治理理論視角下的中國體育管理體制改革

摘要：從治理理論的角度，探討了中國體育管理體制改革。建議充分發(fā)揮公民社會和體育中介組織等社會多元主體的作用，實(shí)現(xiàn)國家、市場和公民社會之間的平衡，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建一個(gè)靈活、高效的服務(wù)性政府，促進(jìn)我國體育事業(yè)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：體育管理體制；治理理論；公民社會；中國中圖分類號：G80文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-7116(2007)08-0118-03

治理（governance）一詞是相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治（government）而言的。1989年，世界銀行在撒哈拉結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目失敗的總結(jié)報(bào)告中第一次提出“治理危機(jī)”，認(rèn)為有必要改革撒哈拉國家的公共管理和公共行政。后來，西方學(xué)者從不同角度出發(fā)，賦予“治理”新的涵義，使其發(fā)展成一個(gè)包括治理、善治和全球治理等在內(nèi)的理論，并在國際組織和西方國家的政治與行政中實(shí)踐。

全球治理委員會對治理理論的定義具有代表性和權(quán)威性，該委員會1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。它有4個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[1]。

治理理論的內(nèi)容主要包括治理的主體、對象、方法和目標(biāo)。主體方面，除政府外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業(yè)協(xié)會、科研學(xué)術(shù)團(tuán)體和社會個(gè)人等等；對象或客體是現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中所涉及的事務(wù)和活動；管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)之間的自愿平等合作；目標(biāo)是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進(jìn)公共利益[2]。

目前我國體育管理體制依然是行政化管理方式，管理效率低、社會化程度不高、法制化程度低等缺陷阻礙了體育事業(yè)的發(fā)展。公共治理理論要求促進(jìn)公共服務(wù)提供主體的多元化，大力發(fā)展體育社團(tuán)；將市場競爭機(jī)制引入公共管理，提高管理效率，打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；政府通過掌舵的方式從直接的服務(wù)提供中撤離，構(gòu)建一個(gè)公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務(wù)性體育行政部門。

1我國體育管理體制現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國體育管理體制尚處于由政府主導(dǎo)型的“舉國體制”向國家、社會相結(jié)合的體育管理體制過渡的時(shí)期，主要存在以下幾個(gè)問題。

1)體育社會化程度低。

我國發(fā)展體育的根本目的是增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高民族素質(zhì)。目前我國實(shí)際運(yùn)行的是體育行政部門管理體育的發(fā)展模式。原來各個(gè)行業(yè)體育協(xié)會辦體育逐漸萎縮，盡管近年來各級體育行政部門也和少數(shù)高校、企業(yè)開展合作，并且一些高水平運(yùn)動隊(duì)也進(jìn)行了俱樂部制改革，利用社會力量辦體育，但整體效果不佳。例如，中國足球超級聯(lián)賽，各個(gè)俱樂部投入大量人力和資金，結(jié)果竹籃打水一場空，每年虧損上千萬，成為名副其實(shí)的雞肋。體育必須從一元走向多元，發(fā)揮體育社團(tuán)的作用，以利于在更大的平臺上創(chuàng)新機(jī)制、整合資源，更好地調(diào)動全社會的力量發(fā)展體育。

2)市場資源配置機(jī)制不完善。

目前我國主要還是依靠政府體育行政部門來配置體育資源，而使用這些資源的主體又缺乏市場精神和效率意識，一些項(xiàng)目存在資源占用不合理和資源使用效益不高問題，嚴(yán)重制約了體育事業(yè)的發(fā)展。體育管理體制是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中運(yùn)行，必須利用社會主義市場的基本觀念、原則、手段和方法，合理整合體育資源，充分發(fā)揮市場機(jī)制在引入緊缺資源、普遍提高運(yùn)動項(xiàng)目層面資源使用效率和效益方面的獨(dú)特作用。

3)體育法制化程度低。

我國學(xué)者謝英[4]在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)專家都認(rèn)為管理制度法規(guī)不健全、法制化程度低是影響我國體育管理體制建立和完善的首要問題。在我國體育領(lǐng)域，當(dāng)前可供利用的制度、法規(guī)較少。現(xiàn)有法規(guī)以《體育法》、《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)，配合有限的行業(yè)管理規(guī)章、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度十分有限，對民事、刑事法規(guī)中相關(guān)法律條款的應(yīng)用尚不廣泛。法制化環(huán)境未完全建立，依法辦事還存在困難。

2治理理論對我國體育管理體制改革的啟示

治理理論對我國經(jīng)濟(jì)體制和體育管理體制改革具有重要的參考價(jià)值。我國著名學(xué)者鮑明曉[5]曾指出：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的舉國體制，其價(jià)值取向是既希望充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又不排斥社會和市場的作用，并通過政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮來鼓勵、引導(dǎo)和調(diào)控社會和市場來辦體育，最終形成政府主導(dǎo)、社會自治、市場自主三者之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有機(jī)結(jié)合。也就是說，所謂的新型舉國體制就是以國家任務(wù)和大眾體育利益為最高目標(biāo)，以政府充分發(fā)揮主導(dǎo)為核心，形成政府、社會、個(gè)人三位一體，財(cái)政和市場雙輪驅(qū)動的體育事業(yè)管理體系和運(yùn)行機(jī)制。”

1)加大我國體育管理體制的創(chuàng)新力度，轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理效率。

管理效率低一直是我國體育管理體制最嚴(yán)重的問題之一。治理理論對政府作用范圍及方式的重新界定，強(qiáng)調(diào)政府的管理效能，明確政府在體育事務(wù)管理中的首要職責(zé)，即“掌舵”而不是“劃槳”，通過轉(zhuǎn)變職能，權(quán)利下放和分權(quán)，實(shí)行“簡政放權(quán)”、“政企分開”、“政事分開”。打破政府對體育資源、服務(wù)的壟斷局面，整合社會充足的體育資源創(chuàng)造出更多的體育產(chǎn)品，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這一思路同我國體育改革的基本取向一致。

2)法治社會的建立，必須有公民權(quán)利意識的支撐。

我國足球超級聯(lián)賽中“黑哨”問題和“賭球”問題，一直難以解決。究其原因，法制的不健全是其一，而權(quán)大于法，人治現(xiàn)象比比皆是，對法治社會的粗淺理解而后輕率搬用理論是更重要的原因。法治社會的建立不僅需要法制的完善，更需要全社會具備守法意識。當(dāng)前我國公民普遍缺乏守法意識，因此，培育法治文化是我國體育改革的重要基礎(chǔ)。

3)把競爭機(jī)制引入體育管理部門的服務(wù)中來。

治理理論的一個(gè)重要內(nèi)容就是將市場的激勵機(jī)制、競爭機(jī)制和私人部門的管理方法與手段引入到政府的公共服務(wù)中來，建立一個(gè)競爭性政府。對政府而言“問題不在于公營還是私營，而在于競爭對壟斷。競爭最明顯的好處是提高效率，即投人少產(chǎn)出多。競爭獎勵創(chuàng)新而壟斷扼殺創(chuàng)新，競爭還會產(chǎn)生責(zé)任感，壟斷則恰恰相反；壟斷導(dǎo)致浪費(fèi)、萎縮、低效率，誘發(fā)不公平，阻礙改革等反面效果。對于可以利用競爭方式和容易明確劃分業(yè)務(wù)范圍的經(jīng)濟(jì)活動來說，采用市場機(jī)制可以大大改善服務(wù)的提供”[6]。在我國體育管理中引入競爭，鼓勵體育管理部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，提高了管理人員的自尊心和士氣，并進(jìn)而促使其對“顧客”的需求做出反應(yīng)。這樣，顧客有更多的選擇機(jī)會，使得政府的體育服務(wù)在競爭的激勵下，降低成本、節(jié)省資源、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，體育管理部門應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同采取相應(yīng)的供應(yīng)方式，盡可能地引入競爭機(jī)制。

4)充分發(fā)揮公民社會和體育中介組織等社會多元主體的作用，實(shí)現(xiàn)國家、市場和公民社會之間的平衡。

公民社會原本主要是從國家與社會關(guān)系的角度而言的，但近年來越來越多地用于指獨(dú)立于國家，享有對國家的自主性，由眾多旨在保護(hù)和促進(jìn)自身利益或價(jià)值的社會成員自愿組成的組織或機(jī)構(gòu)，包括非政府組織，公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益集團(tuán)和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等，它們又被稱為“第三部門”或“非營利組織”。發(fā)展公民社會，不僅能夠體現(xiàn)民主政治的發(fā)展，而且是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[7]。

我國公民社會在20世紀(jì)80年代后得到了長足的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：體育社團(tuán)的數(shù)量迅速增加，種類大大增多，獨(dú)立性明顯增強(qiáng)，合法性日益規(guī)范。體育社團(tuán)和體育中介組織的主要功能是對單一市場或體育部門工作的補(bǔ)充，在政府與社會、政府與市場之間進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，發(fā)揮橋梁作用。因此，大力發(fā)展體育社團(tuán)和體育中介組織，讓它們承擔(dān)一些政府做不到或者不宜做的事，既可以加強(qiáng)政府與社會的合作，又是我國體育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

5)借鑒當(dāng)代工商企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)與方法，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家在體育管理中把企業(yè)的一些科學(xué)管理辦法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入體育行政領(lǐng)域，改善了政府工作。美國職業(yè)籃球聯(lián)賽和世界五大職業(yè)足球聯(lián)賽為什么能夠如此成功，在世界的影響力是如此的巨大？而處于我國最先改革的足球，如今超級聯(lián)賽為何如此失敗？無論是政府、俱樂部還是球迷沒有一方滿意，三敗俱傷，這些很值得我們深思。國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和管理方法對于管理手段單一、管理方式陳舊、管理方法落后的體育行政部門來說，無疑是有所裨益的。

6)構(gòu)建一個(gè)公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務(wù)性政府。

全方位、多層次推進(jìn)體育改革，實(shí)現(xiàn)群眾體育和競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展和相互促進(jìn)，真正做到“以人為本”，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，開展全民健身活動，提高全民族的健康水平，“構(gòu)建和諧社會”。避免政府的“形象工程”，對競技體育的投入過大，忽視群眾體育。體育行政部門只盯全運(yùn)會的金牌和成績，對奧運(yùn)會的金牌看得過重，有違奧林匹克宗旨。增強(qiáng)體制、提高國民素質(zhì)才是我國發(fā)展體育事業(yè)的根本目的和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建一個(gè)公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務(wù)性政府是現(xiàn)代體育發(fā)展的需要。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國體育行政部門面臨公共需求不斷擴(kuò)大與供給能力不斷下降的雙重壓力，客觀上難以維持對體育公共事務(wù)大包大攬的局面。運(yùn)用治理理論對政府體育改革進(jìn)行分析研究并提出改革新思路，即把政府體育管理體制改革置于一個(gè)更為廣泛的、相互聯(lián)系的社會經(jīng)濟(jì)政治體系中，在國家權(quán)力與公民權(quán)利、政治民主化，國家與社會關(guān)系，政府與市場關(guān)系的調(diào)整中，以發(fā)揮市場機(jī)制為基礎(chǔ)、以建立公民社會為依托、以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵、以建立法治社會為根本，從而構(gòu)建以市場經(jīng)濟(jì)、有限政府和公民社會三者相兼容的民主制度，真正實(shí)現(xiàn)有效治理。

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[編輯：黃子響]