退耕還林中的目標傳遞與政府行為選擇

摘要：對于造林目標選擇、傳遞、演進提供解釋框架，分析地方政府在政策執(zhí)行中可能的偏差及來源。通過建立雙任務委托——代理模型，證明人工林質(zhì)量降低主要來自于工程實施中的激勵不相容。通過地方政府稟賦價值與市場價格變動的分析，提出林業(yè)產(chǎn)品市場價格波動、科技收益的不確定性以及質(zhì)量標準的模糊使工資契約出現(xiàn)了激勵不相容，弱化了地方政府造林質(zhì)量努力的動機。對建立活立木市場、推行生態(tài)購買等提出了政策建議，以期提高退耕還林工程的生態(tài)效益。

關鍵詞：退耕還林；生態(tài)效益；政府行為；激勵不相容

中圖分類號：F306 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）10-0112-05

Goal Transcending Governmental Behavior Selection in the Conversion Program

from Cropland to Forestry Land

NIE Qiang

(College of Economics and Management， Northwest AF University， Yangling 712100， China)

Abstract:This paper sets up a scheme to explain the goal selection， transcending and evolution of the central local governments， which explains the possible distortion and sources of local governments′policy implementation. Within the framework of dual-task principle-agent model， this paper holds that the lower quality of man-made forestry mainly due to incentive-incompatibility existing in the enforcement of the cropland conversion program. This paper suggests that 3 factors， such as market value fluctuation of forestry products， uncertainty of sci-technology income， and inaccuracy of quality standard，should make wade wage contract incentive-incompatibility，which may weaken the quality action mode of local government. A serial of public regulation scheme such as instituting live lot market， developing ecological purchase are proposed in the hope that they can be used to improve ecological efficiency of the program.

Key words:cropland conversion; ecological efficiency; government behavior; incentive-incompatibility

一、導言

退耕還林工程推行中，地方政府負有宣傳動員、造林規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、糧款發(fā)放等項任務。然而，中央政策往往得不到地方的有效執(zhí)行，經(jīng)濟林比例偏大、林種單一等問題普遍存在，甚至出現(xiàn)了地方政府侵占中央財政資金的惡性案件。既有的研究承認了農(nóng)戶作為退耕還林工程主體的重要性，地方政府職能的履行對于政策效果也是不可或缺的。國務院發(fā)展研究中心退耕還林還草課題組（2001）、國家林業(yè)局退耕還林管理辦公室調(diào)研組（2002）、陶然等（2004）的經(jīng)驗研究表明，中央約定的專項轉(zhuǎn)移支付難以落實，地方政府面臨著前期工程費用的不足，影響了地方政府的積極性^[1-3]。同樣，由于地方財政（特別是縣級財政）的困難，影響了檢查監(jiān)督等項職能的發(fā)揮。劉燕、周慶行（2005）進一步分析了地方政府面臨

的稅收減少，以及潛在的機會成本損失造成的激勵不足^[4]。這些研究，對于地方政府的消極行為提供了一定的解釋，也對于出現(xiàn)的道德風險具有一定的解釋力。

現(xiàn)有研究往往將地方政府的政策行為解釋為中央補償機制缺陷下的被動結(jié)果，這與工程實踐中，地方政府一直爭奪退耕任務指標的現(xiàn)實出現(xiàn)了邏輯的矛盾。如果地方政府面臨激勵不足，那么在下一個政策期，要求指標縮減甚至拒絕退耕指標，就是合乎理性的選擇。然而，在現(xiàn)實中的地方政府，一方面是積極爭取退耕指標并提前超額完成，另一方面是債務累積、消極執(zhí)行，并未出現(xiàn)上述邏輯的結(jié)果。另一個可能的缺陷是，在現(xiàn)有的理論解釋框架中，大多著力于中央與農(nóng)戶關系的分析，而將地方政府從研究中忽略掉了。王小龍（2004）的研究，通過一個雙重任務委托——代理模型，解釋了在中央補償機制對于農(nóng)戶的激勵不相容，導致了退耕還林績效降低^[5]。而現(xiàn)實中，農(nóng)戶的決策與地方政府的政策取向密不可分，退耕還林工程中規(guī)劃設計、組織驗收等項工作既是不可或缺，又是農(nóng)戶所無力承擔的。^[6，7]在理論框架中，單純考慮中央政策影響，又在研究中承認地方執(zhí)行不力，這意味著理論框架可能出現(xiàn)漏洞。第三個不可忽視的方面是，上述研究總是假設中央補貼政策是既定的，而從退耕還林的實踐來看，中央補貼政策卻是不斷變化并趨于完善的。

筆者試圖在退耕還林工程目標的政府間傳遞框架下，解釋地方政府的政策行為取向。在筆者的分析中，地方政府兼具生產(chǎn)者與消費者雙重身份，爭取中央任務并主動性的做出決策。在特有的資源稟賦約束下，地方政府的造林路徑總體上呈現(xiàn)數(shù)量型擴張?zhí)卣鳎@就與中央的質(zhì)量優(yōu)化型造林路徑形成對照。這將在本文的第二部分論述。第三部分在雙任務委托代理框架下，分析了地方政府的造林目標偏差主要由林果產(chǎn)品市場的價值變動、造林質(zhì)量努力的不確定性等因素造成。第四部分是簡短的結(jié)論與政策建議。

二、退耕還林中的目標傳遞及演進

退耕還林工程旨在通過農(nóng)戶的個體承包以及其他制度安排，實現(xiàn)具有正外部性的人工森林生產(chǎn)。退耕還林工程形成的人工森林是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，其數(shù)量可以通過造林面積來衡量，其質(zhì)量通過單位人工森林生態(tài)價值量的多少來測量。人工森林具有雙重功能——生態(tài)功能與經(jīng)濟功能，提供雙重服務——生態(tài)服務與經(jīng)濟服務。造林工程的經(jīng)濟功能及服務，表現(xiàn)為由種植業(yè)向林牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的農(nóng)戶收入增加、地區(qū)增長、財政收入增加等。造林工程的生態(tài)價值表現(xiàn)為人工林在防治水土流失、改善氣候條件、涵養(yǎng)水源等方面具有的服務價值。

從中央政策設計的初衷來看，是要借消除糧食壓庫成本、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性過剩及調(diào)整、中西部轉(zhuǎn)移支付擴大的有利時機，帶動地方及農(nóng)戶在不影響或者提高經(jīng)濟收入的前提下，提供足夠的生態(tài)物品及服務。可以證明，地方政府在爭取還林任務以及規(guī)劃、設計、任務分配、種苗供應、工程動員、組織驗收、核查等一系列環(huán)節(jié)中起著主導性作用，是地方政府而不是農(nóng)戶在決定造林質(zhì)量方面具有決定性意義。首先，由于人工林的生產(chǎn)要符合生態(tài)學的原理，與當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，而這是以經(jīng)驗生產(chǎn)為主要特征的農(nóng)戶難以勝任的。事實上，在工程規(guī)劃、造林模式選擇、種苗供應等關鍵性環(huán)節(jié)，政府承擔了主要的工作量。在退耕還林工程中，地方政府在人工林生產(chǎn)質(zhì)量問題上起著主導性作用。其次，在人工林質(zhì)量檢查驗收中，地方政府起著關鍵性作用。地方政府基于自身偏好選擇是嚴格執(zhí)行中央標準，還是適當變通，甚至降低標準。

筆者將造林過程描述為一個最優(yōu)選擇的形成以及傳遞過程，并利用圖1與圖2來對造林質(zhì)量問題做出分析。

造林工程可以視之為中央政府在預算約束下，對于生態(tài)服務與經(jīng)濟服務的消費選擇行為。中央政府視同為一個消費者，將財政補貼量視為預算約束，而消費效用理解為造林活動帶來的生態(tài)服務與經(jīng)濟服務對于中央帶來的效用。圖1中AB表示中央政府的初始預算線，G1表示相對應的效用函數(shù)曲線，兩者相交于M1點。 (OP OQ1)顯示出中央政府初始的最優(yōu)造林目標——OQ1單位的生態(tài)服務與OP1單位的經(jīng)濟服務，造林工程的質(zhì)量要求為OQ1/（OP1+OQ1）。沿著初始的選擇，擴大的預算線CD與新的無差異曲線G2相交于M2。M2（OP2，OQ2）表示了新的選擇，其質(zhì)量要求為OQ2/（OP2+OQ2），等于OQ1/（OP1+OQ1）。M1M2表示了中央初始效用函數(shù)下的造林路徑選擇——數(shù)量擴大型增長路徑。

但是，造林工程的社會理性是一個逐漸完善的過程，并且中央政府具有生態(tài)物品價值評估與定價的權(quán)利，是生態(tài)服務價格的主導方。中央最初的造林契約安排中，只強調(diào)退耕地造林，卻忽略荒山造林，以共同提高區(qū)域生態(tài)服務能力；只強調(diào)植樹造林，卻忽略林種結(jié)構(gòu)對于森林生態(tài)效率的影響。隨著工程的推進，中央對于森林生態(tài)服務能力的要求進一步明晰化，導致造林工程生態(tài)服務價格的下降與經(jīng)濟服務價格的相對上升。中央的新的預算約束變?yōu)锽C，相當于CD線沿x軸內(nèi)旋至CB，也可理解為AB線沿y軸外旋至BC。CB線與新的效用函數(shù)G3相交于M3，新的選擇為M3(OP1，OQ2)。相應于原有選擇，經(jīng)濟服務價格上升，而生態(tài)服務價格下降。假設生態(tài)服務價格貶值程度為a，則aOQ1/(OP1+aOQ1)>aOQ1/(aOP1+aOQ1)=OQ1/(OP1+OQ1)。M3與M1、M2 相比，反映出造林工程中的質(zhì)量標準提升了，即OQ2/（OP1+OQ2）>OQ2/(OP2+OQ2)=OQ1/(OP1+OQ1)。沿著這一選擇行為，在擴大的預算約束DE下，與新的無差異曲線G4相交于M4(OP2，OQ3)。 M1M2M3M4描述了一個簡單的中央政府造林目標路徑。其中，M1→M2，M3→M4是數(shù)量擴張過程，M2→M3是質(zhì)量優(yōu)化過程。從整個的造林過程來看，中央政府的目標路徑是數(shù)量擴張→質(zhì)量優(yōu)化→數(shù)量擴張→質(zhì)量優(yōu)化……從總體來看，在這一過程中，造林工程的質(zhì)量要求進一步提高，直到達到某個極限值。

在造林工程中，地方政府是以雙重身份介入的：一方面，地方政府受中央委托，代為購買造林工程提供的生態(tài)服務，提供糧食調(diào)撥、款項發(fā)放、質(zhì)量驗收等項服務，具有消費者的特征；另一方面，作為生產(chǎn)者，地方政府要提供組織動員、造林規(guī)劃、科技服務等項工作。地方政府所面臨的，是以既有的資源稟賦，進行中央委托的生態(tài)、經(jīng)濟服務購買的最優(yōu)決策問題。地方政府以生產(chǎn)與消費決策安排來最大化其效用，從而決定其造林行為^[7]。在圖2中， A′B′表示地方政府的初始預算線， G′1表示符合中央需要的效用函數(shù)，M′1是中央設定的造林目標選擇。地方政府的初始選擇視同為獲得中央支持的條件，否則工程不會進入地方的決策中。但是，必須考慮地方政府的資源稟賦因素的影響，即要考慮地方政府擁有的初始經(jīng)濟、生態(tài)服務資源。R1表示了地方政府的初始資源稟賦，其經(jīng)濟服務資源包括為林業(yè)經(jīng)濟服務提供所擁有的資金、技術(shù)、人力資源，而生態(tài)服務資源包括為林業(yè)生態(tài)服務所提供的資金、技術(shù)、人力資源。從R1與M1相比較可知，地方政府是經(jīng)濟服務資源的凈提供者（生產(chǎn)者），是生態(tài)服務資源的凈需求者（購買者）。

中央初始的合約安排對于農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整因素起到了促進作用，促使了經(jīng)濟林果發(fā)展的熱潮。一方面，地方政府的經(jīng)濟服務資源貶值了，農(nóng)戶等其它投資主體在中央補貼預期下資金、技術(shù)、人力的投入增加了；另一方面，地方政府的生態(tài)服務資源，隨著造林工程的推進，顯得更加稀缺，從而價格上升。繞R1點逆時針方向旋轉(zhuǎn)的虛線顯示了這種變化，可以看出，地方政府理想的預算線與中央政府的預算線存在著一定差別。如果再考慮由于中央錢糧補助的介入，造成資源稟賦價值增加，以及由于造林帶來的中央補貼，則實際的預算線移至A′D′，與無差異曲線G′3相交于

沿著同樣的邏輯，地方政府在造林過程中，迎合造林面積擴大的趨勢，會出現(xiàn)質(zhì)量符合→質(zhì)量降低→質(zhì)量符合→質(zhì)量降低……的過程，出現(xiàn)一個典型的造林質(zhì)量周期性的變動。同樣可能的是，某些地方政府的造林質(zhì)量要求始終達不到中央的造林質(zhì)量要求，出現(xiàn)典型的數(shù)量擴張型特征。

三、理論模型

筆者構(gòu)造了一個中央政府與地方政府間的雙任務委托代理模型，來討論市場價格、稟賦價值以及合約安排因素如何使地方政府的努力分配偏離了中央的造林目標。本模型可以視為王小龍（2004）模型的擴展。^[5，6]不同之處在于，在本文的分析中，地方政府作為造林工程主要責任人——在造林質(zhì)量問題上，地方政府具有更大的主導性作用。

在還林工程中，中央政府通過逐級分解，與地方政府形成了契約關系。由于相對于中央政府而言，地方政府更具有信息優(yōu)勢，故假設中央政府是委托人，地方政府是代理人。假定受中央政府的委托，地方政府在造林工程中從事兩項工作：數(shù)量型活動與質(zhì)量型活動。前者是地方政府在造林工程中以增加經(jīng)濟服務為目標的努力，包括在造林規(guī)劃中安排經(jīng)濟林生產(chǎn)、向經(jīng)濟林生產(chǎn)提供財政與信貸扶持、苗木培育與科技服務中以提高經(jīng)濟效益為目標的活動；后者是地方政府旨在提高林業(yè)生態(tài)服務能力的努力，包括在規(guī)劃設計中對于生態(tài)林的安排、退耕中基于生態(tài)特征而開展的服務，苗木培育與科技服務中努力提高苗木適應性、多樣性的努力等。假設地方政府在兩類活動的選擇中具有一定的自由度，并且都有存在的必要性。考慮到地方造林行為中，農(nóng)戶的自愿選擇以及地方基于信息優(yōu)勢而存在的道德風險，則活動的自由性假設可以認同。

假設中央政府是風險中性的，地方政府是風險規(guī)避的。特別的，假設地方政府的效用函數(shù)為

為了討論方便起見，假定地方政府的數(shù)量型努力活動分為兩種情形：生態(tài)經(jīng)濟型與經(jīng)濟主導型。生態(tài)經(jīng)濟型情形中，生態(tài)與經(jīng)濟目標得到了諧和，表現(xiàn)為無論造林面積的大小，造林質(zhì)量總是得到保證。同時，數(shù)量型努力由于符合了生態(tài)經(jīng)濟的原則，也不至于對于造林質(zhì)量的提高造成影響。生態(tài)經(jīng)濟型的地方政府，在兩類活動上的成本是相互獨立的，即C12=0。因為兩類活動在統(tǒng)一的目標引導下完成，從而在數(shù)量型活動上所付出的努力水平的增減并不影響在質(zhì)量型活動中努力投入的邊際成本。而如果數(shù)量型努力活動表現(xiàn)出經(jīng)濟主導型傾向，容易偏移生態(tài)目標，此時C12>0。可以預見，當經(jīng)濟型努力的動機擴張時，地方政府會盡可能追求造林數(shù)量擴大，而以人工林質(zhì)量的損失為代價。這會增加造林數(shù)量擴張的成本，數(shù)量擴張帶來的造林困境又會進一步加大質(zhì)量提高的成本。

基于地方政府努力成本函數(shù)的上述兩個可能性，筆者通過比較靜態(tài)分析論證地方經(jīng)營決策所面臨沖擊可能對于中央理想的造林目標造成的影響。盡管地方政府的兩類努力都對于造林工程的完成起到積極作用，并且通過驗收合格之后中央對于農(nóng)戶的錢糧補助以及對于地方政府稅收減少的轉(zhuǎn)移支付中得到補償，以地方經(jīng)濟增長與財政收入的增加來抵補自己的努力成本。但兩類努力卻存在較大差別，造林中數(shù)量型努力可以明顯地顯現(xiàn)出來，通過退耕面積、荒山育林配比面積等指標，在政府規(guī)劃的工程限額中，得到持續(xù)的激勵。我們將為了提高造林成活率的活動亦歸之為第一類活動，因為它更符合數(shù)量目標的實現(xiàn)，并且地方政府有足夠的激勵去提高。但在如下的活動中，受制于市場沖擊帶來的兩類努力成本的價值變動，造林質(zhì)量努力的不確定性以及驗收中標準制定的制度性缺失，可能對于地方政府的兩類努力造成不同的激勵效應。筆者提出如下命題，并給出數(shù)學證明。

命題1. 如果地方政府的數(shù)量型努力是經(jīng)濟主導型的，則經(jīng)濟林果市場價值的上升會強化造林數(shù)量型努力的激勵，卻弱化造林質(zhì)量型努力的激勵。

勵上升會引起x1的上升，進而引起b1的上升。這樣，便可推知，經(jīng)濟林果市場價值的上升會強化造林數(shù)量型努力的激勵，卻弱化造林質(zhì)量型努力的激勵。

命題2.如果地方政府的數(shù)量型努力是經(jīng)濟主導型的，則生態(tài)林市場收益預期下降會弱化造林質(zhì)量型努力的激勵，卻強化造林數(shù)量型努力的激勵。

降會弱化造林質(zhì)量型努力的激勵，強化造林數(shù)量型努力的激勵。

命題3.如果地方政府造林數(shù)量型努力是生態(tài)經(jīng)濟型的，則質(zhì)量標準的模糊引起造林數(shù)量型努力成果的總收益變動性減小，會強化對于數(shù)量型努力的激勵，而對造林質(zhì)量型努力的激勵強度不受影響。

這樣可知，質(zhì)量標準的模糊引起造林數(shù)量型努力成果的總收益變動性減小，會強化對于數(shù)量型努力的激勵，而對造林質(zhì)量型努力的激勵強度不受影響。

命題4.如果地方政府造林數(shù)量型努力是生態(tài)經(jīng)濟型的，則林業(yè)科技收益的不確定性引起造林質(zhì)量型努力成果的總收益差異性增大，會弱化對于質(zhì)量型努力的激勵，而對造林數(shù)量型努力的激勵強度不受影響。

由此可知，林業(yè)科技收益的不確定性引起造林質(zhì)量型努力成果的總收益差異性增大，會弱化對于質(zhì)量型努力的激勵，而對造林數(shù)量型努力的激勵強度不受影響。

四、結(jié)論及政策建議

還林工程中的質(zhì)量問題源于中央政府對地方政府工資契約中存在的激勵不相容。由于經(jīng)濟林果與生態(tài)林市場價格的波動、林業(yè)科技收益的低下與不確定、質(zhì)量標準的模糊以及監(jiān)督成本的高昂，都使地方政府造林質(zhì)量激勵的努力得到了弱化，共同促使了林業(yè)生態(tài)工程人工林質(zhì)量的低下。于是，如何在公共政策中強化對地方政府造林質(zhì)量型努力的激勵，就成為政策設計的中心。結(jié)合上文分析以及調(diào)研情況，筆者提出如下政策建議：

第一，培育活立木市場，讓農(nóng)戶以及地方政府在造林質(zhì)量上的努力通過市場機制得以顯現(xiàn)，從而提高生態(tài)林木的市場價值以及預期，解決政府監(jiān)督成本過高以及持續(xù)質(zhì)量努力不足的問題。

第二，引入生態(tài)補償機制，對還林工程補償期滿后的生態(tài)林進行補償。

第三，組建林木收購公司，推行生態(tài)購買，以市場化機制解決政府造林及驗收中質(zhì)量監(jiān)督激勵不足的問題。林木收購公司，可以以股份制的形式構(gòu)建，國有股占優(yōu)勢地位，引導社會資金進入并實施社會化的監(jiān)督。

第四，在中央對于中西部的轉(zhuǎn)移支付中，加大科技投入的力度，并要求退耕區(qū)域財政予以配套。

第五，弱化數(shù)量激勵，對地方生態(tài)狀況的考評中弱化森林覆蓋率指標，而強化水土治理面積、水患防治程度等項指標。

第六，明確質(zhì)量標準，并開展造林質(zhì)量競賽，對質(zhì)量先進的地區(qū)予以獎勵，并作為地方官員政績考評的重要指標。

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（責任編輯：席曉虹）

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