對(duì)海南省會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的研究

摘要：實(shí)行會(huì)計(jì)委派制與國庫集中支付制都是積極推進(jìn)財(cái)政管理體制改革的重大舉措。海南省幾年來的實(shí)踐證明，實(shí)施會(huì)計(jì)委派制改革不僅是必要的，而且是及時(shí)的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠(yuǎn)來看，會(huì)計(jì)委派制只能是一種會(huì)計(jì)管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌，調(diào)研得知，海南省會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的思路是可行的。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)委派制；國庫集中支付制；轉(zhuǎn)軌

中圖分類號(hào)：F235.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)10-0100-03

由于體制、機(jī)制和法制等多方面因素的制約，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)“低”、會(huì)計(jì)信息“假”、經(jīng)濟(jì)秩序“亂”等問題在海南省部分行政事業(yè)單位曾經(jīng)較為突出，直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)重干擾了改革進(jìn)程。海南省2001年根據(jù)國務(wù)院和中紀(jì)委關(guān)于會(huì)計(jì)委派制的精神，積極穩(wěn)妥地推行了會(huì)計(jì)委派制工作。

一、海南省會(huì)計(jì)委派制實(shí)施的概況與運(yùn)作方式

(一)會(huì)計(jì)委派制在海南省實(shí)施的概況

會(huì)計(jì)委派制是指政府部門、產(chǎn)權(quán)單位向其所屬單位委派會(huì)計(jì)人員，并授權(quán)會(huì)計(jì)人員監(jiān)督所在單位會(huì)計(jì)行為和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種制度。

至今，全省各市(縣)行政事業(yè)單位都實(shí)行了會(huì)計(jì)委派制，制定了各項(xiàng)規(guī)章和管理制度，建立了形式多樣的委派形式，主要是通過建立會(huì)計(jì)核算中心和實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算形式。

(二)運(yùn)作方式

1.成立會(huì)計(jì)管理中心、設(shè)立會(huì)計(jì)核算中心，將行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作納入會(huì)計(jì)核算中心管理[1]。對(duì)市(縣)級(jí)以上屬地集中或鄰近行政事業(yè)單位實(shí)行“集中委派”；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)實(shí)行“分散委派”。

2.采用會(huì)計(jì)集中核算。依照會(huì)計(jì)委派制的相關(guān)規(guī)定，在維持原單位資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的前提下，對(duì)銀行賬戶按照“統(tǒng)一管理，分戶開設(shè)”的原則進(jìn)行設(shè)置，取消會(huì)計(jì)崗位，實(shí)行報(bào)賬制，由會(huì)計(jì)核算中心集中辦理資金結(jié)算，集中進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，集中管理會(huì)計(jì)檔案。

二、海南省行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制中存在的不足

會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施，使得全省的會(huì)計(jì)工作有了較大改觀，帶動(dòng)了會(huì)計(jì)工作環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序的改善，主要體現(xiàn)在以下方面：提高了會(huì)計(jì)人員素質(zhì)，保證了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；強(qiáng)化了會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，促進(jìn)了廉政建設(shè)；遏制了各種違法亂紀(jì)行為，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)秩序。

雖然實(shí)行會(huì)計(jì)委派制取得了一定的成效，但它不是包治百病的“靈丹妙藥”，也存在諸多不足，較為突出的有：

1.容易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者矛盾。實(shí)行會(huì)計(jì)委派后，委派會(huì)計(jì)與單位的關(guān)系發(fā)生了很大變化，由原來的被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督、制約的關(guān)系。然而，單位領(lǐng)導(dǎo)一般都不愿將自己單位的收支大權(quán)交由別人管理，他們把委派會(huì)計(jì)視為“外來人員”、“異己力量”，產(chǎn)生戒備心理，容易造成委派會(huì)計(jì)與受派單位領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾。

2.受派單位財(cái)務(wù)管理積極性降低，資產(chǎn)流失與浪費(fèi)現(xiàn)象加重。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，只對(duì)受派單位的賬務(wù)工作進(jìn)行了“集中”核算，其他的財(cái)務(wù)管理工作，如固定資產(chǎn)、材料等管理，還是由預(yù)算單位“分散”管理。從而造成了受派單位會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理“脫節(jié)”，弱化了財(cái)務(wù)管理，加劇了國有資產(chǎn)流失。據(jù)海南省審計(jì)部門反映，較為典型的如在職工住房改革過程中，沒有將附屬于職工宿舍樓中屬于國有資產(chǎn)的部分剔除出來記入固定資產(chǎn)，使得這些國有資產(chǎn)實(shí)存賬無，造成賬外資產(chǎn)。

3.預(yù)算外資金未納入管理，基建項(xiàng)目難于監(jiān)控。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，尚存在許多資金未納入會(huì)計(jì)核算中心，有些單位預(yù)算外資金比納入會(huì)計(jì)核算中心核算的資金多、預(yù)算單位賬戶上資金沉淀的現(xiàn)象未能得到有效解決。隨著海南省基礎(chǔ)建設(shè)的不斷擴(kuò)大，雖然會(huì)計(jì)核算中心設(shè)立專門柜組對(duì)重點(diǎn)基建工程項(xiàng)目進(jìn)行核算監(jiān)督，但畢竟不是制度上的內(nèi)在監(jiān)督，許多工程項(xiàng)目在銀行再開立一個(gè)專用賬戶，這些項(xiàng)目的資金相當(dāng)大、存續(xù)時(shí)間長、違規(guī)提現(xiàn)現(xiàn)象普遍存在，監(jiān)督的廣度和深度都十分有限。

4.資金支付透明度不高，降低了資金的使用效率。在會(huì)計(jì)委派制下財(cái)政資金支付方式是通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，財(cái)政資金經(jīng)過主管預(yù)算部門層層轉(zhuǎn)撥到基層預(yù)算單位，再由基層預(yù)算單位支付給貨物和勞務(wù)供應(yīng)商。這種方式主要存在以下弊端：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；大量資金滯留在預(yù)算單位，降低了資金的使用效率；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生。

三、會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的必要性及可行性

海南省幾年來的實(shí)踐證明，實(shí)施會(huì)計(jì)委派制改革不僅是必要的，而且是及時(shí)的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠(yuǎn)來看，會(huì)計(jì)委派制只能是一種會(huì)計(jì)管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌。

(一)會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的必要性

首先，國庫集中支付制與會(huì)計(jì)委派制相比更具有優(yōu)勢。與會(huì)計(jì)委派制相比它具有以下優(yōu)勢：(1)從根本上解決了過去財(cái)政資金支付層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、多戶頭存放的問題，降低財(cái)政資金的運(yùn)行成本；(2)更進(jìn)一步提高了財(cái)政資金的使用效率，解決了以往資金管理中存在的截留、擠占和挪用等問題；(3)規(guī)范了財(cái)政收支行為，加強(qiáng)了財(cái)政收支管理監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算單位提高財(cái)務(wù)管理水平；(4)強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，推進(jìn)部門預(yù)算改革步伐，有利于加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理。

其次，完善預(yù)算管理改革要求建立國庫集中支付制度。國庫集中支付要求各單位報(bào)送詳細(xì)的部門預(yù)算，所有財(cái)政性資金支出均按預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行，直接撥付給供應(yīng)商，既利于預(yù)算管理完善，又有助于政府采購制度的完善。因此，要想完善預(yù)算管理改革，必須建立國庫集中支付制度。沒有國庫集中支付制，預(yù)算編制得再科學(xué)、再規(guī)范也不能真正有效地將支出管理好。

最后，國庫集中支付強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控能力，更有利于財(cái)政資金統(tǒng)一調(diào)度[2]。在會(huì)計(jì)委派制度下，雖然存款也在財(cái)政單一賬戶上，但存款資金卻是單位的資金，不能隨意調(diào)動(dòng)。在國庫集中支付下，財(cái)政資金全都納入國庫單一賬戶管理體系，財(cái)政部門可以根據(jù)輕重緩急進(jìn)行資金調(diào)控，強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控能力，有利于提高資金的使用效率。

(二)會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的可行性

1.會(huì)計(jì)委派制與國庫集中支付有諸多相同點(diǎn)：(1)兩者的實(shí)施主體相同。都是由財(cái)政部和中紀(jì)委共同提出，由各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的。(2)兩者的最終目標(biāo)相同。都是為了加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管，提高財(cái)政資金的使用效率。(3)兩者的工作對(duì)象相同。都是所有使用財(cái)政資金的行政事業(yè)單位。

2.會(huì)計(jì)集中核算為推行國庫集中支付制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在會(huì)計(jì)集中核算的運(yùn)作過程中，會(huì)計(jì)核算中心已經(jīng)部分承擔(dān)或履行了財(cái)政國庫集中支付制的職能與職責(zé)，為過渡到國庫集中支付制做好了前期準(zhǔn)備。同時(shí)報(bào)賬制作為會(huì)計(jì)集中核算的通行做法，實(shí)際上已形成國庫直接支付的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.會(huì)計(jì)核算中心為推行國庫集中支付構(gòu)建了良好的平臺(tái)。一是會(huì)計(jì)核算中心已實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金“收支集中”和“一廳式辦公、柜臺(tái)式作業(yè)”的運(yùn)作模式，在很大程度上滿足了國庫集中支付制的基本要求，為實(shí)行國庫集中支付制提供運(yùn)作平臺(tái)。二是會(huì)計(jì)核算中心業(yè)務(wù)體系中已經(jīng)建立起會(huì)計(jì)核算、業(yè)務(wù)監(jiān)督、信息反饋等功能和高素質(zhì)的會(huì)計(jì)隊(duì)伍，為實(shí)行國庫集中支付制提供管理平臺(tái)。三是會(huì)計(jì)核算中心在資金管理上的銜接和牽制，信息資源的共享和傳遞以及它與人民銀行間建立起的良好協(xié)調(diào)關(guān)系，為實(shí)行國庫集中支付制的配套賬戶管理和實(shí)時(shí)清算提供信息平臺(tái)。

4.前期試點(diǎn)為全面轉(zhuǎn)軌奠定了思想基礎(chǔ)。海南省前期的轉(zhuǎn)軌試點(diǎn)證明，國庫集中支付制在簡化流程、提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行透明度，操作規(guī)范、強(qiáng)化預(yù)算約束和執(zhí)行監(jiān)督，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力等方面取得了良好的效果，得到了試點(diǎn)單位的普遍支持和廣泛認(rèn)可，為推行國庫集中支付制奠定了前期思想基礎(chǔ)，為全面轉(zhuǎn)軌減輕了壓力和阻力。

綜上所述，國庫集中支付制與會(huì)計(jì)委派制之間存在諸多相同點(diǎn)，國庫集中支付制既具備會(huì)計(jì)委派制的積極作用，又能克服其局限性，它比會(huì)計(jì)委派制更具優(yōu)越性。因此，會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌不僅是可行的，而且是必要的，應(yīng)加快會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌。

四、海南省會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的思路

海南省目前已在省級(jí)行政部門及海口、三亞、瓊海市等部分行政事業(yè)單位試行向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌。結(jié)合海南省具體情況，筆者認(rèn)為會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制度全面轉(zhuǎn)軌的思路是：

(一)以會(huì)計(jì)集中核算為平臺(tái)推行國庫集中支付制

從目前海南省運(yùn)行的情況來看，會(huì)計(jì)集中核算已基本完善，已具備了國庫集中支付制的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)并構(gòu)建了良好的平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上推行國庫集中支付制需要做以下工作：一是建立國庫單一賬戶體系，從分設(shè)賬戶轉(zhuǎn)移到統(tǒng)一賬戶[3]。國庫集中支付制的基礎(chǔ)是單一賬戶體系，會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌首先就要建立國庫單一賬戶，將財(cái)政資金全部納入國庫管理。二是完善預(yù)算編制辦法，提高預(yù)算的科學(xué)性。國庫集中支付制度實(shí)施的順利與否關(guān)鍵在于部門預(yù)算的執(zhí)行情況。會(huì)計(jì)集中核算的核心是“資金撥付”，而國庫集中支付的核心則是“指標(biāo)控制”，因此，從會(huì)計(jì)集中核算過渡到國庫集中支付制，需要將改革的重點(diǎn)由會(huì)計(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)到預(yù)算領(lǐng)域。三是在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將所有預(yù)算單位全部納入國庫集中支付，考慮各單位的管理狀況、性質(zhì)、所處地域不同，應(yīng)對(duì)不同的預(yù)算單位分類實(shí)施改革。四是分層次將會(huì)計(jì)委派制有機(jī)融合到國庫集中支付制中。隨著國庫集中支付制的逐步推進(jìn)，會(huì)計(jì)集中核算應(yīng)逐步融入國庫集中支付中。這樣，在會(huì)計(jì)委派制的基礎(chǔ)上，以會(huì)計(jì)集中核算為平臺(tái)推行集中支付制必然會(huì)取得事半功倍的成效。

(二)建立并完善網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，使支付管理實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、安全化

國庫集中支付制改革需要財(cái)、稅、庫、行等部門密切協(xié)作，需要建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)政、稅務(wù)、國庫、銀行、會(huì)計(jì)核算中心與各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系，互相監(jiān)督，相互制約，共享資源，提高效率。因此，應(yīng)建立并完善國庫集中支付信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位、支付中心和代理銀行之間聯(lián)網(wǎng)，能提供以下功能：要滿足資金預(yù)算單位申請(qǐng)使用資金要求，方便預(yù)算單位將預(yù)算開支的業(yè)務(wù)準(zhǔn)確、完整地輸入系統(tǒng)，形成電子憑證，提出支付申請(qǐng)，通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)傳輸?shù)絿鴰旒兄Ц吨行模A(yù)算單位可在計(jì)算機(jī)中自動(dòng)查詢有關(guān)支付中心審核后的反饋結(jié)果，及時(shí)查詢支付銀行的支付信息；又要滿足財(cái)政部門的預(yù)算撥款和審核管理需求，使支付中心在收到各資金使用單位的支付申請(qǐng)后能進(jìn)行審核，直接生成授權(quán)支付憑證；還要滿足代理銀行日常支付信息的接收和相關(guān)賬務(wù)和報(bào)表處理，并能及時(shí)將相關(guān)信息反饋給預(yù)算單位和支付中心，從而使國庫集中支付管理全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。

此外，還要考慮到這些系統(tǒng)有可能會(huì)出現(xiàn)各種網(wǎng)絡(luò)問題，如果一旦發(fā)生，后果不可預(yù)料，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。因此，要充分考慮各種可能，并建立相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)故障時(shí)，能夠及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行調(diào)整，使國庫集中支付能高效順暢安全地進(jìn)行。

(三)參考借鑒他省經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)

他鄉(xiāng)之石，可以攻玉。陜西、甘肅、河北等省份較早就全面推行了國庫集中支付制，有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒。鑒于海南省推行國庫集中支付制起步較晚，加上其政策性強(qiáng)、內(nèi)容較多、業(yè)務(wù)性更強(qiáng)，與會(huì)計(jì)集中核算方式存在差異，對(duì)每個(gè)操作人員都是一個(gè)重新認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。因此，海南省要想全面推行，應(yīng)組織人員學(xué)習(xí)推行較早省份的做法，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，通過舉辦培訓(xùn)班，系統(tǒng)地講授轉(zhuǎn)軌的制度、辦法、支付流程及系統(tǒng)軟件操作等內(nèi)容，這樣，全面轉(zhuǎn)軌就可以少走彎路，才能取得更好成效。

(四)提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)合作，完善制度，加快步伐

會(huì)計(jì)委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌牽涉面廣、技術(shù)性強(qiáng)、觸動(dòng)各方利益，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加上人們狹隘的本位主義觀念一時(shí)難以改變，轉(zhuǎn)軌過程中可能會(huì)涉及人事變動(dòng)、權(quán)力的重新劃分等方面的問題和困難。但從長遠(yuǎn)看，全面推行國庫集中支付制將是大勢所趨，是今后一段時(shí)期海南省財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。因此，需要各級(jí)黨委、政府的重視和支持，各部門間積極配合。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同人民銀行等有關(guān)部門制定并完善相關(guān)制度，落實(shí)配套措施，充分利用會(huì)計(jì)委派制度的優(yōu)勢，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)管理中心的作用，有計(jì)劃、按步驟地加快轉(zhuǎn)軌步伐，使會(huì)計(jì)委派制度有機(jī)融入到國庫集中支付制中，最終保證國庫集中支付制在海南省行政事業(yè)單位全面順利地實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 杜 娟]