優化農村公共物品供給研究

摘要：農村公共物品供給對發展農村經濟、縮小城鄉差距以及維護國民經濟的持續發展具有重要意義。目前，我國農村公共品總量不足，供給結構不合理，已經成為制約農村經濟發展的主要因素。事實證明，政府是農村公共物品供給的重要主體，必須加強公共財政在優化農村公共物品過程中的作用，增加財政支農力度，明確政府間財政關系，建立健全強有力的財政監督機制，完善轉移支付制度，加快構建“民生財政”的步伐。

關鍵詞：農村公共物品；供給；公共財政

中圖分類號：F812.8

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0042-02

公共物品是指能以零的邊際成本給所有社會成員提供同等數量的物品。公共物品以社會公共需要為基礎，主要強調(一定范圍內)消費的公共性，即具有選擇性的“非競爭性”和“非排他性”。農村公共物品不同于農民個人需要而言的私人物品，是指在農村地域范圍內、用于滿足農村居民社會生活共同需要的物品。中國農村公共物品具有地域性、不統一性和多層次性的特征。

一、政府財政支持農村公共物品供給的必要性

一些學者認為，農村公共物品供給應該多元化，即政府、市場、私人共同提供公共物品。由于農村市場經濟發展不完全，公共物品成本高、規模大、收益低，所以，在相當長的時間內，政府財政支持農村公共物品供給是非常必要的。原因歸結起來主要有以下三點：

1.市場失靈

由于公共物品的非競爭性和非排他性，出于自身利益的考慮，人人都希望由別人提供公共物品而自己免費使用，這就形成了經濟學中的“搭便車”現象，使得市場無力提供公共物品。公共物品的外溢性，使成本收益不對稱，影響了市場配置資源的效率。消費者個人偏好不同，信息的不對稱以及市場的不完全，都為政府干預提供了理由。

2.農民負擔

農村公共物品與農民負擔呈現高度正相關性。從經濟學角度來看，農民負擔可以表現為農民分擔的公共物品成本。由于政府職能缺位或不到位，一些公共物品強制供給，資源利用率低，農民的負擔總體沉重且負擔不均，累退效應明顯，收入水平較高的農民和比較利益越高的產業，負擔率越低，這樣就嚴重影響了農民生產的積極性和社會公平。

3.政府責任

由于市場、個人能力和財力有限，以及公共物品本身固有的特點，農村公共物品的提供應該主要依靠中央和地方財政，政府是公共物品的天然供給者，特別是教育、醫療等外溢性較強的公共物品，還有投資較大的產品應該由國家財政負擔。此外，政府可以憑借其財政職能，通過優惠稅收、特許權和給予財政補貼等條件，激勵農村公共品的市場供給和自愿供給，這是其他組織不能替代的。

二、我國農村公共物品供給存在的問題及成因分析

1.農村公共物品供給總量不足

隨著社會的進步、經濟的發展，農村對公共物品的需求急劇增大，但是，農村公共物品的供給并沒有相應程度的增加。具體表現在：基礎設施供應不足，截至2005年底，農村自來水普及率61.3%，96.%的村莊沒有污水處理系統；義務教育投入不足，失學現象嚴重，2004年，農村居民小學文化程度占29.2%，初中占50.4%，高中占10.1%；農村社會保障制度不完善，醫療衛生條件差；科技投入低，等等。

造成上述問題的原因主要有兩個。一是中央財政對農業的投入較低，雖然近些年有所增加，但用于農業支出的比重卻沒有增加，甚至一直在下降，這就導致農村公共物品供給的嚴重短缺。二是中央和基層政府的財權事權劃分不科學，財權上移，事權下移，地方財政支出與收入不成正比，致使縣鄉政府財政負擔沉重，沒有足夠的資金增加農村公共物品提供，最終只能減少或不提供農村公共物品。

2.農村公共物品供給結構不合理

農民急需的而且關系到農村可持續發展的公共物品供給不足，與農村生產相關的基礎設施、交通道路、用水用電供給相當缺乏，農村教育水平低，醫療無保障，環境惡化。而農民需求較少的部分奢侈消費品供給過剩，如非生產性的公共設施、樓堂館所、歌舞劇院等，這種供求不和諧的現象嚴重影響了農村社會的進步和可持續發展。

導致以上現象發生的原因是一些政府官員偏重于將財政資源投向見效快、易出政績的形象工程，對農民需求較少或不需要的公共物品供給過剩，個別官員甚至為了自身利益，貪污受賄，對農民的服務以次充好，導致某些工程質量低劣，成為“豆腐渣”工程。

3.農村公共物品供給不公平

(1)城鄉公共物品供給不公平。城市不存在生產性公共產品的短缺問題，而農村的生產性公共產品供給嚴重不足；城市的交通、娛樂設施以及水、電、暖的供給較充裕，而大部分農村并沒有享受到這些基本的生活產品；我國的社會保險以及最低生活保障制度也只是在縣級以上城市實行，對農村只進行了醫療保險和養老保險的試點；農村基礎教育等關系到農村可持續發展的公共產品與城市差距甚大。

(2)農村各地區間公共物品供給不公平。經濟發達、交通便利、物產豐富的地區，地方政府有財力為農村提供公共物品；而那些經濟落后、交通不便、底子較差的地區，公共物品供給則出現短缺狀態。

提供公共物品，滿足社會公共需要是現代政府的重要職責之一，而公共物品的提供是以其非競爭性、非排他性為基礎，以公平性為前提的。在過去分稅制財政體制和城鄉二元經濟制度下，用于城市建設和公共物品供給的資金偏重，而用于農村的偏輕；并且由于財政轉移支付制度不完善，使落后地區農村公共物品供給資金得不到保障，這就造成了農村公共物品供給的不公平。

三、優化農村公共物品供給的公共財政解決措施

通過以上對我國農村公共物品問題及原因的分析，筆者認為，矛盾的焦點集中在政府財政職能缺位，財政體制不完善上。我國公共財政體系的建立主要在城市，農村并沒有涉及，而公共財政體系的典型特征就是以滿足整個社會的公共需要為出發點和最終目標。因此，要從根本上建設社會主義新農村，就必須加大農村公共物品投入，改革城鄉“二元”經濟體制，明確政府間財政關系，完善轉移支付制度，使農民享有與城市居民無差距的公共物品。

1.增加財政支農力度，調整財政支農結構

首先，國家要增加財政對農業的投入力度，可以考慮將農村稅收按需要留給縣鄉財政，使其有足夠的資金用于公共物品投入，同時，國家應該適當增加稅收、國債資金用于農村的比重，拓寬融資渠道，確保支農資金增長速度不低于財政支出的增長速度。其次，進一步調整財政支農結構，為農民提供能滿足其自身需求的公共物品；增加對農村基礎教育的投入，真正在農村實現九年義務教育；加強農村基礎設施建設，為農業生產提供良好的外部條件；完善農村社會保障制度和醫療體制，切實提高農民生活質量；大力支持農村科學技術的研究推廣。

2.明確政府間財政關系，形成“以支定收”的財政觀

大多數經濟學家認為，公共物品的提供應該是一個較分權的模式，地方政府應該承擔起資源配置的主要職能，即地方政府應掌握更多的事權。而與地方稅相比，中央政府的稅收更具效率，因此，主張稅收體系采取比較集權的方式。應該根據農村公共物品收益范圍的不同，劃分中央與地方政府的職責權限。收益范圍在全國的公共物品應當由中央負責，而收益范圍是區域性的公共物品就由地方政府負責。

此外，要貫徹實施“以支定收”的財政觀。根據公共財政和公共物品層次性理論，確定各級政府的事權分工；把政府作為一個整體，計算出履行職能所需的財政支出總額，為滿足該支出需要而組織適當的稅收收入；把稅種在各級政府間合理劃分；對于各級政府間財政收入的余缺、差額，通過轉移支付制度進行協調，使各級政府收支平衡。

3.建立健全強有力的財政監督機制

為了保證農村公共物品的有效供給，確保基層政府和行政人員能夠以規范的方式履行職責，使財政支農資金能夠得到合理的利用，避免腐敗的發生，中央及專門機構應該加強對其的監督，通過法律的形式將責任細化到各級政府以及每個當政人員，做到權責分明，獎懲有依。因此，建立健全一套切實可行的財政監督體制迫在眉睫。

4.完善轉移支付制度，推動城鄉公共物品供給均等化

轉移支付制度是平衡各地區財力差距的主要手段之一。因此，我們要在收入適度集權、支出適當分權的前提下，通過轉移支付制度實現地區間財力水平相對均衡和城鄉公共品供給的均等化。

首先，構建多層次的轉移支付體系。其次，完善轉移支付手段。根據轉移支付制度的目標和功能，上級政府應該對農村政府提供一般轉移支付和專項轉移支付，前者用于解決經濟落后的農村地區財政平衡能力的不足，后者用于幫助農村居民享有與國民經濟發展水平相適應的公共服務。最后，建立轉移支付測算體系。明確影響各級政府財政支出水平的相關因素，以及各因素在地方財政中的權重，確定財政支出的調整系數，排除人為的因素，使財政轉移支付額度較為公平合理。

5.積極推動“公共財政”走向“民生財政”

“民生”問題成為近期以來社會最關心的問題，而三農問題正是“民生”問題的重要內容。“民生財政”融合了長期以來認為矛盾的東西——效率與公平，與民生問題的性質相聯系，“民生財政”的基本導向是滿足公共消費需求，現階段的任務無疑是擴大公共消費，以促進基本消費的平等化。隨著政府財政能力的不斷提升，擴大政府公共服務規模和范圍已經具備了條件，原來迫于財政壓力而導致政府“缺位”的民生領域，如農村義務教育、基本醫療和公共衛生等公共物品的提供，已經到了改善的階段。

[責任編輯 姜 野]