反省：利息稅的開征與廢止

在市場經濟條件下，政府進行宏觀調控是常態，如何保證政策工具及時出臺，如何保證這些政策工具實現政策意圖，如何設計政策工具，宏觀調控的相機抉擇，我們要學的東西還太多，需要總結的教訓更是不少。

2007年6月29日，十屆全國人大常委會修改個人所得稅法，授權國務院對居民儲蓄存款的利息收入停征或減征個人所得稅。這個原本為應對亞洲金融危機影響、刺激內需的權宜之舉，后來為社會各界議論甚至多有詬病的稅收政策，在實施了八年之后，終將隱退了。對于居民存款利息所得稅，只能以這么幾句話作為評價：它終于要停了，

它早就該停，原本不征也罷。我們今后的宏觀調控，也要從利息稅的存與廢中總結經驗，吸取教訓。

相機抉擇不容易

作為財政政策的工具之一，對某一稅收是征是停，都是決策者研判了宏觀形勢、考慮了政策效果之后的選擇。從現代宏觀經濟理論上看，宏觀政策對經濟的作用存在著時滯效應。

一是認識時滯，指經濟出現調控必要性到決策者認識到這種必要性之間的那段時間。一般而言，在要求政策擴張時，認識時滯較短；而在要求政策緊縮時，認識時滯較長。

二是決策時滯，指認識到要采取行動與做出決策之間的間隔。這取決于政策的形成機制。

三是實施時滯，指政策出臺到它對經濟產生實際影響之間的一段時間。時滯的存在意味著，一項政策工具對現實經濟的作用，與政策意圖的實現相比較，不僅時間上不一定及時，而且方向上還可能相反。例如，一個本來旨在刺激需求的措施，待到實施時，變成了對經濟過熱的推波助瀾；一個較早前旨在抑制經濟過熱的措施，待到實施后，可能使已經趨于緊縮的經濟雪上加霜。戰后，各國都進行需求管理的宏觀調節，針對總需求的波動，相機抉擇宏觀政策很是盛行。但由于時滯的存在，對這種做法的批評聲也一直不絕于耳。

早就該停

八年來，對居民存款利息所得課稅與停征，算得上政策時滯的一個典型腳注。1999年開征此稅時，中國面臨通貨緊縮，出口萎縮的問題，急需擴大內需以拉動經濟增長。當年的8月30日，九屆人大常委會第11次會議修改個人所得稅法，授權國務院開征儲蓄存款利息所得稅。國務院于1999年9月發布實施辦法，自1999年11月1日起征。當時的財政部長在向全國人大常委會說明時表示，開征此稅是為了擴大內需，鼓勵消費和投資，調節個人收入，增加財政收入以解決低收入者的生活保障?？梢?，在那種情況下，這一稅收承擔的責任不可謂不大。但我們知道，亞洲金融危機爆發于十年前的夏天——最近人們紛紛在搞這場危機十周年的紀念活動，也就是說，當利息所得稅推出時，亞洲金融危機已經過去兩年多了!

到了2003年底，中國經濟又進入新一輪快速增長期，以抑制需求為導向的宏觀調控也開始了。在眾多政策工具不斷推出的過程中，人們再次議論利息所得稅的廢止問題。一直到經濟由運行偏快可能演變為過熱的當口，這個以刺激需求為導向的稅收政策依舊在那里不緊不慢地被執行著。此刻，它的存在豈止是不合時宜，作為財政政策工具，它與貨幣政策不僅不協調，而且簡直就是在起反作用。大家知道，為抑制需求過熱，僅2006年至今，央行已經連續上調存款準備金率八次，提高基準利率四次。今年年初以來，央行又發行了超過2.5萬億元人民幣的票據。但市場卻幾乎仍是我行我素，不管是GDP、股市、房價、物價，還是固定資產投資，都在不斷攀高。物價漲幅創出27個月以來的新高。這種局面下，央行不免犯了難：加息力度過大吧，勢必影響經濟增長；加息力度不夠吧，又難以抑制物價上漲勢頭。終于，利息所得稅的廢止問題這才提上了議事日程。正如這次人大常委會上財政部長說明的，“利息稅開征八年來，在鼓勵消費和投資、合理調節個人收入、增加財政收入等方面發揮了積極的作用”。而“目前，我國經濟社會情況發生了新的變化，固定資產投資增長較快，物價指數有一定上漲，居民儲蓄存款利息收益相對減少”。因此，“為了適應國民經濟和社會發展的需要，增加居民的儲蓄存款利息收益，國務院有關部門經過認真研究、論證，擬訂了全國人大常委會關于授權國務院可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅的決定草案”?？墒牵P于對經濟形勢的判斷，何止于是在“目前”才有的呢？

是的，單就居民存款利息收益減少來說，存款利息所得稅的負面后果確實越來越多：現在一年期定期存款利率為3.06%，扣除20%的利息稅之后，實際利率為2.448%。而今年5月份CPI漲幅達3.4%。這意味著居民存款得到的收益率近-1%!恰逢近來股市行情走高，負的儲蓄回報率不斷地將儲蓄存款從銀行“逐出”，并進一步推高股價。5月份居民存款減少了2784個億，連續兩個月創出歷史最大降幅；金融機構人民幣各項存款增速則創5年多來最低記錄。時至今日，儲蓄減少的問題就不僅僅在于抬高股價了，而是商業銀行資金來源的基礎，已出現動搖之虞?？紤]到央行在5月19日剛將一年期存款利率上調了0.27%，若繼續將居民的存款利息回報打八折，無論如何都說不過去。

原本不征也罷

進一步地，即使在開征之初，存款利息所得稅是否真的像力主開征的人說的那樣有效，也一直存在爭議。不錯，從籌集財政收入看，到2006年底，國家共征收利息稅2146.4億元，2006年利息稅達459億元，可是這點年收入，與總額近4萬億元的全國財政收入規模比，僅占1.15%。而僅今年5月底宣布提高證券交易印花稅率一項，就可為財政帶來約2800億元的新增收入。在財政收入每年增長24.5%、每年增加5000多億元的形勢下，對居民的存款利息征的這點稅，根本就算不上什么。

當年還有人從收入再分配的角度出發力主開征此稅?？墒?，中國富人的財富存在形式，到底是以銀行存款為主，還是以房產、證券或其他產業為主，我們不得而知，想必主張征利息稅者也沒有調查過。但我們知道的，恰恰是低收入者，是工薪階層，需要將掙來的收入減去當期不得不進行的消費，剩余部分存入銀行。他們之所以這么做，是因為在社會保障不配套的情況下，為子女教育，為防病養老，為應付意外之災，留上一條后路。

如果說開征利息稅的初衷是刺激消費，對存款利息課稅是否真的起到了這一作用？我們可以用消費需求對GDP增長的貢獻率來說明。所謂對GDP增長的貢獻率，是指消費、投資和出口三大需求的增量與以支出法計算的GDP增量之比。利息所得稅開征以來，我們僅能得到七年的數據，不妨就進行前后七年的對照。1999年，消費需求貢獻率達到近77%，是上個世紀90年代以來的最高值。而開征存款利息稅后的第二年，這個貢獻率降為不到64%，以后一路下降，到2006年，僅在1999年的1/3的水平上下?？梢哉f，當初對存款利息征稅所希望達到的政策目標，不僅根本沒有達到，而且越來越遠了!

居民消費不是隨便可以“刺激”出來的。能否刺激，應該綜合考慮經濟學所稱的“替代效應”和“收入效應”。替代效應反映了征稅后儲蓄被消費所替代的一面；但另一面的收入效應也不能忽視，即對利息征稅會使儲蓄者收入減少，引起未來消費的減少。消費者為保證未來開支，只好削減即期消費，努力增加儲蓄。實際數據也驗證了這一點：1993到1999年，城鄉居民儲蓄存款每年的增加額，平均增長率為18%；而在2000到2006年這段時間內，每年增加額平均卻增長了23.1%!收入如何在即期和遠期之間分配，老百姓都有著理性的計算。這其中包含著基于環境和自身條件判斷的各種預期。而環境判斷里，財產保護和社會保障最為重要，這些卻又是制度層面的事了。

總結經驗，吸取教訓

政策工具是否恰當，出臺是否及時，在經濟劇烈波動中至關重要。對于亞洲金融危機，當年的決策者們今天回想起來，印象最深刻的，恐怕是他們采取的那些應對之策是否及時和有效。沈聯濤先生時任香港金融管理局副總裁，他最近撰文指出：“眾所周知，滅火設備應該在火災發生前——而不是火災發生時——配備到位，并且要事先訓練消防人員如何使用設備?！盜MF主席拉托（Rato）在總結那場金融危機的教訓時也指出：“危機的蔓延極快，且具強烈破壞性，國內不同部門和國家間的相互聯系不容小視?！?/p>

其實，有關這方面的歷史教訓還有很多?！秱ゴ蟮牟┺摹芬粫髡呒s翰·戈登是美國一位經濟史學家，據他書中介紹，在上個世紀30年代初，“當美國經濟在歷史上最嚴重的一次通貨緊縮中幾乎被凍斃的時候，美聯儲還在為美國經濟開著治療通貨膨脹和經濟過熱的退燒藥”。因為此前為抑制股市過熱，美聯儲主席斯特朗果斷出手，連續三次將貼現率提高到5%(那個時代很高的利率水平)，并開始縮減貨幣供應，幾年間美國的貨幣供應量下降了三分之一。很不幸，1928年10月斯特朗去世了，面對不斷惡化的經濟形勢，作為重要的宏觀調控機構，美聯儲卻只作壁上觀，任由9800家銀行一個一個地倒閉?！缎旅绹洕贰返膬晌蛔髡甙⑺撕团寥麪柵u道，那時美聯儲的“這些人在1930年根本就沒有嗅到硝煙，之后又在1932年拒不幫忙撲滅大火”。當年的緊縮性政策依然如故地被執行著。寫到此，兩位作者不禁破口大罵：“在從1933年至1937年的這段時間里，這幫人實際上什么也沒干，天知道這叫什么政策!”

一個政策早就該停而遲遲停不下來，若僅僅是認識時滯還算罷了，讓人擔心的是，若政府部門加入利益因素，會使本應相機抉擇的政策工具變得僵化。無論中外政府，一旦把某項收入打入了固定開支項目，要取消起來總是很難，不管這筆收入是臨時性的還是永久性的。存款利息所得稅是這樣，除此之外，當年實施積極財政政策時期每年進行的赤字預算、國債發行，不都是至今還在執行著么？

最近有人講，利息所得稅若完全停征的話，居民到銀行存款的投資回報率一下子就增加了20%，對股市的影響不可小覦。對此我們不作討論。我們希望關注的是，在市場經濟條件下，政府進行宏觀調控將是常態。如何保證政策工具及時出臺，如何保證這些政策工具實現政策意圖，甚至，如何設計政策工具，都是蠻傷腦筋的事。特別對于中國，歷史上沒有搞過市場經濟，國家工業化推進到現在，經濟成長這么大的塊頭，如何保持它平穩快速持續地增長下去，我們都沒有經驗。宏觀調控如何相機抉擇，要學的東西還太多，需要總結的教訓更是不少。

(作者單位：國家行政學院經濟學部)