缺位，致使一些社保部門擅自借出資金用于“保值增值”的違規(guī)現(xiàn)象禁而不止，上海社保資金窩案就是其典型案例。

2.完善社保基金監(jiān)管立法是完善我國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求

無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，都需要對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，社會(huì)保障同樣也需要接受監(jiān)督。而且，其他國(guó)家的社會(huì)保障制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)必要的監(jiān)督，健全的監(jiān)督機(jī)制是事業(yè)發(fā)展的必要保證，社會(huì)保障事業(yè)越是發(fā)達(dá)的國(guó)家，它的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制越是完善。

2006年上海社會(huì)保障基金案發(fā)，涉案金額之大，震驚全國(guó)。由于社會(huì)保障法制缺位導(dǎo)致基金監(jiān)管失控，不得不引起我們對(duì)建立社保基金監(jiān)管法制的思考。所以，必須建立起健全的社保基金監(jiān)管法制，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。而社保基金監(jiān)管法制本身就是國(guó)家依法建立的一項(xiàng)制度，對(duì)社保基金事業(yè)的監(jiān)管必須依法進(jìn)行。社會(huì)保障運(yùn)行體系的制度不同就會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行的效果和效率也有很大的差異。依靠行政手段來(lái)維持社會(huì)保障體系的運(yùn)行無(wú)論是在制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性還是在實(shí)施的強(qiáng)制性方面顯然都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如依靠國(guó)家立法來(lái)實(shí)施社會(huì)保障制度。同樣，社保基金監(jiān)管無(wú)法可依，僅僅依靠行政手段來(lái)對(duì)社保基金進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)威性、強(qiáng)制性不強(qiáng)，不能使社保監(jiān)管職能有效發(fā)揮作用。而如果社保基金監(jiān)管機(jī)制失效，那么其所造成的后果也是顯而易見(jiàn)的，社會(huì)保障基金被挪用和貪污、采取不正當(dāng)手段騙取社會(huì)保障待遇等各種違法事件屢屢發(fā)生，它不僅使社會(huì)保障基金產(chǎn)生巨大浪費(fèi)和流失，而且影響、妨礙了中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，危及社會(huì)保障制度功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，必須加快我國(guó)的社保基金監(jiān)管立法進(jìn)程，健全我國(guó)的社會(huì)保障體系，才能為社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的整體有效運(yùn)行提供必要的制度保證。

之前對(duì)于社保基金監(jiān)管，勞動(dòng)保障部門單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門制定了20多個(gè)規(guī)章制度。如2005年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確提出：“要完善工作機(jī)制，保證基金監(jiān)管制度的順利實(shí)施。要繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，共同維護(hù)基金安全。”但法律缺位、層次低、效力差的問(wèn)題仍比較突出。因此，從黨和國(guó)家的立法政策、社會(huì)發(fā)展水平、人民的切實(shí)需要來(lái)看，制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法的條件已經(jīng)具備，只有盡快制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管法，并與社會(huì)保險(xiǎn)法等其他社會(huì)保障法律法規(guī)形成完整的基金監(jiān)管體系，才能對(duì)社保基金的征收、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督與管理，才能有效保證社保基金的保值增值，杜絕非法挪用社保基金等惡劣事件的發(fā)生，才能保證人民群眾的“養(yǎng)命錢”與“救命錢”的安全，從而使社會(huì)保險(xiǎn)制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、實(shí)現(xiàn)社保基金有序監(jiān)管的思路

1.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

早在1935年，美國(guó)就制定了《社會(huì)保障法案》，之后，逐漸完善，構(gòu)筑起了一個(gè)完整的法律體系。根據(jù)法律規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦社保基金的各個(gè)賬戶直接開(kāi)設(shè)在財(cái)政部?jī)?nèi)并由財(cái)政部專項(xiàng)管理，征繳的款項(xiàng)相應(yīng)地存入各個(gè)基金，而不是存入一般的財(cái)政賬戶。而且，聯(lián)邦社保基金只能投資于美國(guó)政府對(duì)其本息均予以擔(dān)保的“孽息型有價(jià)證券”，不僅要聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中管理，而且收支節(jié)余和所獲利息也必須100%存入聯(lián)邦社保基金，從法律上保證了聯(lián)邦社保基金的安全。無(wú)論社保基金的監(jiān)管還是投資，法律等給予了非常明確和系統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有任何讓人可以有“自由發(fā)揮”的余地，從根本上保障了社保基金的安全和穩(wěn)定增值。

從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要保障社保基金的安全，必須制定一部完整而規(guī)范的社會(huì)保障法，并在此基礎(chǔ)上，重新構(gòu)筑完善、科學(xué)的監(jiān)管體系，以從根源上改變“左手管右手”的監(jiān)管框架。雖然目前我國(guó)在勞動(dòng)法等相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)社保基金監(jiān)督已作出一些規(guī)定，但目前的監(jiān)管體系只能是修復(fù)性變化，法律缺位、層次低、效力差的問(wèn)題仍比較突出。

2.完善我國(guó)社保基金監(jiān)管立法的具體思路

加快制定社會(huì)保障基本法規(guī)，完善社會(huì)保障立法體系，是完善我國(guó)社保基金監(jiān)管立法的根本思路。現(xiàn)代社會(huì)保障體系和良好的社會(huì)保障秩序是以既符合國(guó)情又同國(guó)際慣例接軌的社會(huì)保障法律體系為基礎(chǔ)的。因此，加快立法是當(dāng)務(wù)之急。要精“法”簡(jiǎn)“規(guī)”，用科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范化的社會(huì)保障法律來(lái)逐步取代政策性文件規(guī)定，設(shè)計(jì)出具有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系。

筆者認(rèn)為，做好社保基金監(jiān)管立法這項(xiàng)工作加快立法進(jìn)程，逐步建立健全社保基金監(jiān)督的法律法規(guī)體系，真正實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督，主要包括幾方面內(nèi)容：

一是對(duì)已經(jīng)頒布的法律法規(guī)、制度要進(jìn)行梳理和修改，補(bǔ)充和完善有關(guān)法律條文，在社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法修正案、刑法修正案等國(guó)家基本法律中，對(duì)社保基金監(jiān)督做出相關(guān)規(guī)定，確定其法律地位和基本原則。

二是制定社保基金監(jiān)督管理?xiàng)l例，作為基金監(jiān)督的實(shí)體法，規(guī)范基金征收繳、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為，明確法律責(zé)任，確定監(jiān)管主體，設(shè)定處罰權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法效率。事實(shí)證明，僅僅“建立健全內(nèi)部控制制度”，“建立經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度”，并不能有效地杜絕此類事件的發(fā)生。唯有將社保基金的行政管理與投資運(yùn)營(yíng)分離，分設(shè)基金行政管理機(jī)構(gòu)與基金投資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，并將社保基金的投資運(yùn)營(yíng)交付獨(dú)立的基金管理公司來(lái)完成，才有可能真正防止社保基金變?yōu)槿巳藧?ài)吃的“紅燒肉”，規(guī)范基金征繳、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為，明確法律責(zé)任。

三是制定具有操作性的實(shí)施細(xì)則，健全社保基金管理質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系，提高監(jiān)管效率。

四是根據(jù)實(shí)際工作需要，研究制定單項(xiàng)法規(guī)或規(guī)范性文件，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、反欺詐、企業(yè)年金等作出制度性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭秉文.中國(guó)產(chǎn)生社保案的制度原因及解決辦法[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2007，(5).

[責(zé)任編輯 孫莉艷]