我國社保基金監(jiān)管立法芻議

摘要：由于我國在社保基金監(jiān)管方面存在一系列漏洞，從而導(dǎo)致社保基金大案頻發(fā)與基金大量流失的現(xiàn)象，因此，完善社保基金監(jiān)管立法是完善我國社會保障監(jiān)督機制的內(nèi)在要求。只有梳理和修改已經(jīng)頒布的法律法規(guī)、制度、補充和完善有關(guān)法律條文、制定社保基金監(jiān)督管理條例以及健全社保基金管理質(zhì)量評估指標(biāo)體系，也即只有加強與完善社保基金監(jiān)管立法，才能真正監(jiān)管社保基金運營，從而保障社保基金的安全。

關(guān)鍵詞：社保基金；監(jiān)管；立法

中圖分類號：F840.61

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0176-02

一、立法滯后是我國社保基金監(jiān)管的致命缺陷

1.當(dāng)前我國社保基金透視

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型變革時期，作為社會公平調(diào)整器和社會穩(wěn)定安全網(wǎng)的社會保障制度，愈來愈起著重要作用。我國已經(jīng)建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度體系。這一體系的建立，對我國政治、經(jīng)濟體制的改革，國民經(jīng)濟的發(fā)展，社會的安全穩(wěn)定起著十分重要的作用。

中國社保基金于2000年設(shè)立，是國家社會保障的戰(zhàn)略儲備，主要來源于國家財政撥款，國有公司境外首次發(fā)行股票時國有股按比例劃撥收入、公益彩票收入、以及境內(nèi)外投資收益。隨著社會保險范圍的不斷擴大，社會保險基金近年來正以20%左右的速度遞增。據(jù)全國社會保障基金理事會理事長項懷誠透露，截至2006年8月底，全國社保基金的總資產(chǎn)已經(jīng)超過2 300億元人民幣，是2000年的3倍，超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。如此規(guī)模的社保基金，如果缺乏有效的監(jiān)管，在巨大的利益誘惑之下，難免會造成違規(guī)事件的發(fā)生。我國社保基金面臨的最大問題是監(jiān)管不力，盡管中央三令五申，但一些地方仍把基金看成自己的合法收費渠道，挪用現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此，迅速膨脹的社會保險基金在監(jiān)管運營方面正在面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

2.從上海、金華社保基金案看社保基金監(jiān)管缺失之痛

在2005年至2006年間，爆發(fā)了上海浙江金華社保基金案，其涉案金額之大令世人震驚。上海、浙江金華社保基金事發(fā)后，使人們看到社保基金正在成為一個新生的腐敗溫床。

事實上，不論是金華社保基金案還是上海社保基金案，都僅僅是社保基金事端頻發(fā)的冰山一角。有統(tǒng)計顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用，“十五”期間勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。2006年11月23日，國家審計署發(fā)布2006年第6號審計結(jié)果公告，公布了審計署對29個省區(qū)市、5個計劃單列市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金的審計結(jié)果。審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題金額，在1999年前發(fā)生23.47億元，自2000年以來發(fā)生了47.88億元，合計70多億元社保基金被違規(guī)使用。

二、社保基金監(jiān)管立法是和諧社會建設(shè)的題中之義

1.基金監(jiān)管法規(guī)不完善是社保基金出現(xiàn)問題的首要原因[1]

由于現(xiàn)階段我國社會保險基金在監(jiān)督和管理制度方面存在漏洞，缺乏相關(guān)立法規(guī)定，從而給了一些腐敗分子以可乘之機，貪污挪用社會保險基金，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的威信，影響到了人民群眾的切身利益，日趨嚴(yán)重困擾著管理者。如何完善養(yǎng)老基金監(jiān)管體系并建立與之相適應(yīng)的合理有效的監(jiān)管制度，是管理者面臨的首要問題。

總體來看，監(jiān)管立法滯后，難以保證規(guī)范有序監(jiān)管。從我國現(xiàn)已頒布的有關(guān)社會保障方面的法律、法規(guī)來看，還難以涵蓋社會保障的全部，存在著監(jiān)管的法律“真空”。原來制定的單一條例、規(guī)章，已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)行社會保障體系的客觀要求，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力。尤其是與養(yǎng)老保險基金監(jiān)管有關(guān)的立法，以及相應(yīng)的法律法規(guī)，也處在不斷改進(jìn)、修正的過程之中，如對于基金管理公司，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管和市場退出等方面的法律規(guī)范等，這在一定程度上增加了養(yǎng)老保險基金管理、使用的不確定性和風(fēng)險性。

早在1994年，原勞動部和財政部聯(lián)合發(fā)文，禁止再將社保基金拿到市場上營運。但很顯然的是，這一規(guī)定并不完善：社保資金在社保管理部門封閉運作，公眾監(jiān)督缺位，致使一些社保部門擅自借出資金用于“保值增值”的違規(guī)現(xiàn)象禁而不止，上海社保資金窩案就是其典型案例。

2.完善社保基金監(jiān)管立法是完善我國社會保障監(jiān)督機制的內(nèi)在要求

無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟，都需要對國民經(jīng)濟進(jìn)行監(jiān)督。作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重要組成部分，社會保障同樣也需要接受監(jiān)督。而且，其他國家的社會保障制度發(fā)展的經(jīng)驗表明，社會保障事業(yè)的發(fā)展離不開必要的監(jiān)督，健全的監(jiān)督機制是事業(yè)發(fā)展的必要保證，社會保障事業(yè)越是發(fā)達(dá)的國家，它的社會保障監(jiān)督機制越是完善。

2006年上海社會保障基金案發(fā)，涉案金額之大，震驚全國。由于社會保障法制缺位導(dǎo)致基金監(jiān)管失控，不得不引起我們對建立社保基金監(jiān)管法制的思考。所以，必須建立起健全的社保基金監(jiān)管法制，推動社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。而社保基金監(jiān)管法制本身就是國家依法建立的一項制度，對社保基金事業(yè)的監(jiān)管必須依法進(jìn)行。社會保障運行體系的制度不同就會導(dǎo)致運行的效果和效率也有很大的差異。依靠行政手段來維持社會保障體系的運行無論是在制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性還是在實施的強制性方面顯然都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如依靠國家立法來實施社會保障制度。同樣，社保基金監(jiān)管無法可依，僅僅依靠行政手段來對社保基金進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)威性、強制性不強，不能使社保監(jiān)管職能有效發(fā)揮作用。而如果社保基金監(jiān)管機制失效，那么其所造成的后果也是顯而易見的，社會保障基金被挪用和貪污、采取不正當(dāng)手段騙取社會保障待遇等各種違法事件屢屢發(fā)生，它不僅使社會保障基金產(chǎn)生巨大浪費和流失，而且影響、妨礙了中國社會保障事業(yè)的發(fā)展，危及社會保障制度功能和目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，必須加快我國的社保基金監(jiān)管立法進(jìn)程，健全我國的社會保障體系，才能為社會保障監(jiān)督機制的整體有效運行提供必要的制度保證。

之前對于社保基金監(jiān)管，勞動保障部門單獨或會同有關(guān)部門制定了20多個規(guī)章制度。如2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確提出：“要完善工作機制，保證基金監(jiān)管制度的順利實施。要繼續(xù)發(fā)揮審計監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，共同維護基金安全。”但法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。因此，從黨和國家的立法政策、社會發(fā)展水平、人民的切實需要來看，制定社會保險基金監(jiān)管法的條件已經(jīng)具備，只有盡快制定社會保險基金監(jiān)管法，并與社會保險法等其他社會保障法律法規(guī)形成完整的基金監(jiān)管體系，才能對社保基金的征收、管理、支付、運營等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督與管理，才能有效保證社保基金的保值增值，杜絕非法挪用社保基金等惡劣事件的發(fā)生，才能保證人民群眾的“養(yǎng)命錢”與“救命錢”的安全，從而使社會保險制度在構(gòu)建社會主義和諧社會中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、實現(xiàn)社保基金有序監(jiān)管的思路

1.國際經(jīng)驗

早在1935年，美國就制定了《社會保障法案》，之后，逐漸完善，構(gòu)筑起了一個完整的法律體系。根據(jù)法律規(guī)定，美國聯(lián)邦社保基金的各個賬戶直接開設(shè)在財政部內(nèi)并由財政部專項管理，征繳的款項相應(yīng)地存入各個基金，而不是存入一般的財政賬戶。而且，聯(lián)邦社保基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔(dān)保的“孽息型有價證券”，不僅要聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中管理，而且收支節(jié)余和所獲利息也必須100%存入聯(lián)邦社保基金，從法律上保證了聯(lián)邦社保基金的安全。無論社保基金的監(jiān)管還是投資，法律等給予了非常明確和系統(tǒng)的規(guī)定，沒有任何讓人可以有“自由發(fā)揮”的余地，從根本上保障了社保基金的安全和穩(wěn)定增值。

從美國經(jīng)驗來看，要保障社保基金的安全，必須制定一部完整而規(guī)范的社會保障法，并在此基礎(chǔ)上，重新構(gòu)筑完善、科學(xué)的監(jiān)管體系，以從根源上改變“左手管右手”的監(jiān)管框架。雖然目前我國在勞動法等相關(guān)法律法規(guī)中對社保基金監(jiān)督已作出一些規(guī)定，但目前的監(jiān)管體系只能是修復(fù)性變化，法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。

2.完善我國社保基金監(jiān)管立法的具體思路

加快制定社會保障基本法規(guī)，完善社會保障立法體系，是完善我國社保基金監(jiān)管立法的根本思路。現(xiàn)代社會保障體系和良好的社會保障秩序是以既符合國情又同國際慣例接軌的社會保障法律體系為基礎(chǔ)的。因此，加快立法是當(dāng)務(wù)之急。要精“法”簡“規(guī)”，用科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范化的社會保障法律來逐步取代政策性文件規(guī)定，設(shè)計出具有中國特色的社會保障法律體系。

筆者認(rèn)為，做好社保基金監(jiān)管立法這項工作加快立法進(jìn)程，逐步建立健全社保基金監(jiān)督的法律法規(guī)體系，真正實現(xiàn)依法監(jiān)督，主要包括幾方面內(nèi)容：

一是對已經(jīng)頒布的法律法規(guī)、制度要進(jìn)行梳理和修改，補充和完善有關(guān)法律條文，在社會保險法、勞動法修正案、刑法修正案等國家基本法律中，對社保基金監(jiān)督做出相關(guān)規(guī)定，確定其法律地位和基本原則。

二是制定社保基金監(jiān)督管理條例，作為基金監(jiān)督的實體法，規(guī)范基金征收繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責(zé)任，確定監(jiān)管主體，設(shè)定處罰權(quán)，增強執(zhí)法效率。事實證明，僅僅“建立健全內(nèi)部控制制度”，“建立經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度”，并不能有效地杜絕此類事件的發(fā)生。唯有將社保基金的行政管理與投資運營分離，分設(shè)基金行政管理機構(gòu)與基金投資營運機構(gòu)，并將社保基金的投資運營交付獨立的基金管理公司來完成，才有可能真正防止社保基金變?yōu)槿巳藧鄢缘摹凹t燒肉”，規(guī)范基金征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責(zé)任。

三是制定具有操作性的實施細(xì)則，健全社保基金管理質(zhì)量評估指標(biāo)體系，提高監(jiān)管效率。

四是根據(jù)實際工作需要，研究制定單項法規(guī)或規(guī)范性文件，對社會保險基金投資運營、反欺詐、企業(yè)年金等作出制度性規(guī)定，實現(xiàn)規(guī)范管理。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭秉文.中國產(chǎn)生社保案的制度原因及解決辦法[J].國際經(jīng)濟評論，2007，(5).

[責(zé)任編輯 孫莉艷]