從《不讓一個孩子落伍法》談美國基礎教育改革的主要趨勢

[摘 要] 首先簡要介紹《不讓一個孩子落伍法》的核心內容，其次呈現了五年執行過程中存在的爭議及該法所取得的成效，并對其目前所面臨的延期前景進行了分析和預測。還通過將《不讓一個孩子落伍法》與之前的基礎教育改革法案相比較，總結出美國基礎教育改革具有如下幾個主要趨勢：管理模式從教育地方化轉向教育國家化；經費使用從只重投入轉向兼顧投入與產出；關注對象從高質量、優異、杰出學生轉向弱勢群體；改革范圍從公立學校內部改革轉向外部增加擇校的自由度。

[關鍵詞] 美國；《不讓一個孩子落伍法》；基礎教育；改革趨勢

[中圖分類號] G511 [文獻標識碼] A[文章編號] 1672-1128（2007）09-0035-04

從1958年頒布的《國防教育法》到如今的《不讓一個孩子落伍法》，美國基礎教育已經經歷了多次改革，在過去的40年里，美國的基礎教育改革一直因多方因素搖擺不定。歷次改革既有共同點，也有一些比較明顯的變化趨勢，可謂在變革中延續，在延續中變革。2001年，小布什上任伊始，就著手制定聯邦政府關于美國基礎教育改革的新計劃，在“不讓一個兒童落伍”這個名稱之下，兩黨進行協商并達成了一定共識，于2002年1月8日以法律形式正式生效。可以說，該法不同于以往改革文件和法案的最大特點就是具有強制性，而且兩黨達成了更高程度的共識，至此美國全國性教育政策正式形成了。可以說，21世紀的《不讓一個孩子落伍法》是近半個世紀以來美國基礎教育改革的成果性總結，最為鮮明地體現了改革發展至今的整體動向和趨勢。

一、《不讓一個孩子落伍法》的核心內容

從《不讓一個孩子落伍法》整個法律文件的內容來看，其主要核心精神可以概括為以下三個方面：（1）彌合處境不利的學生與其他同齡人的成績差距，倡導使所有學生的英語、數學和科學學科都達到優良水平；（2）給予家長和學生更多的擇校自主權；（3）加強各州所負擔的績效責任。①

1.縮小處境不利學生與其他學生之間的學業差距

《不讓一個孩子落伍法》要求要對處境不利的學生有足夠的年度期望值，使教育者、父母和關心教育的各界人士能獲知學業差距是否正在縮小。而且，聯邦對此制定了明確、嚴格的獎懲措施，在縮小成績差距方面成績顯著的學校和州將被給予額外津貼獎金；而未能取得足夠成績的各州將失去一定比例的聯邦經費。②

2.為家長和學生提供更多的選擇

該法極大地增強了那些就讀于未達州級標準學校的學生及其家長的選擇權。對于就讀于那些被確認為面臨改進、糾錯和重組的學校的學生而言，地方教育當局必須給他們在更好的公立學校（包括公立特許學校）就讀的機會。對于就讀于那些持續失敗的學校（即連續3~4年未能符合州級標準的學校）的學生而言，地方教育當局必須允許低收入家庭的學生運用法案中第I款的資助經費，從公立或私立的機構獲得補充的教育服務，而這些公立或私立的服務機構必須提供適合學生達到州級學業標準的教育服務。為了確保地方教育當局能夠提供學生選擇，該法案要求學區把第I款中經費的20%留用于這類學校選擇和補充教育服務。③

3.給予各州更多自主權的同時加大績效責任

該法案還規定州和學區在運用聯邦教育經費方面可以獲得前所未有的靈活性，同時對學生學業結果擔負起更強的績效責任。《不讓一個孩子落伍法》的績效責任制度主要通過各州制定并實施富有挑戰性的州級閱讀和數學標準來實現。所有3~8年級學生必須參加年度考試，確保所有群體的學生在12年中達到熟練的州級年度目標。那些在實現州級熟練目標方面未能每年取得一定年度進步的學區和學校將面臨改進、糾錯乃至重組，而符合并超越目標或者消除了學業成就差距的地方和學校將獲得聯邦政府的獎勵。④

二、《不讓一個孩子落伍法》

五年執行過程中面臨的爭議及取得的成效

在美國這樣一個傳統上是地方分權的國家，人們并不習慣自上而下的全國性的強制性法律約束。因此，在該法執行的初期，就遇到了重重阻力，有很多州強烈抵制或消極執行，而且由于較高的學業目標和嚴格的績效責任給教師帶來了很大的壓力，該法遭到了教師工會的普遍抵制：2002年11月，前科羅拉多州政府官員，現任洛杉磯學校督導羅伊·羅默（Roy Romer）明確指出該法缺乏可行性，認為政府沒有那么大力量整改數量太多的不合格學校；全國教師聯合會（National Teachers’Union）主席指責該法要求各州的所有兒童都達到學業成績的相應標準缺少實施的靈活性；此外，各州政府官員也對該法提出種種疑慮，指出他們各自所在州的經費預算已是危機重重，而國會對新法的實施卻不給一分錢的支持。⑤ 可見，《不讓一個孩子落伍法》面臨著關于學業標準實現、強制的績效責任以及實施經費等多方面的爭議。

盡管該法一直面臨著不少爭議，但聯邦政府依然堅定地對該法予以執行。經過5年的時間，事實證明，《不讓一個孩子落伍法》對學校教育系統和學生學業均有促進作用，該法的幾個初期指標已經基本達到，而且初步成效也已經顯現出來。例如，全國建立了責任制；3~8年級的學生正在更高標準的要求下進行學習；教師采用改進了的教學方法；家長能夠獲得更多的信息和選擇機會；各州在聯邦K-12年級教育基金（Federal K-12 Education Funds）的使用上擁有更多的靈活性；全美低年級學生的學業成就有了顯著提升，數學學科更是獲得了前所未有的高成就，其中包括非裔和西班牙語裔的美國學生；過去5年間，9歲兒童在閱讀上所取得的進步大于此前28年的總和；與此同時，各類學生在數學和閱讀上的成就差異降至歷史最低點。⑥

三、《不讓一個孩子落伍法》延期的前景預測

該法在執行過程中可謂喜憂參半，既有不少的爭議，但也取得了一定的成效。隨著2007年的到來，美國的新教育法《不讓一個孩子落伍法》已走過了5個年頭。這部對美國基礎教育產生深刻影響的法律將于今年9月失效，等待國會的再次批準，它將面臨的是能否順利延期的抉擇。從2002年至今的五年執行總的情況來看，《不讓一個孩子落伍法》取得了絕大多數民眾的支持，加之該法是在兩黨達成共識的基礎上通過的，這兩個重要方面使得新生政策對學校教育與學生是有顯著促進作用的。雖然，該法促成的有限進步距離從根本上治療美國基礎教育的頑疾還有很長的路要走，但種種跡象表明，美國國會將有望對該法進行延期。這主要是因為以下幾點。

1.小布什總統及其政府為延期做了充分的準備

小布什總統及其政府堅決捍衛該法的核心原則，強調該法案具有簡單明確的優勢，而且有力地提高了教育質量，促進了教育公平。小布什總統指出該法的意義遠遠超過了法律本身的意義，因為《不讓一個孩子落伍法》倡導的是每個學生都可以學好，每所學校都可以教好。⑦

2.民間智庫的作用不可小視

智庫，是指由專家組成、多學科的、為決策者在處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構。對于美國政策制定是自下而上的流程來說，智庫可謂是政策的源頭，起著舉足輕重的作用。相對于官方的準備，民間智庫的研究起步時間更早，通過調查研究對未來改革提出了以下幾項建議：要為所有學生配備高質和高效的教師，通過責任制促進全體學生進步并彌合各類學生之間的學業差距，使各學區和學校承擔起提高學生學業成績的責任，強化學生的擇校權和課外輔導服務，建立公平、準確地測試學生進步的制度。⑧ 我們可以看出，這些建議與《不讓一個孩子落伍法》的核心理念是不謀而合的。

此外，該法案所擁有的民意支持和兩黨穩定的共識基礎都為其順利延期提供了強有力的支持。

四、從《不讓一個孩子落伍法》談美國基礎教育改革的主要趨勢

總的說來，美國近半個世紀以來基礎教育改革都是以公立學校體制為對象，將提高基礎教育質量作為改革目標；而且，在歷次改革中，聯邦都會投入大量的教育經費，同時對中小學教師能力、素質的提高以及師資培養都非常重視。雖然改革中都有著共同的特點，但同樣存在著不小變化。將《不讓一個孩子落伍法》與歷次基礎教育改革相比較，我們不難發現教育問題正逐漸從國家事務和民眾生活的邊緣地位逐漸向中心和焦點的位置轉化，改革過程日益得到民眾的強烈關注。而且該法的核心內容反映出美國的基礎教育改革的最新的整體動向和趨勢，具體而言，有以下幾個方面的變化。

1.管理模式從教育地方化轉向教育國家化

根據美國《憲法》精神，美國傳統上是教育分權制，也就是說教育的實際大權掌握在各州手中，聯邦只能通過撥款和立法進行影響，而且影響非常有限。但是，縱觀40多年來的美國基礎教育改革趨勢，非常明顯的變化之一就是教育地方化逐漸向教育國家化轉向。所謂教育國家化，主要是指“第二次世界大戰后，在教育的實施和經費這兩方面，美國聯邦政府的力量和影響逐步加強了；而且所有教育上的改革和創新，都成為一種全國性的努力，不再是地方性和局部性的了；此外，教育意識、教育理念或改革的目的也都體現出國家化的特點”⑨。

聯邦政府大規模地干預教育事務始于20世紀50年代末，但在80年代里根總統上臺后，推卸了聯邦政府對教育的部分責任，試圖對地方教育事務既不干預也不撥款，從而使地方教育處于宏觀管理失控的狀態，教育改革的成效并不大。1988年，美國斯坦福大學教育學院院長馬歇爾·史密斯（Marshall Smith）和他的一位研究生提出要在各州制定統一標準，這一思想的出現對之后的教育政策走向起到了很重要的作用。⑩ 喬治·布什總統接任后，吸取了里根任內的教訓，再次強調聯邦政府在教育領域的作用，而且比20世紀50年代更進了一步。此后，80年代末和整個90年代多次全國教育高峰會的召開，克林頓兩屆總統任內確定國家教育目標以及2002年《不讓一個孩子落伍法》無不體現出教育國家化的走向。

2.經費使用從只重投入轉向兼顧投入與產出

40年來美國基礎教育改革的另一個重要趨勢是聯邦的教育政策從只重投入逐漸轉向兼顧投入和產出，開始強調和加強績效責任。在40年前約翰遜聯邦政府試圖開始干預教育之時，學校對于教育的效果并不需要承擔足夠的責任，20世紀60年代的改革法案目的主要就是聯邦向學校提供教育經費資助，增加資源投入，而這種只顧投入不顧產出的應對辦法幾乎從一開始就留下了隱患。20世紀90年代克林頓政府時期，盡管延期的《初等與中等教育法》與《2000年目標：美國教育法》的標準掛鉤，也比以往有了一定程度的修訂和完善，但依然沒有嚴格的績效責任標準和相應的強制性懲罰措施。可以說沒有強制性的懲罰相當于“沒有牙齒”，改革實施中自然也就缺少壓力和動力。正是因為如此，近40年的努力和高額的經費投入并沒有收到預期的效果，不但未明顯改變學業狀況，還使中小學成為了低質和低效的“無底洞”，更造就了一批依靠聯邦政府財政撥款生存的利益集團。

因此，小布什上任后，美國聯邦政府痛定思痛，設置了更加嚴格的標準，明確學生的學業要求，制定了各州統一的測試標準，落實學校以及教師的績效責任。特別是，美國教育一改傳統公立學校的自由松散格局，制定了強制性的懲罰措施，對學生的考試成績提出要求，學生考試多門或多次不及格，不許升級或畢業。各州和學區紛紛實施“學校報告卡”考核制度。許多州已通過法律將學生的升留級與全州統考聯系起來。如果學校達不到標準，先亮黃牌，限期整頓，在1~3年的期限內聯邦給予撥款資助學校整改并幫助學生擇校，如果在整改過渡期之后仍達不到標準，學校將被強制關閉或改為特許學校。

3.關注對象從高質量、優異、杰出學生轉向弱勢群體

再從教育改革所針對的學生群體側重點來說，也發生了一些微妙的變化，聯邦從最初關注高質量、優異和杰出學生轉向弱勢群體，從追求效率到追求公平，在重視提高教育質量的同時更強調機會均等。

40多年前，前蘇聯于1957年發射的一顆人造衛星使美國朝野上下震驚，引發了當時的激烈大討論，最后人們普遍的結論是：之所以美國沒有衛星上天，是因為美國的教育制度落后于前蘇聯，美國缺乏培養高科技技術人才教育機制。因此，《國防教育法》頒布后的核心內容是增加教材的難度和授課的時間，實施英才教育。自20世紀60年代中期以后，聯邦的總體戰略因受制于各種社會矛盾已經開始從“效率至上”逐步轉到重視所謂“平等”和“公平”上來了，通過向處境不利的少數民族兒童和貧困家庭兒童傾斜以及給貧困家庭兒童提供補償教育和特殊教育來提高他們的學業成績，進而提高整個基礎教育的總體水平，并緩和種族矛盾和階級矛盾。80年代末至整個90年代，老布什和克林頓都強調建立全國教育目標，其重要目標之一就是將高中畢業率達到一定標準，要求各學區采取行之有效的措施來降低學生的輟學率，消除少數族裔和白人學生在中學畢業率上的差距。2002年，小布什總統任內《不讓一個孩子落伍法》的出臺則更為明顯地體現了這一趨勢。因為該法的主要精神就是倡導通過不懈努力，提高所有學生的成績，并彌合處于不良狀況的少數族裔學生和白人學生在學業上的差距，可以說這種精神與該法的名稱十分符合。而且，其內容中關注弱勢群體的比例也是相當大的，包括諸如通過高標準和責任達到平等、幫助不是以英語為母語的學生達到英語的流利程度、針對軍人的后代和美國印第安人后裔進行影響性援助等在內的重要戰略。

但是，不得不說，效率與公平永遠是一對難以解決的矛盾，過多關注處境不利的學生并投入大量經費必然又會在一定程度上忽視“資優”學生，造成對教育無可避免的不利影響。

4.改革范圍從公立學校內部轉向外部，增大擇校的自由度

“擇校”是20世紀90年代以來美國基礎教育改革最引人注目的趨勢，它對美國以公立教育為基礎的教育體系產生了深遠的影響。過去在美國公立學校系統內部，學生并沒有選擇學校的自由，基本上都是就近入學。而且，90年代之前的教育改革也基本都是集中在公立學校內部進行的，只是在整個公立系統中對教材和課程設置進行調整。公立學校內部依舊像一潭死水，激不起任何波瀾，這些局限于系統之內的改革并沒有取得很大的成效。90年代之后，民眾尤其是弱勢群體對公立學校徹底失望，開始了一場自下而上的改革，將市場競爭機制引入公立學校體系，激活公立教育。很多地方開始積極推行這種教育改革，實行學生和家長可以持教育券選擇自己喜愛的學校就讀，學校可以通過向政府兌現教育券來獲得相應經費資助的學券制，此外還建立了新型的特許學校、磁石學校和家庭學校。

20世紀90年代，這種自下而上的改革趨勢引起了聯邦政府的重視，聯邦也敏感地意識到將競爭引入公立學校系統，增加學生和家長選擇權的必要性。因此，前布什總統《美國2000年教育戰略》就明確提出徹底改革美國中小學的教育模式，不拘一格地創辦全球第一流的中小學校，為明日的學生，要創建滿足一個新世紀需要的新型學校——新一代美國學校。小布什總統的《不讓一個孩子落伍法》中，更是強調要增加家長和學生的選擇權。可見，不管是自下而上還是自上而下，從公立學校內部改革轉向增加擇校的自由度已經成為基礎教育改革領域的又一個重要趨勢了。

注釋

①④ 呂達，周滿生：《當代外國教育改革著名文獻》（美國卷·第四冊），北京:人民教育出版社2004年版，第192-208頁，第207-208頁

② 李敏誼：《“絕不讓任何一個孩子掉隊”——布什新政府教育改革藍圖》，《比較教育研究》，2001年第4期，第63-64頁

③ 趙中建：《從教育藍圖到教育立法——美國<不讓一個兒童落后>評述》，《教育發展研究》，2002年第2期，第44頁

④ 徐靜：《美國<不讓一個孩子落伍法>教育法案面臨諸多問題》，《比較教育研究》，2003年第3期，第92頁

⑤ 美國教育部，趙中建等譯：《回應變革世界之挑戰:為21世紀而加強教育》，《全球教育展望》，2006年第9期，第3-10頁

⑥ 高靚譯：《2007年美國國情咨文：強化<不讓一個孩子落伍法>》，《中國教育報》2007年1月29日(第4版)

⑦人民網 http：//world.people.com.cn/GB/14549/4333667.html，2007年6月20日

⑧ 朱旭東：《八九十年代美國教育改革的目標及其取向》，《比較教育研究》，1997年第6期，第42頁

⑨ 程晉寬：《影響當代美國教育發展進程的10項著名教育研究》，《外國中小學教育》，2006年第3期，第4-5頁

作者單位 北京師范大學比較教育研究中心

（責任編輯 王永康）