談銀行監管的邊界和效率

全球銀行監管是一個不斷調適監管邊界并著力提高監管效率的優化過程，我國應注重分析銀行監管邊界與效率問題，可以嘗試采用成本有效性的分析方法，并重新審視監管中的一些關系，盡快創造條件實現從規制監管向原則導向監管的轉變，以提高監管的有效性，引領銀行業向前健康發展。

中國銀監會專門履行銀行監管職責已經走過了四年多的歷程，成功化解了銀行業的高風險，推進了銀行業改革開放，引領了銀行業的健康發展，提升了銀行業的競爭力，所取得的成績有目共睹，但也面臨一些需要解決的困難和問題，這些問題都或多或少涉及到監管邊界與效率問題。

不斷調適的監管邊界

在20世紀20年代以前，受當時主流經濟學的影響，銀行在“看不見的手”的范式下實行一種“銀行自由經營制度”，金融體系基本上是不受管制的，但30年代的經濟大危機引起的巨大恐慌，徹底改變了主流經濟學的金融監管理論，讓人們甚至認為防止這種危機的再次發生是可以用任何代價來換取的，于是對銀行業實施非常嚴格的監管，如采取利率管制、嚴格禁止銀行業務與證券業務的混業經營等限制競爭性的監管措施，致使60年代許多銀行盈利能力降低，競爭力弱，面臨被淘汰的危險，這種管制是以損失銀行盈利水平和效率為代價的，反而使銀行愈發地不穩定。在金融機構不斷開展創新，要求放松利率管制、提高效率的壓力下，一些國家在70～80年代摒棄了30年代以來建立的嚴格監管措施，轉為一種較為寬松的風格，使銀行業出現了突飛猛進的發展，開始從分業經營向混業經營過渡。然而90年代以來的幾次金融危機，讓監管者和被監管者開始對銀行監管重新審視，對監管的成本與效益進行理性分析，在銀行體系的效率與穩定性的權衡中采取了一種更具謹慎的態度，注重監管法規的精細化、標準化和嚴格化，以此約束和引導市場參與者的行為，防范金融風險，這就是以美國為典型代表的、目前絕大部分國家采取的規制導向監管。進入21世紀以來，隨著金融全球化、金融自由化進程的加快、金融創新水平的不斷提高以及信息技術在金融領域的廣泛應用，金融界乃至企業界不斷抱怨監管成本過高和過度監管成為影響銀行業發展的主要因素之一。在美國，薩班斯法案已經影響了包括商業銀行在內的美國及他國企業在美國上市的積極性，被視為一種過度監管，要求修改該法案的呼聲不斷。實踐也不斷證明，金融市場環境的變化始終會領先于監管的對應舉措和行動，任何再詳盡再科學的監管規則也會滯后于金融市場的發展。在這種背景下，以英國金融服務局（FSA）為首的銀行監管當局，大力倡導實行原則導向監管，其基本監管理念簡言之就是把監管的主要精力放在結果上，而不是放在各種事無巨細的規則和指引上；強調公司高管層對達到監管要求負首要責任；讓公司有機會以更加靈活、更具創新精神和更有競爭力的方式滿足監管要求，并以同樣的精神進行自我監管。可以說，20世紀以來全球銀行監管從“放松監管—嚴格監管—放松監管—審慎監管－原則導向監管”的演變軌跡，正是一個不斷調適監管邊界并著力提高監管效率的最優化過程。

監管的邊界與效率判斷

成本—收益分析法是目前業界分析監管邊界與效率運用最多的方法，它主要考慮這樣幾個因素：一是銀行監管的成本。銀行監管的成本通常分為直接成本和間接成本和銀行監管的機會成本。二是銀行監管的收益。多數情況下將銀行監管的收益定義為因銀行監管避免了不穩定性從而所獲得的利益。一般而言，銀行監管的收益主要表現為促使社會總體福利水平、銀行體系總體收入高和被監管機構收入水平提高三個方面。但這種方法的缺點也非常明顯，主要體現在成本和收益在現實中難以量化。事實上，銀行監管水平不僅僅是銀行監管成本的函數，監管機構員工的負責程度、銀行運行的效率和銀行監管機構的“內部因素”也將決定銀行監管成本的水平。銀行監管的收益也很難確定，即使是一種大概的估計也有一定的困難，再加上銀行監管使得被監管機構收入的提高，并非是立竿見影的，在監管初期，被監管者的收入甚至是下降的。

為了克服前述缺點，業界最近提出了以成本有效性分析替代成本—收益分析。成本有效性分析的基本思想是：當無法確定某公共項目具體收益時，可按目標的完成程度來計算其與付出成本之間的比例，若能同樣有效地完成目標，那么成本更低的方案當然優于成本較高的方案；若監管成本相同的情況下，目標的完成程度越好，也就說明其越有效。故可運用有效程度與成本之比的最大化來替代成本—收益分析下收益與成本之比的最大化。在這種分析方法下，雖然銀行監管的收益仍難以量化，但由于其運用目標完成的程度替代了銀行監管的收益，因此較為巧妙地避免了銀行監管收益難以確定的難點，從而在總體上能運用其來判斷銀行監管是否有效。例如，下面這些可以測度的指標就可為銀行監管的有效性提供一種較明確的度量標準：發生危機的銀行的數目是否比往年減少，是否比往年有更少的對銀行的投訴，是否能夠及時察覺出有問題的銀行并采取有效措施防止其造成劇烈振蕩，是否及時遏制了系統風險，銀行機構競爭力是否有所提升，金融市場競爭是否合理有序等等。由此也可看出“有效程度”比“監管收益”在觀測性上具有明顯的比較優勢。

成本有效性分析法為我們判斷銀行監管的適度與否提供了現實的思路。其分析方法與思路頗似科學實驗試錯法，即不斷地嘗試，在嘗試中進一步明確、細化銀行監管目標的可觀測目標，并逐步尋求在每個階段的約束條件下“有效程度，成本”指標的最優化。實際上，前述銀行監管邊界的不斷調適正是成本有效性分析具體實踐的最好例證。

重新審視監管關系

監管效率的充分考慮以及成本有效性的分析方法，要求我們重新審視一些監管關系，以全新的監管思維、更科學的方法來履行監管職責。

關系之一：貓鼠關系還是醫患關系？從社會角度來看，銀行業監管者與被監管者之間并非是一種“貓和老鼠”的關系，因為貓永遠也無法改變老鼠的習性，不能用抓到并消滅幾只“老鼠”來衡量監管工作的效率高低，畢竟監管者不會像貓一樣期望老鼠越多越好。應該用一種“醫患”關系來形容更為貼切，“救死扶傷”是醫生的天職，在這里我們認為對銀行業監管者也是非常適用的，對于銀行業監管者來說，運用其應有的監管手段，遵循合法的程序，從非現場檢查、現場檢查到發現問題，進行糾正，最后問題銀行又重新健康發展。銀行業監管部門對這種監管邊界的確定和遵守，使得問題銀行重新為社會提供服務，重新為社會的發展提供資金支持，無疑就是提高了監管的成本有效性。但同時，醫術再高明的醫生也無法使人脫離疾病的困擾，也就是說銀行監管當局很好地履行了邊界內的職責，還是不能制止問題銀行的出現，從這一層面上更說明了監管邊界的重要性，這就要求監管部門要根據社會經濟的需要制定相應的監管邊界提高監管效率。

關系之二：監管制度設計是激勵相容還是激勵不相容？從20世紀80年代以來，世界范圍內放松管制的浪潮，監管邊界的不斷調適，“并不是監管當局主動進行的，而是由于科學技術的進步和金融理論的發展，被監管者在事實上已經突破了競爭的障礙，從而使監管當局不得不放棄已經失效的監管”（美聯儲前主席阿蘭·格林斯潘語）。以我國為例，在銀監會分設以前，銀行監管存在的一個重大缺陷就是缺乏激勵相容的監管理念和機制，在進行日常業務的審批、新增機構、開辟新業務等過程中，往往沒有充分發揮激勵作用，沒有為經營管理狀況良好的銀行機構提供較之經營狀況低下的銀行機構以更好的、更為寬松的發展環境，沒有一個有效的機制鼓勵好的銀行機構更快地擴張，往往還在客觀上促進了差的銀行機構的擴張，占用了大量的監管資源，監管效率不高，金融風險沒有得到很好的化解，不得不反復注資、剝離。銀監會成立以來，在監管制度的設計上，積極體現了激勵相容理念和機制，出臺了商業銀行授信盡職指引，確定了對風險大的機構加大現場檢查頻率，實施了以資本充足率為基礎的風險監管，注重發揮銀行業協會作用等。今后監管制度安排上，應當是從總體上促進經營管理狀況良好的銀行機構的發展，抑制管理水平低下的銀行機構的發展，應當是通過給銀行機構施加一定的外部監管壓力，這個監管的壓力同時還應當有利于激發銀行機構改善經營管理、進行風險管理和金融創新的內在動力。

關系之三：監管是無所不包還是有所為有所不為？從經濟學的角度來說，監管資源是有限的，監管是要考慮成本效益的，這就決定了監管當局必須有所為有所不為，有所重為有所輕為。銀監會成立之初，就鮮明地提出了“管法人、管風險、管內控、增強透明度”的監管理念，充分體現了監管工作的有所為有所不為，同時注意發揮自律、他律在銀行風險管理中的重要作用。面對目前銀行機構風險突出的實際情況，提出了“分類監管、同質比較”的監管策略，體現了有所重為有所輕為，實施持續、審慎的監管。目前我國銀行業監督管理機構成立時間還不長，監管資源還需要進行大規模的整合和充實，各種監管手段和技術還急需改進，大量的監管法規和制度有待制定的情況下，正是這種清晰、明了的監管理念、監管策略界定了監管邊界，為監管工作的開展指明了方向，取得了顯著成效，得到了社會各界的充分肯定。

關系之四：監管是寬好還是嚴好？銀行監管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少銀行系統的風險，保持金融業的穩定，提高金融運行效率；但另一方面如果監管不當或者監管過度，將降低金融市場效率，阻礙金融業的發展，因此，銀行監管并非越嚴越好，關鍵是把握好度。利潤最大化驅動決定了銀行會千方百計開展各種業務和利用各種手段來增加利潤，姑且把這一過程用一個中性詞——創新來表述，因此創新對于一家銀行的風險管理及發展來說就顯得尤為重要了，當這種創新越過了銀行業監管者的監管邊界的時候，我們不得不審視這種創新，如果這種創新加大了銀行的經營風險，不利于銀行穩健發展的，監管者要通過監管邊界予以限制，但如果對銀行經營有積極改善作用的，那么我們的監管邊界應有所改變，將其納入其中。監管邊界的確定對被監管者來說，可以對新生事物起到一種“防火墻”的作用，大大提高監管的成本有效性。

向原則導向監管轉變

就巴塞爾新資本協議、國際財務報告準則實施以及FSA的實踐來看，推動原則導向監管將是一種趨勢，很多國家也開始向原則導向監管轉變。因此，必須正視當前監管工作中存在的一些突出問題，密切跟蹤全球國際監管業的發展趨勢，提高前瞻性和預見性，盡快創造條件實現從規制監管向原則導向監管的轉變，以提升監管效率。

認真做好核心原則評估工作。核心原則評估不僅牽涉到銀行業變化和監管工作的改進，還涉及到法制環境、宏觀政策，這些對監管邊界的確定與監管效率的提高至關重要。

樹立監管成本意識。在對現有規章進行全面清理的同時，按照成本有效性方式設計監管規章，充分考慮規章對創新的激勵性、一致性、可預見性，執行成本和守法成本。提高非現場監管的精確制導能力，發揮非現場監管對現場檢查的指導作用，高效、節約地使用監管資源。

強調銀行董事會及高管層的責任。原則導向監管主要是為了改變過分依賴過于細節而繁瑣的法規規定，更加注重強調高級管理人員的責任，明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任，同時，也將賦予更多的創新空間，即在如何實現結果方面具有更大的自主性和靈活性。

實施監管流程再造。目前的監管流程存在一定的缺陷，主要表現是職責不明，權利不清，事無巨細都須層層上報，缺乏自由裁量權。建議逐步界定職責，大力推行主監管員和主查員制度，加強聯動監管，允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權，以提高監管效率和效果。

提高監管人員專業素養。原則導向監管對監管者提出了更高的要求，需要非常出色的判斷能力，這種判斷對于監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求。新資本協議以及新國際會計準則在許多方面都要求金融機構和監管當局同時具有良好的判斷能力。因此，加大監管人員的培訓、提高監管人員的專業素養是提升監管效率的關鍵。

（作者單位：中國銀監會安徽監管局）