經濟適用房建設中地方政府與中央政府的博弈分析

摘要：經濟適用房由于建設用地劃撥、政策的不完善、退出機制的不健全、居民住房檔案和收入信息系統不健全而無法準確界定住房保障對象等原因，使得地方政府由于局部利益的誘惑，以中央政府的行為預期作為自己行為的出發點，存在與中央政府的博弈。

關鍵詞：經濟適用房；地方政府；中央政府；博弈

中圖分類號：F293．3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）10-0130-03

The Game Between Local Governments and Central Government in the Construction

of Economical Houses

SHANGYu-mei

（Departmentof Architecture and Economic Management ，Xi′anUniversity

ofFinance and Economics， Xi′ an710061，China)

Abstract:There are many causes in the construction of economical houses，such as ill allocation and policies in construction land， unhealthy drawback mechanism， the lack of inhabitant housing archive and income information system.These analyses may lead to a game between local governments and the central government for their respective interests.

Key words:economical houses；local governments；central government；game

經濟適用房誕生于由住房福利分配到貨幣分配的過渡期，面向中低收入家庭，具有商品和社會保障雙重屬性。政府給予的三項優惠政策也正是經濟適用房的三大特征：一是無償劃撥土地；二是各種稅費減半征收；三是開發商的利潤控制在3%以下。中央政府提出的經濟適用房建設，對建立適應居民不同住房支付能力、分層次的住房保障體系具有重要作用，但是在地方政府執行經濟適用房政策是，地方政府由于局部利益的誘惑，以對方的行為預期作為自己行為的出發點，存在與中央政府的博弈。

一、地方政府在經濟適用房建設中存在的問題

各級地方政府在執行經濟適用房政策中，將中低收入家庭的銷售對象規定為家庭年收入屬于按照市統計局向社會公布的上年居民人均可支配收入乘以家庭人口數以下者。按照這個規定，根據2005中國統計年鑒公布的2004年城鎮居民家庭基本情況（表1示）可以看出，中國城市中低收入階層占所有人口的比例為40．14%；但市場上高檔商品房開發比重日益增大，經濟適用房比例偏低（表2示），八年住宅開發建筑面積達到227 888．2萬平方米，經濟適用房投資35 134．5萬平方米，占15．4%，自2000年的21．8%下降到2004年的8．9%，經濟適用住房建設規模近年來呈下降趨勢，其原因主要為：

（一）建設用地獲得方式存在著劃撥用地的弊端

土地出讓金是地方政府財政收入重要的來源，經濟適用房的劃撥土地政策與地方政府的財源是相對立的。一些地方政府把經濟適用房當作政績工程來做，為了降低造價大多建在市郊區，使得購房者綜合生活成本大大提高；還有些經濟適用房為降低造價，規劃設計中想盡一切辦法提高住宅的容積率，如樓間距太窄、人多電梯少等，令中低收入購房者十分矛盾。

（二）經濟適用房政策的不完善

政府最初在制定經濟適用房標準時，僅規定了經濟適用房的售價，并未嚴格規定經濟適用房的面積標準，因此，產生了經濟適用房建筑面積過大，甚至成了掛著經濟適用住房名義的“豪宅”，“高檔私車族”成為與經濟適用房最不協調的風景，完全違背了推行經濟適用住房解決中低收入者“買房難”的初衷，造成真正的中低收入者買不到經濟適用房；經濟適用房的供不應求使得價格不斷攀升，普通百姓更是望房而興嘆。

（三）退出機制不健全，造成福利固化

經濟適用房制度沒有適當的退出機制，一旦享受了經濟適用房就形成了既得利益，即使購買經濟適用房的家庭在收入提高或由于家庭人口出現變化，子女成人后單獨居住或者結婚后另立門戶，其享受的經濟適用房不受影響；因此，造成福利固化，住房保障資源未能用在最需要的中低收入居民身上，導致保障制度成效降低。

（四）住房檔案和收入信息系統不健全，無法準確界定住房保障對象

由于我國居民收入缺乏統一的統計口徑，很難準確統計他們的實際收入，也就難以確定經濟適用房的銷售對象；由于沒有建立住房檔案，或即使某一時期建立也沒有實施動態管理，使經濟適用房制度在實行過程中，雖然制定了供應對象的標準，但缺乏對申請人住房狀況和收入狀況的真實掌握，無法準確審核保障對象的實際收入，造成了保障供給與保障對象存在一定程度的錯配，影響了保障政策的有效性。有些城市以此為由，沒有控制經濟適用住房的供應對象，對購房者資格條件的審核管理存在許多漏洞，使本來只屬于為數有限的中低收入階層的經濟適用房，卻成為適合包括高中低在內的多消費群體，使一些不該享受經濟適用住房的住戶，享受了政府提供給中低收入者的公共資源。

二、地方政府和中央政府之間的“智豬博弈”

在經濟適用房制度執行過程中，中央政府和地方政府的目標和行為標準可能發生偏離。其原因是：首先，中央政府是以全社會的和諧、可持續發展為最終目標，更關注全社會住房的公平和社會的穩定；而地方政府以當地經濟發展為直接目標，更關注本地中短期內的發展問題。其次，經濟適用房造成的社會成本具有外部性，可以轉嫁給其他地方，地方政府可能企圖將保障住房成本轉移中央政府；但中央政府則必須面對全國的住房保障問題，無法逃避。經濟適用房制度的實行效果也具有外部性，城市有效的經濟適用房供給可以增進社會的穩定，其他地區也會從中收益。這使得在經濟適用房制度實行中，地方政府會考慮自己花很大精力去建設經濟適用房，造成當地政府稅收的減少，抑制房地產業的發展，還讓其他地區“搭便車”；而中央政府由于對全國的住房保障制度具有的義務，而且其效果將為自己所擁有，所以中央政府會積極地推進經濟適用房制度的實行。

假設地方政府考慮了經濟適用房制度實行的社會成本，但中央政府對地方政府的行為缺乏有力的約束機制和激勵機制，對中央政府和地方政府進行博弈分析。

中央政府的策略空間是嚴格實行經濟適用房制度或者放任地方政府。中央政府的利益矩陣如圖1所示，中央政府嚴格實行經濟適用房制度時，政府的經濟適用房優惠政策使GDP增長可能減緩，但社會更加穩定、和諧和可持續發展；中央政府放任地方政府時，地方政府將大量土地進行商品房開發，GDP可能得到快速增長，但中低收入者買不起房，社會無法維持可持續發展。地方政府的策略空間是執行經濟適用房政策或者放任開發企業違規操作經濟適用房的開發與銷售，其利益矩陣如圖1所示，地方政府執行經濟適用房制度時，可能得到中央政府褒獎，但財政收入減少，放任開發企業時，地方GDP增長加快，地方政府財政收入增加，但當地住房矛盾激化。

假設當中央政府嚴格執行經濟適用房制度而地方政府也執行經濟適用房制度時利益是：中央政府2，地方政府1；中央政府嚴格執行經濟適用房制度而地方政府放任開發企業開發商品房時利益是：中央政府 地方政府2；中央政府放任地方政府而地方政府嚴格執行經濟適用房制度時的利益是：中央政府 地方政府-1；中央政府放任地方政府而地方政府也放任開發商時的利益是：中央和地方政府的都是0。

中央政府和地方政府之間的博弈實際上是一個“智豬博弈”，地方政府將采取等待中央政府執行經濟適用房制度的策略。最終的博弈結果是：中央政府執行經濟適用房制度而地方政府放任開發企業開發商品房。

三、地方政府與中央政府的博弈分析

由以上博弈分析可以得出重要的結論：即使地方政府也能從可持續發展觀的角度來考慮當地經濟適用房發展，由于地方政府和中央政府之間的“智豬博弈”，地方政府也不會主動、積極開發經濟適用房，而是等待著中央政府的統一行動。

（一）地方政府基于地區經濟發展和政績的需要

地方政府將土地作商品房開發，土地出讓金使地方政府的財政收入非常可觀，而如果用來做經濟適用房，政府巨大的財政差額沒有辦法實現，政府自然沒有積極性；而且，開發商開發的商業房會形成一個平臺，可以不斷地培植新的產業以獲得政府的財政收入——商業稅收，經濟適用房則只會增加政府的管理成本。同時，房地產投資一般占全社會固定投資的20%左右，個別熱點城市在40%以上，投資是拉動GDP的重要因素，而GDP又是衡量官員政績的重要指數。建設經濟適用房不能對GDP有很大貢獻，這在一定程度上影響了各地的建設積極性。

2006年9月27日國務院通報的發生在鄭州的違法批占土地建設龍子湖高校園區問題，是當前地方政府主導下的違法占地行為中的典型案例^[1]，一些地方黨政領導公然明示或默許違法占地行為；一些地方黨政領導對中央的政策“上有一套，下有一套”，通過篡改土地利用總體規劃和城市總體規劃違法占地；更有甚者，在問題暴露后，不但不按中央要求整改，反而頂風作案，擴大違法占地，簡直是追求政績紅了眼，以地生財黑了心。地方政府主導下的違法占地行為，嚴重侵蝕著我國有限的耕地資源，直接侵害了被征地農民的合法權益，也使中央的宏觀調控政策無法落實，一些本該負有監管責任的地方政府卻成了土地違法的主體。

（二）地方政府在房地產市場中雙重身份的抉擇

一方面地方政府是房地產市場的監管者，另一方面它又以土地供應者的身份成為市場的參與者。作為市場監管者，政府代表社會公眾利益，要幫助解決低收入家庭的住房問題；作為市場參與者，政府則希望土地賣出高價，增加其財政收入。這種雙重身份引起的利益沖突，在缺乏有效的市場機制和公眾監督制約時，可能導致政府監管功能的失效^[2]。

相對于地方政府而言，中央政府受到更多的、來自于各個利益集團的壓力和制約。一方面希望房地產業發展，房價穩步上升，這是與地方政府利益相一致的一面；另一方面，中央政府承擔了地方政府的二重身份引起的利益沖突后果。造成博弈的根本原因在于房地產市場本身的機制不健全，缺乏在制度上對地方和中央政府有效的平衡和制約機制。在這種情況下，中央和地方政府市場監管權還不可能一步到位，暫時性的“越位”和“錯位”在所難免，解決的辦法是按照“國六條”的要求，標本兼治。

兩個博弈決定了在經濟適用房建設過程中地方政府的角色扭曲為開發企業的代理人，幫助開發企業逃避中央政府的政策監控以取得最大經濟利益；而在已經發生的經濟適用房違法建設、銷售中過分依賴中央政府的力量，自己缺乏主動性。因而，部分地方政府片面強調市場的作用，強調住宅與房地產業發展對當地經濟發展、財政收入的作用，經濟適用房開發規模不足，實質是忽視了住房問題的社會性，違背了科學發展觀以及和諧社會建設的目標，是一種政績觀的缺失。

參考文獻：

［1］ 違法批地，鄭州市長記大過［N］． 華商報，2006-09-30.

［2］ 吳立范.地方政府雙重身份導致政府權力失效的機制分析［N］．中國房地產報，2006-07-17.

［3］ 孫向紅.對現行經濟適用房政策的反思［J］．經濟問題，2003(7).

［4］ 包宗華.用更切實的行動與效果回答“空調論”［N］．中國房地產報，2006-08-14.

（責任編輯：呂洪英）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”