農地發展權視角下失地農民補償問題研究

2007-12-31 00:00:00李麗紅么貴鵬張廣文

經濟研究導刊 2007年10期

摘要：隨著我國城市化進程的加快，農用地征用變的越來越普遍，然而我國的征地補償標準始終沒有改變，農民并沒有隨著農地被征收后土地出讓價格的增長而獲得較高的征地補償。因此，在進行國內外征地補償標準對比的前提下，從農地發展權的視角出發，提出了失地農民的補償標準應該是，在原有補償基礎上再加上分享到的農地發展權收益這一計算方法，以解決農民未來發展和保障問題。具體操作模式是：通過采取農地發展權收益收歸國家，然后由國家統一分配給農民和集體，從而達到提高我國征地補償標準，增加被征地農民收益的目的。

關鍵詞：農地發展權；征地補償；補償標準

中圖分類號：F321.1

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0029-03

隨著我國城市化進程的加快，大量的農業用地被政府征用為國有建設用地。2006年，全國建設用地占用耕地面積為387.8萬畝，自1998年全國建設用地占用耕地的情況呈逐步上升趨勢(如表1所示)，但根據現行《土地管理法》，對征用土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征用前三年平均產值的10～16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民的補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5～5萬元之間。而現實中，一般被征地農民每畝補償只有7 000元左右，并從此割斷了與土地的聯系。專家研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農民得到的補償只占其中的5%～10%，農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農地出讓價格又大約是農地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1∶10∶50。正是由于征地補償標準較低，才使得一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的現象不斷發生。因此，我們需要進行一種新的制度設計，以法律形式來確定治本之策。而設置農地發展權不失為一種好的方法。

一、農地發展權概述

發展權觀念的構想和移轉辦法始于英國。20世紀30年代后期，當時英國國會為了疏散工業及工業人口，對擁擠的都市地區進行再發展，同時也為了減少人口和工業遭受空中攻擊的威脅等問題，創立了土地發展權移轉的法律思想。1947年英國的《城鄉規劃法》以法律制度的形式建立了土地發展權制度。隨后美國創建了分區制度及制定了《土地發展權轉讓授權法》。時至今日，在發達國家土地發展權的概念已深入人心，并具有比較成熟的運行機制。而我國土地發展權立法至今仍處于缺位狀態，但它的價值已在社會生活事務中日益凸顯，并且大部分學者也都承認土地發展權的存在，尤其是農地發展權的客觀存在。同時，他們也對農地發展權進行了大量論述。如沈守愚將農地發展權界定為“將農地變更為非農用地的變更利用權”。而王小映則認為：“土地發展權是一種農地可轉為建設用地進行開發利用的權利。這種權利由土地利用規劃所限定和設立，是所有農業經營者都應當參與共享的權利，它獨立于土地承包經營權，也并非完全屬于某一集體經濟組織的土地所有權的范疇”。顯而易見，王小映這里所講的土地發展權為農地發展權。但杜業明認為：“土地發展權是基于土地的所有權，是從使用權和收益權中分離出來的一種物權，是土地所有權人或土地使用權人通過改變土地現有用途而獲取額外收益的權利”。原國家土地管理局1992年編制的《各國土地制度研究》中將土地發展權界定為土地變更為不同性質使用之權，如農地變為城市建設用地，或對土地原有的使用集約度升高等。從以上的論述中我們可以得出，農地發展權就是指土地變更為不同使用性質的權利(一般為農地轉為建設用地)，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的財產權。

眾所周知，農地轉為非農建設用地，會引起農地價值增長，但事實上從目前的土地補償標準來看，在給予農民或村集體的土地補償中并未包含農地發展權的收益，其結果是將農民和集體拒之于土地增值收益之外。

二、我國目前土地征用補償標準與國外的比較

我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償”。但征地補償標準，是以征收土地的原用途為參照進行的。根據《土地管理法》第47條規定：“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，耕地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的6～10倍。安置補助費按需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。同時，依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。”從這些規定可以看出，國家法定的補償依據是以一定條件下的農民基本生活為標準，原則是原生活標準不降低，對農地轉為建設用地帶來的增值問題并未提及，農地發展權的缺位顯而易見。從國內外對比來看，國外的征地補償標準大部分是以當前土地的市價為征地補償參考標準(如表2所示)。雖然從征地補償標準中并未直接明確標明對土地發展權的補償，但在實際的補償中，這些國家均考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益。如英國，補償項目除了考慮土地及其附帶資產的價格外，還綜合考慮了因所征用的土地一旦投入使用而導致的當事人所擁有的其他土地的價格的增加；美國同樣也考慮到土地未來增值的問題。如在美國土地征用制度中，土地征用補償根據征用前的市場價格計算標準，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值。而這些發達國家的經驗對我們具有很大的借鑒意義。

三、土地發展權的歸屬

目前，在我國理論界關于農地發展權歸屬的爭議較大，總體來說主要有兩種觀點。觀點一：農地發展權應歸國家，土地開發者必須向國家購買發展權，才能開發農地。農地使用權(農地承包經營權)可在農地用途內自由流轉，農戶享有相對獨立、相對完整的收益權和處分權，即英國體例。觀點二：農地發展權應歸農地所有者(或農戶)，國家可以向農地所有者購買發展權。農地使用權可在國家購買發展權后以市場方式自由流轉，農戶享有獨立的收益權和處分權，即美國體例。無論采取哪種形式，筆者認為決定農地發展權歸屬問題最重要的一個因素是實現經濟利益和社會利益效益最大化。

從經濟利益上看，在土地發展權歸屬國家這種形式下，政府可獲得收益，并且有利于國家對土地的用途進行必要的管制，但土地使用者想要獲得土地發展權，只有向政府購買，土地收益的增值部分由政府享有。而對于被征用土地的農民而言，一方面失去了土地使用權，另一方面自己原有土地上產生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相對較少的補償費，農民自然對土地發展權的實施不會有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對土地的各種發展行為，這無疑會增加政府的管理成本及交易成本。當土地發展權歸土地所有者擁有時，土地使用人要想得到土地發展權，需向原土地所有者購買，土地漲價的收益歸土地的所有者，但目前我國農村的土地所有者處于缺位狀態，集體組織并不能保證收益分配的公平性，此外農民受利益的驅使難免出現土地使用混亂現象，也不能實現經濟效益的最大化。由此可見，單從經濟利益上我們很難確定土地發展權的歸屬問題。因此我們還要從社會利益的角度出發來考慮土地發展權的配置問題?？紤]到目前我國個體農戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，筆者認為從整個社會公平和利益均衡的角度來看，將農地發展權歸為國有較為適宜。

首先，農用地變更為非農建設用地的增值效益的產生，離不開國家對公共基礎設施的投入。實踐中，國家在將農用地變更為非農建設用地之前或者之后必然對非農建設用地周邊區域的公共基礎設施進行投入。這些投入使得非農建設用地能夠體現出其潛在效益，從而在流轉中產生增值效益。因此，只有將農地發展權歸屬于國家，才能使國家在集體土地中的這一部分固有財產權得以顯化，使國有資產不至于流失。

其次，確立歸國家所有的農地發展權有利于保護耕地，使耕地保護置于國家總體規劃之下，從而防止有關組織或部門任意變更農地為非農建設用地。而對土地使用方而言，除給集體和農戶以應有的補償外，還要向國家購買發展權。這樣，國家可以利用這部分通過出讓發展權而獲得的資金進行土地整治和建設，使農地的變更使用與國家的土地建設相統一，真正實現土地的可持續發展戰略和耕地總量的動態平衡，達到保護耕地的目的。

最后，確立農地發展權歸國家所有，有利于加強失地農民社會保障體系的建設。目前，針對失地農民大都采取貨幣形式進行一次性安置，但這種方式只保一時，不管長遠。對于失地農民來說，他們失去了土地也就相應地失去了在土地上獲得就業的機會。因此，他們需要在城市非農部門獲得相應的就業機會，以保障自己未來的生計，而這就需要對農民進行相應的轉崗培訓，那么針對于失地農民轉崗就業培訓所需的費用，也構成了征地補償費的一個部分。在確立土地發展權歸國家之后，農業用地轉變為非農建設用地的增值收益納入國家財政收入渠道，土地發展收益由土地管理部門代表國家收取，為國家土地管理工作提供穩定的經費。而政府則可以從土地發展權收益中拿出適當部分，作為社會保障和就業再培訓基金，從而解決好失地農民的長遠生計，解除他們的后顧之憂。

四、土地發展權價值的確定及農民應當享有的比例

農地發展權價值是假設農業生產處在正常生產條件下能獲得正常的社會投資平均利潤的情況下，因失去將農地改為建設用地的權利而應得到的補償。因此，計算農地改為建設用地的增值是在假設農業生產為正常生產的前提下進行的，在此前提下的農業地租或農業生產資料價值也是正常生產條件下的地租或地價。從這一假設出發，我們可以得出：

農地發展權收益=建設用地土地使用權出讓價格-農用地土地使用權價格-建設用地開發成本-轉換成本稅費

即農地發展權的價格應等于農地轉為建設用地的全部增值。

由于國家在將農用地變更為非農建設用地之前或者之后對非農建設用地的周邊區域的公共基礎設施進行了大量投入，因此對于農地產生的“用途轉換性增值”，應該由國家占有。但這種占用并非絕對性的無償占用，國家需要從農地發展權收益中拿出一部分，來用于滿足失地農民就業、養老、醫療和失業等關系到農民未來生存和發展問題的相關保障費用的需要。由此，我們可以將農民分享的農地發展權收益歸結為農民就業、養老、醫療及失業等社會保障費用的總和。

即農民分享的發展權收益=農民就業再培訓費用+醫療保險費用+失業保險費用+養老保險費用等

由此可見，征地對村集體和失地農民的補償安置費用的關鍵是制定促進失地農民就業和解決養老、醫療、失業等社會保險等相關制度安排，并測算出所需的費用，即農民分享的發展權收益，如果這一費用低于農地發展權收益，則按此費用支付補償；如果此費用高于農地發展權收益，不足部分則應由政府支付，當政府的財力還達不到支付如此巨額的補償金額時，說明經濟發展的程度還沒有達到大規模征用農地的階段，因而應放緩城市化速度和規模，從而避免以犧牲農民利益來換取城市化成果現象的發生。同時，由于這種方式增加了政府非法批地的成本，地方政府將很難從大量的土地征用中獲得經濟利益，在一定程度上遏制了地方政府非法批地沖動。

由此我們可以得出，農地發展權視角下的失地農民補償應當包括：

1.對集體經濟組織的部分土地所有權補償；

2.對農民的承包經營權補償；

3.對地上附著物補償；

4.農民分享的發展權收益。

目前，我國的土地管理法已對前三項補償做出了相應規定，唯獨農地發展權分享收益缺失(如表3所示)，從而在一定程度上決定了農民所獲補償偏低這一事實。