中小學教師“輪校執(zhí)教”研究述評

[摘 要] 在基礎教育均衡發(fā)展的呼聲中，中小學教師“輪校執(zhí)教”制度越來越成為政府和學者關注的焦點。為給“輪校執(zhí)教”的進一步研究提供參考，在對“輪校執(zhí)教”的概念、動因、國內(nèi)外的相關研究進行梳理的基礎上，提出了加強法制建設、實行同工同酬、加強過程監(jiān)督、改進學校管理、推進學校標準化建設等建議。

[關鍵詞] 中小學教師；輪校執(zhí)教；研究

[中圖分類號] G451.2[文獻標識碼] A[文章編號] 1672-1128（2007）10-0050-04

在基礎教育均衡發(fā)展的呼聲中，中小學教師“輪校執(zhí)教”越來越成為政府和學者關注的焦點。為此，有必要對國外和國內(nèi)的類似制度進行一定的梳理，以便我們更好地取長補短，促進這一制度的順利推行。

一、“輪校執(zhí)教”的概念

“輪校執(zhí)教”是指在一定區(qū)域內(nèi)，一個教師在一所學校連續(xù)任教一段時間后，按規(guī)定到其它不同水平的學校任教的制度。“輪校執(zhí)教”的目的是保證各校間師資和教育水平的相對均衡。“輪校執(zhí)教”目前雖受到了人們的普遍關注，但不同的國家使用的名稱并不一致。在日本，這一制度被稱為“教師定期流動制”①，是指教師按法律規(guī)定在一所學校連續(xù)任教一定年限后，輪換到其他學校任教的制度；在我國與其相似的表達主要有：“定期輪崗制度”、“教師城鄉(xiāng)交流”、“教師定期輪換”、“教師定期交流制度”、“師資流動制度”、“輪崗支教”等。

“輪校執(zhí)教”也不同于教師流動。教師流動是“不同區(qū)域不同學校之間教師的工作崗位的變動，或許是職業(yè)水平流動，或許是一種以人才流動為特征的向上性職業(yè)流動，但無論何種性質(zhì)，它都會因個人社會地位的變化而帶來職業(yè)角色的轉換和社會關系的重建”②。教師流動與“輪校執(zhí)教”的不同主要表現(xiàn)為：第一，前者是一種市場行為，后者更多是一種政府行為；第二，前者流動的范圍比較廣，甚至是全國性的，后者多發(fā)生在一定區(qū)域內(nèi)；第三，前者沒有明確的時間限制，后者則有明確的“流動”年限規(guī)定，以定期流動為主；第四，前者主要是高素質(zhì)教師的流動，后者“流動”的是各種水平的教師；第五，前者的結果是優(yōu)質(zhì)教師流向條件好、待遇高的地區(qū)或學校，導致教育中出現(xiàn)“馬太效應”；后者的目的則是使各地區(qū)、各學校間的師資力量大致均衡。

二、“輪校執(zhí)教”的動因

“輪校執(zhí)教”主要是一種政府行為，政府為何會推動教師輪校執(zhí)教呢？這涉及到“輪校執(zhí)教”的動因問題。在已

有的研究中，大多都涉及到了這一問題。概括起來，“輪校執(zhí)教”的動因主要有以下幾個方面。

1.實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展

根據(jù)托爾斯頓·胡森（T. Husen）的研究，教育公平有3個不同的方面：起點公平、過程平等、結果公平，其中過程平等是核心。我國義務教育實行免費以后，學生的入學機會均等問題已經(jīng)得到了較好的解決。人們審視教育的視角已從起點公平轉向過程平等，更多的是從微觀層面上關注同一層次的教育中，不同學生是否享受到了同等質(zhì)量的學校教育。實行“輪校執(zhí)教”的目的是促進教育過程的平等，使校際間師資力量大致均衡，以促進義務教育的均衡發(fā)展。

2.促進教師專業(yè)成長

對于交流的教師而言，“輪校執(zhí)教”有利于發(fā)揮“鯰魚效應”，教師為了適應新的人際關系和工作環(huán)境，獲得新的成績和認可，自然就會自我加壓，積極奮進；教師也可接觸地域特性不同、教育傳統(tǒng)不一、個性特征各異的學生，以豐富自我的職業(yè)經(jīng)歷；有助于相同專業(yè)的教師在業(yè)務上能在更大范圍與不同教育風格的教師交流切磋，從而博采眾長。對于接收的學校來說，能夠充分發(fā)揮優(yōu)秀骨干教師的輻射、示范作用，從而指導、帶動更多教師更快的成長。

3.推動學校持續(xù)發(fā)展

卡茲（Katz）的“組織壽命說”表明，某一組織的最佳年齡區(qū)為1.5年至5年，超過5年，就會組織老化，必須通過人員的流動對組織進行改組從而激發(fā)組織活力。這一理論告訴我們，一所學校要想持續(xù)發(fā)展，必須不斷更新教師隊伍的結構。實行“輪校執(zhí)教”，無疑會“打破封閉狀態(tài)，保持學校辦學始終充滿活力”③。同時，它對學校的人事管理、教師考評和聘任制度的改革都提出了要求，為中小學學校的改革與發(fā)展提供了一個較好的契機。

4.遏制社會上的“擇校之風”

長期以來，相關部門在制定教育政策時受“爛蘋果理論”（抓住好的，放棄差的）的影響，導致了重點與非重點學校的教師在物質(zhì)待遇、精神獎勵、升遷機會等方面出現(xiàn)巨大差異，使得非重點學校的優(yōu)秀教師大量地流動到重點學校，這種流動造成了社會上愈演愈烈的“擇校之風”。推行教師“輪校執(zhí)教”正是為了平衡校際間的師資配置，以緩解社會上的“擇校之風”。

三、國外關于教師“輪校執(zhí)教”的研究

目前許多國家，如日本、韓國、澳大利亞等都已形成了完備的教師定期流動輪換制（即“輪校執(zhí)教”）。由于日本和我國在教師管理上存在著極大的相似性，所以本文將重點關注日本教師“定期流動制”的相關研究。日本教師“定期流動制”始于“二戰(zhàn)”后，主要在公立基礎教育學校（小學、初中、高中及特殊教育學校）內(nèi)實施。20世紀60年代初，該制度趨于完善，并一直沿用至今。實施40多年來，該制度對日本師資隊伍建設，尤其是在均衡校際間師資差異方面起到了無可替代的作用。綜合有關研究，其特點歸納如下。

1.法制保障

在日本，政府對中小學教師流動的管理有一套完備的法規(guī)和政策。按日本法律規(guī)定，公立學校教師屬于地方公務員，其定期流動屬公務員“人事流動”的范疇。雖然二戰(zhàn)后教師“定期流動制”已經(jīng)開始實施，但真正推行和落實是在20世紀50年代中期出臺《關于地方教育行政組織及營運的法律》之后。同時，還有《國家公務員法》、《教育公務員特例法》、《行政不服審查法》等相關法律來保障這一制度的推行。④

2.過程規(guī)范

日本各地教師定期流動的政策較為一致，并且有著嚴格的實施程序。在具體做法上，一般是每年的11月上旬，由縣一級教育委員會發(fā)布實施要旨，內(nèi)容包括地區(qū)的指定，有關原則、要求等。全體教師都要填寫一份包含流動意向在內(nèi)的調(diào)查表，由校長決定人選（充分尊重本人意愿并與之商談后）并報上一級主管部門審核，最后由縣（都道府）教育委員會教育長批準（校長則由教育長直接任命換崗，本人也可以提出申請）。到來年的4月新學期前，流動教師全部到位。⑤ 整個流動過程公開透明、操作規(guī)范。

3.措施配套

配套措施主要表現(xiàn)為兩方面：一是教育撥款一視同仁。政府不僅保證充足的義務教育經(jīng)費，各公立中小學都實行免費，而且各校的教學條件、教學設施都已規(guī)范化，無重點學校和非重點學校之分。二是執(zhí)行統(tǒng)一、規(guī)范的教學要求。日本基礎教育實行中央高度集權的教學管理，每所學校的教育教學活動以文部科學省制定的《學習指導綱要》為基準。“教育內(nèi)容與教學要求的規(guī)范化，既實現(xiàn)了全國各校之間的教育教學均等，也為教育質(zhì)量提供了保障。”⑥

4.政策傾斜

在日本義務教育教職員的工資，據(jù)法律規(guī)定高于普通公務員，交流到偏僻地區(qū)的教師還有津貼。在1954年的《偏僻地區(qū)教育振興法》（1974年第四次修訂）還專門設有“偏僻地區(qū)津貼”一項，規(guī)定：“對……指定的偏僻地區(qū)學校或與其相當?shù)膶W校……工作的教員與職員，發(fā)給偏僻地區(qū)津貼”，月津貼額在本人月工資和月扶養(yǎng)津貼總額的25%以內(nèi)；當教職員因工作變動或隨校搬遷到偏僻地任教時，從變動或搬遷之日起3年內(nèi)，對其發(fā)給遷居補貼，月補貼額在本人月工資和月扶養(yǎng)津貼總額的4%以內(nèi)。此外，還有其它各種形式的津貼，如寒冷地區(qū)津貼、單身赴任津貼等。⑦

5.流動面大

僅從日本文部省1996年度末統(tǒng)計資料來看，當年小學和初中有96 033名教師實行了流動換崗，流動率為17.1%，其中52 105名教師是在同一市、街區(qū)、村之間流動，占流動總數(shù)的54.3%；偏僻地區(qū)學校共有教師33 502人，當年向其他地區(qū)學校流動的有5 860人，流動率17.5%，從其他地區(qū)學校流動到偏僻地區(qū)學校的有5 289人。另外，從教師在同一學校任教的年限，也可以看出教師流動的頻率。同樣是1996年的數(shù)據(jù)顯示，日本中小學教師在同一學校任教未滿6年的占76.3%，6～10年的占18.1%，10～15年的占4.1%，15年以上的只有1.5%。⑧

此外，日本的教師“定期流動制”還具有義務性和定期性特點。日本法律規(guī)定，一名教師在同一所學校連續(xù)工作不得超過6年，凡在一校連續(xù)任教10年以上以及新任教師連續(xù)任教6年以上者，必須參與流動。同時，日本公立基礎學校還實行校長流動制，多數(shù)中小學校長一般3～5年就要換一所學校，每一名校長從上任到退休，一般都要流動兩次以上。

四、國內(nèi)關于教師“輪校執(zhí)教”的研究

我國自2003年9月頒布《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》以后，在原有“學校結對支援”的基礎上，不少地區(qū)采取了與教師“輪校執(zhí)教”類似的措施，并且出現(xiàn)了不少的亮點，如松江教師“轉會制”、杭州教師“走穴制”以及“城鄉(xiāng)教師交流制度”等。由于“輪校執(zhí)教”的專門研究還比較少，所以此處著重對各地與“輪校執(zhí)教”類似的相關探索進行概述。

1.現(xiàn)狀

一是對教師參與“輪校執(zhí)教”有硬性規(guī)定。各地對“輪校執(zhí)教”的重要性都有一定的認識，紛紛出臺了文件，對教師交流的涉及范圍、對象條件、工作年限、交流比例、福利待遇等都有相關的規(guī)定，尤其是大多數(shù)地區(qū)都將“輪校執(zhí)教”與教師的評職晉級相掛鉤。如沈陽市規(guī)定：從2006年起，凡中小學申報職務晉升的教師，必須有交流任教一年以上的經(jīng)歷；評選特級教師及市級以上勞動模范、優(yōu)秀校長和教師，必須具備在薄弱學校任職和工作3年以上的經(jīng)歷。南京市還規(guī)定，在輪校中表現(xiàn)突出的教師可以破格晉升一級教師專業(yè)技術職務；濟南市規(guī)定凡是有交流任教兩年以上經(jīng)歷的教師，將優(yōu)先參加選拔市級以上部門組織的國內(nèi)培訓或出國培訓等。

二是建立校長輪崗交流的制度。校長輪校交流是教師“輪校執(zhí)教”的一個重要組成部分，各地除了強調(diào)教師輪校外，還特別強調(diào)校長的輪校交流。大連市金州區(qū)規(guī)定，學校干部要“定期輪訓、定期考核、定期聘任、定期流動”。僅2000年秋季開學就有61位中小學校長輪換到新的學校，涉及的學校占全區(qū)學校總數(shù)的40%。2006年，長春市也初步建立了校長和教師流動機制：把示范學校的優(yōu)秀校長派到薄弱學校任職，同時選派薄弱學校的校長到示范學校掛職鍛煉。山東壽光市也實行了領導干部輪崗制。1997年至今，壽光市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學校長已經(jīng)全部輪崗一遍。這一制度的建立，對于提高農(nóng)村和薄弱學校的管理水平起到了重要作用。

三是鼓勵優(yōu)秀教師到邊遠薄弱學校任教。“輪校執(zhí)教”的根本目的是促進校際師資均衡，根本措施應該是鼓勵城鎮(zhèn)學校的優(yōu)秀教師到農(nóng)村、薄弱學校任教。對此，各地基本上都有明確的認識。哈爾濱市的輪崗制度特別強調(diào)城區(qū)內(nèi)名校和薄弱學校之間、城區(qū)和農(nóng)村學校之間教師、校長的輪換。浙江蘭溪市實行教師雙向流動制以來，2004年有65位城區(qū)教師到農(nóng)村和薄弱學校任教，農(nóng)村有15位教師到城區(qū)學校掛職學習。濰坊市濰城區(qū)規(guī)定：凡男不滿45歲（女不滿40歲）的在編在職教師或干部，都有到農(nóng)村學校任教的義務，時間至少1年。凡未有農(nóng)村學校工作經(jīng)歷的，一律不得晉升高級職務。

四是加強配套措施建設。《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》和新修改的《中華人民共和國義務教育法》等系列法規(guī)為教師“輪校執(zhí)教”提供了良好的政策環(huán)境；“以縣為主”農(nóng)村義務教育管理和轉移支付投資體制的實施為教師“輪校執(zhí)教”提供了體制保障；各地也出臺了相應的配套措施。如北京東城區(qū)提出構建新學區(qū)管理模式。徐州市從2004年，實行城鄉(xiāng)一體化工資發(fā)放體制，以推動教師輪換流動。武漢市從2006年啟動初中標準化建設以配合教師定期輪換制的實施。

2.存在的不足

盡管各地的實踐探索凸顯出一些亮點，但是我國的教師“輪校執(zhí)教”研究總體上也存在一些不足，現(xiàn)歸納如下。

一是研究起步較晚。與日、韓等國家相比較而言，我國的教師“輪校執(zhí)教”制度起步較晚。日本是在“二戰(zhàn)”以后就逐步實行了教師“定期流動制”，韓國也是從上世紀70年代就著手解決其師資均衡配置問題。我國雖說較早地實行了“對口支教”等計劃，但是由于它是小規(guī)模的單向式支援教育，與目前所倡導的教師“輪校執(zhí)教”制度相距甚遠。雖然山東壽光市于1997年就實行領導干部輪崗制，1998年還成立導師團送教下鄉(xiāng)，但“輪校執(zhí)教”引起廣泛的關注還是在2002年教育部制定《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》和2003年國務院發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》之后。

二是理論研究薄弱。由于實踐探索起步較晚，所以理論研究也比較薄弱。國內(nèi)有關教師“輪校執(zhí)教”的資料，大多來自相關部門出臺的政策措施，或新聞報道，專門的理論研究比較少見。以“輪校執(zhí)教”、“教師交流”、“城鄉(xiāng)交流”、“教師輪崗”等為關鍵詞在“中國知網(wǎng)”（CNKI）中只能搜索到數(shù)量極為有限的理論文章。即使從已有的資料來看，我國的理論研究也并不系統(tǒng)和深入，多為介紹性文獻，且許多研究將教師流動與“輪校執(zhí)教”或教師定期交流混為一談。

三是法制建設有待加強。盡管從我國目前有關法規(guī)、決議中可以找出教師“輪校執(zhí)教”的合法性、合理性依據(jù)，但是執(zhí)行部門沒有據(jù)此進一步明確教師“輪校執(zhí)教”的實施細則等。我們“原則”性的東西較多，規(guī)定過于彈性化，對“輪校執(zhí)教”的義務性認識不夠。以目前備受推崇的“城鄉(xiāng)教師交流制”為例，各地在選取流動對象時，在優(yōu)秀教師、末位淘汰教師、其他教師的對待上就有差異。甚至，有的地區(qū)制定的教師“輪校執(zhí)教”規(guī)定在反對聲中被迫擱淺。⑨

五、實行教師“輪校執(zhí)教”的建議

借鑒國外教師“定期流動制”的經(jīng)驗，為使我國中小學教師“輪校執(zhí)教”制度切實發(fā)揮其應有作用，筆者認為應該加強以下幾個方面的研究與探索。

1.加強法制建設

鑒于日本實施教師“定期流動制”的經(jīng)驗，首先，我們迫切需要出臺關于教師“輪校執(zhí)教”的法律法規(guī)以保障這一制度的穩(wěn)定性。其次，要改革教師人事制度，將教師的管理和使用權從學校上移到縣(市、區(qū))級教育行政部門，統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理人事、工資，實行教師“無校籍管理”。再次，要建立并完善有可操作性的程序和制度。

2.實行同工同酬

目前，實施教師“輪校執(zhí)教”最大的障礙，從某種意義上講，是學校間教師收入差距過大。因此，各縣（市、區(qū)）教育行政部門必須采取有效措施，逐步統(tǒng)一各校福利的發(fā)放標準，實現(xiàn)同級教師“同工同酬”。同時，還應借鑒日、韓等國的經(jīng)驗，制定中小學教師“特殊津貼政策”。除此之外，還可加強教師職稱評定制度的改革，給予農(nóng)村或城鎮(zhèn)薄弱學校教師在晉級、晉升上以政策傾斜。

3.加強過程監(jiān)督

在實踐中，由于教師“輪校執(zhí)教”過程還受到主客觀條件的限制，因而要隨時對實施過程進行監(jiān)督，以防止交流過程偏離目標或者出現(xiàn)阻滯。對“輪校執(zhí)教”的有效監(jiān)督就是按照所確立的標準，發(fā)現(xiàn)、收集和分析實際交流行為與標準之間的偏差信息，采取必要糾正措施，保證教師“輪校執(zhí)教”的真正實施。

4.改進學校管理

從學校層面來看，要順利推行教師“輪校執(zhí)教”，就必須改進對教師的評價，建立發(fā)展性教師評價制度。如在交流期間，對教師工作的考評可實行積分制。另有研究顯示，“教師個體的文化認同和主體的文化歸屬感是影響教師流動的重要因素”⑩。鑒于此，學校內(nèi)部必須加強校園文化建設，營造和諧的文化氛圍，從而排除教師在交流抉擇時無關因素的干擾，便于輪校教師能夠更好地發(fā)揮自身的作用。

5.推進學校標準化建設

要實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展，除了推行教師“輪校執(zhí)教”之外，更為重要的是從根本上取消義務教育階段的重點學校，取消各種形式的等級評估，科學合理地制定中小學基礎設施建設標準，推進中小學校的標準化建設。正如袁振國教授所說的，可以建立一個“義務教育發(fā)展均衡系數(shù)”{11}。應注意的是，這一標準的制定既要考慮教育公平，又要考慮地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異；既要有最低要求，也應有較高要求。

注釋

①③⑤⑧ 彭新實：《日本的教師培訓和教師定期流動》，《外國教育研究》，2000年第10期，第51，52，52，51頁

② 錢撲：《教師流動中的社會學問題探討》，《上海教育科研》，2006年第11期，第4頁

④⑦ 薛國風：《日本教師“定期流動制”對解決我國偏貧地區(qū)義務教育師資問題的啟示》，《日本問題研究》，2000年第1期，第51，49頁

⑥ 龍培民：《日本基礎教育的突出特點》，《基礎教育參考》，2004年第8期，第22頁

⑨ 徐笛：《北京不會推行教師大輪崗》，《北京青年報》，2007年3月14日（A3）

⑩ 劉平：《中小學教師流動的文化解讀》，《中國教師》，2005年第11期，第13頁

{11} 袁振國：《建立教育發(fā)展均衡系數(shù)切實推進教育均衡發(fā)展》，《人民教育》，2003年第6期，第11頁

作者單位 湖北大學教育學院

（責任編輯 吳國良）