審貸委員會制度在農村信用社有效嗎？

農信社審貸委員會的權責不對稱和現行體制不適應現行經營特點，應從重塑審貸會合理的權責配置入手，輔之以科學合理的授權、必要的技術支持、高素質的人員配備和嚴謹的問責制度，以有效發揮其應有的職能和作用。

農村信用社的審貸委員會機制對于加強信貸管理起到了一定作用，但是在實地調查中我們發現，農村信用社審貸委員會出現了“三不”的怪現象，即：大家都不愿擔任審貸委員會成員，擔任了成員的不愿參加審貸會，參加了審貸會的不能也不愿發表獨自的意見。不能發表獨自的意見，是因為申請貸款的大都是很小的經濟主體，審貸委員會成員對其不了解，只能聽取信貸人員的介紹；不愿發表獨自的意見，是因為審貸委員會成員存在“事不關己、高高掛起”的心態，因擔心得罪其他成員而不愿發表獨自的意見。而出現這一怪現象的原因，我們認為主要是由于權責不對稱和這種體制不適應農村信用社的經營特色。

權責對等指在一個組織中的管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應，權責對等可以有效提高管理績效，權責不匹配則可能降低管理績效，阻礙組織目標的實現。根據我們對農村信用社審貸委員會履職情況的調查，權責不對等現象廣泛存在而且嚴重制約信貸管理績效，亟需從角色定位、制度規范等諸多方面加以改進。

農信社審委會履職現狀

作為農村信用社管理體制改革的產物，處于審貸分離的目的，我們所調查的縣（市、區）聯社目前均成立了審貸委員會。從調查情況看，農村信用社審貸委員會的組織設置以及運行機制基本上借鑒了商業銀行的制度規定，各聯社雖然都制定了一些管理規定和實施細則，但是其主要內容基本沒有超出商業銀行和省聯社有關規范性文件的范疇。

根據調查，審貸委員會一般由五至七名委員組成，一名副主任擔任審貸委員會主任，其余成員一般由聯社會計核算部門、業務管理部門、不良資產管理部門以及審計部門負責人組成，主任作為經營班子負責人不參加審貸委員會但保留一票否決權。有的聯社還在審貸委員會下設立了貸款審查工作小組，專門負責對貸款資料進行整理并就貸款資料的合規性、完整性、真實性做出初步評估。

審貸委一般每周召開一次會議，對基層社提報的超出其貸款審批權限的貸款申請進行討論表決；會議召集人由主任擔任，由業務管理部門負責人介紹貸款申請人的基本情況和初審意見，主任主持進行討論；對于三分之二多數通過的貸款申請再提交主任做最終決定。從調查情況看，被審貸委通過的申請主任一般均簽字認可，很少有被否決的案例；而被審貸委否決的申請也很少有被重新提起的可能，審貸委成為農村信用社貸款管理中決定性的環節和具有實質性審批權力的決策性機構。

權責失衡是審貸委制度設計的頑疾

從調查情況看，權責不對等是目前農村信用社審貸委存在的主要問題，也是影響審貸委成員履職的主要因素，這主要表現在以下四個方面.

審貸委權責設置不盡合理導致激勵約束機制不完善。

角色定位模糊。按照前文所述，審貸委實際上是一個具有實質性信貸審批權力的決策性機構，但是座談中多數審貸委成員對此予以否認，認為審貸委是一個決策咨詢機構，其理由有兩個：一是認為第一責任人制度明確了貸款第一責任人對于貸前考察的主導性作用，而審貸委成員對于貸款申請人的了解主要依賴于貸款第一責任人的介紹和申請資料，因此審貸委不能對貸前考察負責。二是認為經營班子負責人對于貸款審批具有最終否決權，審貸委的決定并非最終裁決，因此也不能承擔貸款審批責任。上述矛盾產生的根源實際上在審貸委與第一責任人與經營班子負責人的權責不清造成的責任沖突，如果不能合理解決這一問題，就很可能造成人人都負責，人人都不負責的扯皮迷局。

權力缺乏約束。審貸委模糊的角色定位導致其權力行使的無規則運行，沒有明確的權力邊界，責任不清就無法追究責任，這樣審貸委權力行使實際上不需要承擔任何責任，其權力成為不受約束的權力。在實踐調查中，我們發現審貸委的投票記錄呈現高度的一致性，很少有不同意見；而問卷調查中則有95%以上的成員表示自己沒有投過反對票，一般是在討論后形成一致意見。這實際上反映出多數審貸委成員對于自己的權力沒有足夠的重視或者說珍惜，在一定程度上放棄了自己的權力。雖然沒有發現有審貸委成員利用權力謀取私利的現象，但是也不能排除這種可能。

激勵機制不足。在目前的運行機制下，審貸委成員參與貸款審批過程主要是基于自己的部門職責，或者說純粹是一種義務而沒有相應的報酬或補償，因此履職積極性不高，在問卷調查中，有75%的審貸委成員認為審貸委的工作對于自己的個人成長益處不大或者認為無所謂，大約30%的成員表示不愿意參與審貸委的工作。在座談中，多數的審貸委成員表示，如果有嚴格的責任追究制度，對于審批發放后形成的不良貸款審貸委成員具有一定的賠償責任，那么他們將選擇退出或者拒絕參加審貸委會議。

綜上所述，目前農村信用社審貸委的權責配置是一種模糊的或者說不穩定的結構，既有可能因為權力大于責任造成審貸委成員的胡亂拍板，演化的關鍵在于理事會或者是農村信用社決策機構的“相機抉擇”而并非制度決定。

審貸委成員履職受到客觀條件制約。雖然審貸委成員在理論上具有貸款審批權，但是其權力的行使受到很多客觀條件的制約。一是對貸款申請人了解狀況的限制。調查中，多數審貸委成員承認，自己對于貸款申請人的了解主要依賴于貸審會上客戶經理的介紹，雖然會前可以看到有關申請資料，但是這些資料經過整理后“千人一面”，很難真正體現貸款申請人的實際狀況，而其資料的真實性也很難保證。二是審貸委成員受到個人精力和業務能力的限制。從調查情況看，審貸委成員多數是各業務部室負責人，日常工作繁多，沒有時間和精力去專職從事貸款申請人的資信調查。而且不少成員缺乏信貸管理專業知識，對于貸款審批缺乏經驗，對于貸款申請人的了解主要是基于感性知識，表決時往往采取“隨大流”的放任態度。三是受到一些外部現實因素的限制。由于歷史原因，農村信用社存在大量的借新還舊貸款，處于保持訴訟時效或者資產保全的目的，對于此類貨款的審批一般是比較寬松的，只要形式要件齊全就會順利通過，即使個別審貸委成員有不同意見也會順利過關，這樣就有可能為以后的責任追究埋下隱患。

審貸委成員素質難以適應工作需要。從調查情況看，審貸委成員構成存在三方面的問題，影響其履職績效。一是審貸委人員構成單一，容易形成“內部人控制”。從調查情況看，目前農村信用社審貸委的人員構成全部為信用社職工，沒有社員代表等其他相關利益關系人的參與，這樣審貸委很容易受到理事會或經營班子的影響或控制，形成“內部人控制”，并有可能損害其他相關利益關系人的合法權益。二是審貸委人員總體素質不高，專業人才缺乏。調查發現，審貸委成員普遍具有實踐經驗豐富的優勢，77%以上的成員具有十五年以上的從業經歷，但是理論素質普遍不高，國民教育專科以上學歷的不足10%，具備風險管理知識和法律知識的專門人才缺乏，精通企業會計、具有信貸管理經驗的復合型人才更是鳳毛麟角。三是工作責任心不強，缺乏獨立負責的敬業精神。問卷調查顯示，超過80%的審貸委成員認為自己成為審貸委成員是領導的安排，有30%的成員表示不愿意參與審貸委的工作，在這種情況下，多數審貸委成員缺乏獨立負責意識，表現在實際工作中就是人云亦云，“隨大流”，很少發表不同意見。

嚴格的問責制度缺乏導致責任追究難以落實。在調查中，我們發現從審貸委成立至今，沒有任何一個成員，沒有任何一筆貸款因為決策失誤而受到過任何追究。據了解，這主要是由于三點原因。一是沒有制度依據。盡管各個聯社都為審貸委制定了一系列的管理制度，但是對于責任追究都只是一些原則性的規定，過于籠統而不具備可操作性。二是缺乏問責標準。由于審貸委角色定位模糊，導致其與第一責任人、經營班子負責人存在事實上的權責不清，一筆貸款從考察到發放再到管理需要經過若干環節，沒有確切的依據證明問題出在哪個環節，更無法對責任做出明晰量化的劃分。三是缺乏配套支持。由于審貸委的工作是義務性質，成員并不因此而在職務晉升、工資分配上享受優惠或照顧，如果再實施嚴格的責任追究將嚴重挫傷審貸委成員的工作積極性，導致消極怠工，影響業務拓展和審批效率。

提高農村信用社審貸委的履職績效

根據以上分析，我們認為，要想有效提高農村信用社審貸委員會的履職績效，必須遵循管理學的一般規律，從重塑合理的權責配置入手，輔之以科學合理的授權、必要的技術支持、高素質的人員配備和嚴謹的問責制度，惟其如此，審貸委才能夠真正發揮其應有的職能作用，有效提高農村信用社的信貸管理水平。

明確審貸委角色定位，賦予其相應的權力和責任。按照目前的職能分工，我們認為應當把審貸委定位為一個負責信貸審批的決策機構并制定明晰的職責權限，合理劃分審貸委與經營班子、貸款第一責任人的權力邊界。首先是應對于基層社合理授權。在授權范圍內所有貸款由基層社自主決定是否發放，無需審貸委審批，并且明確小額農戶貸款全部實行客戶經理制，客戶經理作為第一責任人承擔完全責任。其次是應充分尊重審貸委成員獨立履職的權力。審貸委否決的貸款申請任何人不能以任何理由發放，對于審貸委同意發放的貸款申請，經營班子實施否決權必須向審貸委說明原因。再次是要建立激勵機制。按照審貸委的工作量和工作績效適當提取勞動報酬，可以考慮按照審批貸款的金額和取得的效益按照一定比例提取津貼，如果出現不良貸款或者資產損失全額扣除并承擔一定的賠償責任。

改革審貸委產生方式，創造履職的條件。一是要擴大審貸委的選聘范圍。可以考慮吸收社員代表、律師、會計師等社會中介機構的專業人士參加，通過引入其他相關利益人代表避免內部人控制并增強其專業能力。二是要實行審貸委成員任職資格認定制度。通過考試取得任職資格后再由理事會根據工作需要和其綜合素質擇優選聘，將審貸委設置為與理事會下屬的專門委員會并直接向理事會負責。對業務能力強，個人業績突出的成員應在職務晉升等方面予以適當的照顧。三是應適當將審貸委成員由兼職向專職方向過渡。在目前條件不具備的情況下要加強對審貸委成員專業知識的培訓，同時通過制度規定為其履職創造條件。對于大額的貸款申請必須提前一段時間提起，預留時間給審貸委成員進行實地考察。

建立考績問責制度，提高審貸委成員履職的能動性。首先應制訂嚴密可行的履職考核制度。這可以從制度層面界定審貸委的權力職責并明確履職考核標準，對于不能正確履行職責的委員給予適當的紀律處分（可以設定為誡勉談話、警告、經濟處罰直至取消任職資格四級）。其次要恰當處理審貸委成員的不當履職行為。應對審貸委成員在履制職過程中的失誤瀆職、徇私舞弊乃至于以權謀私等行為區分不同性質進行處理。將貸款第一責任人的有關規定向審貸委履職考核延伸，如果審貸委審批發放的貸款形成不良資產區別成因采取一定的經濟處罰措施：貸前考察失誤的由第一責任人承擔主要責任但審貸委成員也必須承擔一定的責任，貸前考察準確但是對經濟形勢走向出現誤判的由審貸委承擔主要責任，第一責任人承擔次要責任。最后應嚴格控制免責條款的使用。盡職免責是問責制度的重要組成部分，在審貸委履職問責中應注意以下兩個因素：一是所有履職行為全部按程序進行，但是因為國家經濟政策或客觀形勢變化導致的不良貸款，審貸委成員不承擔賠償責任但是其工作津貼必須扣除。二是借新還舊貸款必須區分不同情況；已經形成不良貸款，為了維持訴訟時效而借新還舊的必須有理事會的書面意見且不能領取工作津貼；其余情況發生不良貸款應該承擔賠償責任而不能以借新還舊為名使用免責條款。

深層次思考農村信用社審貸委制度

以上我們以某市農村信用社為例，對農村信用社審貸委員會的履職情況進行了考察，在分析問題、研究對策之余，有以下兩個問題需要引起我們的思考和反思。

審貸委制度是否適用于農村信用社。從調查情況看，農村信用社審貸委制度的來源是借鑒了國有商業銀行的經驗，與農村信用社“服務三農”的市場定位不同，國有商業銀行的市場定位亦是“雙大”，即大城市、大企業，適用于“雙大”定位的審貸委制度移植到農村信用社難免會“水土不服”。農村信用社的客戶群體是農戶和縣域小企業，其資金需求特點是量小、頻率大、時間要求急，財務管理信息不健全、不透明是其通病。盡管在審貸委制度設計上有第一責任人制度和客戶經理制度作為補充，但是究其本質仍是一種分級授權管理模式，與農村信用社“社區銀行”的市場定位存在天然的偏差。

審貸委制度與農村信用社改革如何結合。目前農村信用社管理體制改革已經基本就緒，選擇縣級一級法人制成為多數聯社的首選，在這種情況下，如何正確劃分縣聯社與基層信用社的權責關系成為改革成敗的關鍵，而審貸委掌握的信貸審批權力則是分權的重點。簡單的分級授權管理雖然簡便易行但是并不能從本質上保證權力的合理適用，而層層設置審貸委不但有形式主義的嫌疑而且也降低了管理效率，因此對于審貸委的職能定位和運行機制還需要結合農村信用社改革做進一步的探索和研究。

（作者系威海銀監分局局長）