構建區域型農村金融機構體系

與農戶和農村微小型企業信貸需求特點相適應的農村金融機構，更多的應該具有地方性、區域性、小型化、草根性、非正式性等特點。因此，構建與之相應的農村金融機構體系是最佳選擇。

調研結論

從調研樣本區域農村金融供求兩個角度的分析中，可以得到基本結論：

從縣域層次考察，金融機構多元化狀況基本形成，但從與農戶金融服務的提供、從鄉域層次角度考察，金融機構的多元化嚴重不足。中國農村領域不缺大型金融機構，但缺乏離農民較近、能夠惠及普通民眾及經濟上的弱勢群體的草根金融、零售金融，缺乏的是有效地向農戶和微小企業提供服務的機制。

農戶渴望通過建立新的機構，以增量調整方式改善農村金融體系的狀況，愿意參與與農戶接近的建立在人緣、地緣、血緣關系基礎上的合作金融機制。建立在成員、社區基礎上的農村資金互助合作社、農村社區發展基金，具有正規金融機構不可比擬的信息優勢、交易成本優勢，在滿足農戶和微小企業金融服務需求方面，是一種較好的制度安排。

如果單獨對縣域國有金融機構進行觀察，即使是欠發達地區、傳統農區縣域，資金缺乏的程度也并沒有表現出的那么強烈，較多金融機構的存貸比均較低，顯示出較高的流動性。除了農村信用社以外，縣域內的現有正規金融機構仍然是農村資金外流的渠道，是造成農村領域“失血”的主要因素。

在農戶、農村微小企業信貸市場，發揮重要作用的實際上只有地方性、區域性金融機構——農村信用社。農村信用社是農戶信貸的主要供給者，但總體而言，農村信用社資金實力有限。不過，從鄉域角度的考察結論卻顯示，經濟發展不平衡問題嚴重，較多鄉級農村信用社存貸比較低，資金利用也不充分。其主要原因是信貸供給方式與農戶信貸需求產生的各種要素不配套，農村信用社業務創新不足。

村鎮銀行和貸款公司促進了縣域范圍內金融機構多元化程度的加深，對增加供給有積極的意義。但是，其對于農戶、微小型企業信貸供給狀況的改善僅僅是局部、有限的，不能從根本上解決農村金融供給不足的問題，特別是不能解決欠發達地區的農村金融問題。

農村信用社的農戶小額信用貸款作為農村信用社業務創新的產物，大大緩解了農戶、微小型企業貸款難的狀況，但是其績效差異較大，農村信用社仍有進一步創新的空間。

農戶經濟活動的多元化，決定了農戶信貸需求源泉的多樣性和需求量巨大，農村小額信貸市場仍然有較大的空間，一是現有需求僅得到部分滿足，二是有較大的需求預期。但是，由于不同地區農戶正規信貸可得性的差異，一些地區較多農戶非正規信貸參與傾向仍然較為突出。

農村保險和社會保障制度的發展，將顯著地改善農戶信貸融資的條件，提高其信貸市場融資能力，但中國農村保險及社會保障制度及其運作機制亟待完善。

政策建議

構建地方性、區域性、小型化、草根性為主要特征的農村金融機構體系是解決目前農村金融市場供求矛盾的最佳選擇。

為了增加農村金融供給，從增量角度促進農村金融機構的進一步多元化，諸如發展村鎮銀行、貸款公司，發展基于成員的合作金融組織，以完善農村金融體系，培育競爭性農村金融市場，無疑是一種較為正確的思路。調研組認為，完善農村金融體系，創新農村金融制度，著力點有三：

第一，構建能夠在競爭的基礎上為農戶和微小企業提供零售金融服務的金融機構體系，包括非政府小額信貸組織、私營和國有商業銀行、郵政儲蓄銀行、信用合作社、以成員為基礎的社區金融組織（社區發展基金、社區信用社等），以及其他一些非銀行金融機構，如金融公司、保險公司等。同時，非金融機構實際上也常常是金融服務的重要提供者。

第二，構建保障競爭良性運轉的制度基礎。包括完善金融機構評級體系、審計監督機制、支付體系、流動性保障機制，以及創造有利于這些零售金融機構進入國內外貨幣和資本市場的機制，如投資基金發行、債券發行、資產證券化等的機制。

第三，培育良好的政策環境和恰當發揮政府的作用。政府通常也通過一些信貸項目扶持農戶和微小型企業，但是，這必須建立在不破壞市場公平的基礎上，同時，要有利于微觀活動主體市場地位的強化。

構建能夠在競爭的基礎上為農戶和微小企業提供零售金融服務的金融機構體系，需要多種路徑同時推進。其主要路徑無外乎兩個方面：整合縣域金融存量資源，發揮現有金融機構的作用；改善縣域金融資源增量配置結構。并且，存量資源整合與增量配置的改善，是相互促進的。不論是存量整合，還是增量改善，均應根據農村金融需求特點。以國有大型為主的正式金融制度安排難以適應農戶經濟為主的小規模融資需求。與農戶和農村微小型企業信貸需求特點相適應的農村金融機構，更多的應該具有地方性、區域性、小型化、草根性、非正式性等特點。因此，構建地方性、區域性、小型化、草根性為主要特征的農村金融機構體系是解決目前農村金融市場供求矛盾的最佳選擇。

以地方性、區域性、小型化為核心，探索縣域金融存量資源整合的路徑。

較多地區農村縣域范圍內，從金融機構種類角度而言，已經呈現一種多元化局面。但是在縣域范圍內，農戶和農村微小型企業能夠享受到的金融供給的多元化，卻沒有能夠相應出現。對于較多傳統農區、欠發達地區縣域鄉鎮，在現有的商業信貸市場機制下，要依靠現有的商業性金融機構，實際上也是有難度的。因此，縣域金融存量資源整合，必須要有新的思路。

整合縣域農村信用社資源。2003年開始試點并于2004年在全國范圍內開始全面推進的農村信用社系統新一輪改革，實際上是在做大法人、增強實力的原則下推進的，是較為正確的選擇。但是，改革的結果卻不利于金融機構的多元化。建議在農村信用社還沒有統一法人地位的縣域，停止統一法人，允許經濟實力較強的鄉鎮信用社兼并和收購實力較弱、或者是經營不善的鄉鎮農村信用社，或者允許民間私人資本收購鄉鎮農村信用社，以在縣域范圍內形成更多的可以跨鄉鎮經營的地方性、區域性、小型化商業銀行。

將縣域范圍內的國有銀行的分支機構改造成獨立法人，成為國有銀行控股的地方性、區域性、小型化商業銀行，以徹底改變國有商業銀行抽吸農村資金的局面。這在我國行政主導、集權體制下，是完全可以做到的。政府有能力將分散的具有獨立法人地位的農村信用社整合成準國有的金融機構，也有能力將國有金融機構拆分。與將農村信用社整合成準國有的金融機構相比，將國有的金融機構拆分，對于改善縣域范圍內的農村金融供給，特別是對于改善農戶和農村微小型企業的信貸可得性，更有意義。

通過立法形式將商業銀行推入農村金融市場，或是促進商業銀行業務創新和客戶群體下移，增加商業銀行在縣域內的資金供給。在利潤至上、商業原則、市場主導的時代，大型商業銀行退出傳統農區和欠發達地區縣域，是具有經濟理性的，在財務上是合理的。若要使商業銀行增加對縣域范圍內的信貸投資，一是倡導商業銀行創新業務，采取不同于商業信貸市場上的業務交易方式對農戶和農村微小型企業放貸，下移客戶群體。在一些傳統農區和欠發達地區縣域，實際上不是沒有金融機構，更多的是服務缺乏的問題。在現有的服務機制下，農戶和微小型企業沒有機會獲得貸款。現有金融機構的服務方式需要改進、有效的商業信貸市場需求可能不足。二是制定類似美國《社區再投資法》的法律法規，使在縣域范圍內展業的金融機構在一定縣域內吸收的資金再投資到縣域的部分保持一個合理的比例，迫使商業銀行增加對縣域經濟的信貸。三是建立以貼息為主要表現形式的導向機制。對銀行發放的農業貸款給予貼息；或是建立以擔保為基本條件的保障機制，由中央財政和地方出資成立各類擔保公司，為銀行向農村和中西部地區的貸款提供擔保，解決銀行的“后顧之憂”。課題組認為，在市場經濟主導的時代，補貼會扭曲市場行為，導致價格失真，并且以倡導補貼政策為中心的政府主導型“傳統農業融資理論”，被以培育市場為中心的市場主導型“農村金融市場理論”替代，以及農村金融的國際經驗，已經從理論和實踐兩個角度證明，依靠補貼不能解決農村金融問題。

強化政策性金融機制。政策性金融不僅僅是政策性信貸，還包括政策性保險、政策性擔保機制等。另外，還要包括財政的救助、補貼。同時，要堅持政策性金融的市場化操作原則。

以私有、非正式為原則，探索改善增量結構的路徑。

民間以非正式金融形式進行的改善金融增量配置結構的努力，是多種多樣的，但在這些努力中，以自發創新的農村資金互助組織、農村社區發展基金兩種模式，最具有可持續發展的能力和制度基礎。特別是要鼓勵與農村經濟合作組織共生的、以成員為基礎的、建立在血緣、地緣、人緣關系基礎之上的資金互助組織的發展。2006年底，我國已有各類經濟合作組織15萬個，不但已具有廣泛的合作基礎，而且也是可以開發利用的巨大的組織資源。不過，這樣的組織需要《合作金融法》的保障，這樣的法律框架在中國還不存在，加快合作金融立法的步伐是大有必要的。

鼓勵公益性小額信貸組織的發展。傳統農區和貧困地區，大多數農戶有資金需求，但不是有效的商業信貸需求，同時合作能力不足，因此，更需要公益性小額信貸機制的服務。

鼓勵以私人資本為主體的只貸不存小額貸款公司的發展，該模式比銀監會在2006年12月20日頒布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和2007年1月22日頒布的《貸款公司管理暫行規定》所推動的貸款公司，具有更廣泛的市場基礎和更廣泛的資本來源。

建立存款保險制度，為多元化發展的農村金融體系提供運轉的制度保障。

完善監管手段和監管機制，保證監管的獨立性和有效性。

培育良好的金融生態環境。從一些地區農村信用社農戶小額信貸的成功運作案例可以發現，地方政府參與下培育的健康的信用文化、金融生態環境，是小規模銀行金融機構良性持續生存的環境基礎。

建立農業保險和農村保障機制。要從系統的角度考慮整個農村金融改革的問題，要把農村金融改革和整個金融的改革融合在一起，不應該分開考慮。應該在一個大的框架下總體推進。保險、社會保障、其他非銀行機構發展的問題，這些都是需要綜合考慮的。