中小學安全管理的理論與實踐研究

學校安全工作關系到學生的安全健康成長，關系到千千萬萬個家庭的幸福，關系到社會的和諧穩定，是學校一切工作的基礎。目前，各級黨委和政府都非常重視學校的安全工作，學生家長也越來越關注學校的安全程度，安全工作在學校工作中的分量越來越重，許多地區在對校長的考核中都實行了“安全事故一票否決制”、“責任追究制”等等，這一切，都促使學校在安全管理方面不斷創新、改進和完善。

安全管理屬于管理科學的范疇。近年來，管理科學在理論研究方面取得了很大的突破，為實踐提供了重要的指導，使管理的效果得到了極大的提高。安全管理水平要取得很大的進步，也必須以安全管理科學為引導。當前，我國關于學校安全工作的研究，主要側重于對具體方法的探索以及對他人經驗的借鑒上，相對來說，對理論層面的研究較少。我們說，一所學校成功的安全管理思路和方法，具有一定的啟示性，但是由于各個學校的環境和條件各不相同，有時一個成功案例很難套用到其他學校中。片面追求經驗的借鑒，忽視理論的指導作用，必然會導致思路不清、行動盲目，最終培育出的只能是模仿的、教條的和低效的安全管理模式。因此，理清學校安全管理的基本理念，找到安全管理的薄弱環節，從理論和實踐兩個方面提高當前中小學的安全管理水平成為當務之急。

一、安全管理科學理論體系的發展

人類對于防范意外事故的認識與科學已經歷了漫長的歲月，從宿命論到經驗論，從經驗論到系統論，從系統論到本質論；從無意識地被動承受到主動采取對策，從事后型的“亡羊補牢”到預防型的本質安全；從單因素的就事論事到安全系統工程的建設，逐漸形成了比較成熟的安全科學理論體系。特別是近一個世紀以來，人們對安全科學研究重要性的認識越來越深刻，回顧安全管理科學的發展，基本上可以劃分為三個階段。

1.經驗的事故分析階段

自工業革命開始，隨著科學技術的發展，生產規模日益擴大。在人類提高勞動生產率的同時，由于缺乏對機器的控制駕馭能力，致使安全事故頻發，傷亡不斷，安全管理問題逐漸被人類所重視。人們從事故出發，探求事故發生的原因，積極采取措施避免此類安全問題的再次發生；在實踐過程中確立了三不放過的原則(即發生事故后原因不明不放過、當事人未受到教育不放過、措施不落實不放過)；并且試圖采用事故統計的方法來研究事故的發生規律，等等。這些做法，對于預防事故的發生與保障人類的安全生產和生活發揮了重要的作用。但是，這種把事故看作是影響生產秩序的偶然的“外部性”事件，采取頭痛醫頭，腳痛醫腳，就事論事的對策，是一種被動的、滯后的、“亡羊補牢”的安全管理模式，其效果肯定不能滿足實際的需求。

2.系統的危險分析與隱患控制階段

自20世紀50年代以來，對安全事故的界定從生產領域擴展到了社會生活的各個領域。隨著越來越頻繁的安全事故的發生，安全管理意識也逐漸發生了很大的變化。人們開始以危險和隱患作為研究對象，著眼于對事故前期的控制，提出了超前防范和預先評價的概念和思路，確認了影響事故的人、機、環境和管理的綜合要素，主張采取工程技術的硬手段與教育和管理的軟手段相結合的綜合措施，來防范安全事故的發生。

這一時期，出現的最著名的安全管理理論就是危機管理理論。危機管理的概念始于20世紀50年代美國的保險業領域，冷戰期間，美國逐漸發展起一套國際政治中的危機管理理論、機制和方式。危機管理概念開始被引申到政治、外交、軍事、經濟和教育等各個領域。危機管理理論認為，危機不是偶然的、突發的外部事件，而是一種“嵌于”社會生產和生活運行系統中的正常的、不可避免的事件；危機管理也不只是在事故情境下的一種消極“應對”，而是包括事故預防、準備、反應和恢復的系統管理過程；在不同的危機管理階段有著不同的管理重心：在危機準備階段，全面的危機評估與預測是危機管理的前提；在危機預備階段，科學的危機決策成為危機管理的核心；在危機反應階段，良好的危機溝通成為危機管理成敗的關鍵；在危機恢復階段，成功的危機學習成為危機管理的重要任務。

由于有了對事故的超前認識，這一理論體系比早期事故學理論有了更為有效的方法和對策，對于提高事故預防的效果有著顯著的意義和作用。但是，這一層次的理論在安全科學理論體系上，還缺乏系統性、完整性和綜合性。

3.現代的安全科學管理研究階段

20世紀90年代以來，隨著現代社會的發展，以人為本觀念的倡導，人們對于安全事故發生頻率的控制和管理效率的提高都有了更高的要求。這使人們感到，要徹底改變生產和生活的安全面貌，安全管理學必須向“系統安全”方向發展，走橫向綜合的道路。正是基于這一思路，現代的安全科學管理應運而生。

現代安全管理以安全系統作為研究對象，在事故系統的人—機—環境—管理四要素的基礎上，提出了從安全系統的動態特性出發，研究人、社會、環境、技術、經濟等因素構成的安全大協調系統，最終達到保障生命、健康、財產、環保、信譽等各方面安全的目標。現代安全管理的理論系統還在發展和完善之中，目前已有的初步體系有：安全的哲學原理，安全系統論原理，安全控制論原理，安全信息論原理，安全法學原理，安全經濟學原理，安全組織學原理，安全教育學原理，安全工程技術原理等。目前還在發展中的安全理論還有安全仿真理論，安全專家系統，系統災變理論，本質安全化理論，安全文化理論等。雖然現代的安全科學管理體系還不完善，但它從整體、系統的觀點出發，為人們處理和解決復雜的安全管理問題提供了一種十分有用的思路和方法。

學校作為社會生活的一部分，其安全管理也大致經歷了上述三個階段。綜觀我國中小學的安全管理現狀，呈現出良莠不齊的態勢。有的學校在學習了先進的安全管理理論后，形成了比較明確的學校危機管理體系，制定了比較完備的應急避險方案，并且重視學校安全文化的建設，在多年的實踐中探索出了一套科學、系統、有效的安全管理模式和方法，使學校的安全工作得到了良好的保障；但是，令人遺憾的是，更多的學校，特別是農村學校，以事后事故分析為主的安全管理模式仍然占據了主要的市場，學校的安全管理缺乏理論指導，管理思路不清晰，調控方法不嚴謹，思維散亂、手段粗糙，主要還是憑借經驗進行低效的、被動的安全管理；甚至還有的學校存在僥幸心理，對安全工作“說起來重要，做起來不要”；學校安全管理的主要任務是在安全問題發生時，調動學校和社會諸方面的資源來“應付問題”……這些無疑都給學校的安全工作埋下了極大的隱患。重視學校安全管理理論的學習已經成為提高學校安全管理水平的必由之路。

二、當前我國中小學安全管理實踐的幾個薄弱環節

我國政府對中小學安全管理工作十分重視。特別是近年來，加強了中小學管理的制度建設，先后出臺了一些實踐性很強的指導政策，對我國中小學安全管理工作起到了很好的推動作用。例如，2005年，根據國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，教育系統從各級教育行政部門到基層學校都制定了各自的應急避險預案，形成了以教育部總體預案為總綱，以31個省區市和新疆生產建設兵團教育部門預案為主體，以各級各類學校預案為支撐的應急體系格局，對于學校風險防范意識和應對知識技能的提高，以及事故后果的降低都起到了明顯的促進作用。2006年，教育部、公安部、司法部、建設部、交通部、文化部、衛生部、工商總局、質檢總局、新聞出版總署等10部門聯合制定并頒布了《中小學幼兒園安全管理辦法》，該辦法的制定，對于形成各部門通力合作的學校安全工作的新機制，鞏固和健全全社會積極參與學校安全管理，提高學校的應急能力發揮了重要的作用。

但是，我們也清晰也看到，在學校安全管理的實踐中，仍然存在一些薄弱環節，制約著中小學安全工作水平的提高。

1.學校的應急避險預案缺乏針對性和可操作性

根據教育部的部署，目前絕大多數學校都制定了本校的應急避險預案。但是，總體上看，在預案的制定和管理上仍然存在較大的差距。筆者曾走訪過西部地區一個縣中的6所學校，發現這些學校的應急避險預案主要存在以下一些問題：（1）預案側重點不明顯。筆者走訪的6所學校分別位于縣城、鄉鎮和農村，所處的環境和學校的基本條件有較大的差異，但是這些學校的預案卻基本雷同，普遍缺少對本校安全隱患深入細致的剖析，重點不突出，特點不明顯，使人不禁懷疑這種“拿來主義”的預案的實踐指導意義。（2）應急各方的職責不明確。有的學校的預案中僅僅提到要成立以校長為組長的應急小組，重視應急工作，但是關于這個小組成員的基本信息，如姓名、聯系方式等都沒有注明，因此，更別提更重要的在預防、應對和恢復各個階段小組成員之間的任務和職責分工了。（3）事故設定過于簡單，可操作性不強。絕大多數的學校僅僅羅列了需要加強防范的災害種類，如交通、溺水、火災、煤氣中毒、食品衛生、洪水、地震等等，但是針對這些災害的具體的預防措施、救援對策卻只字不提，這樣的預案明顯缺乏可操作性，因此也就失去了對實踐的指導意義。此外，在應急預案的應用中，通過對教師和學生的訪談，我們了解到學校教職工和學生對預案不夠熟悉，很多人都不知道學校有這樣的方案存在；學校對于預案演練工作開展不夠，很多學校一、兩年都沒有開展過一次安全實踐演練活動。很明顯，這樣的預案最終只能成為一紙空文。

2.現行安全政策法規在貫徹落實過程中缺乏保障機制，缺乏實效性

雖然全國第一次以十部委令的形式頒布了《中小學幼兒園安全管理辦法》，表明了政府對學校安全管理的極大重視，但是，在實踐過程，由于缺少把這十個部門職責充分發揮起來的有效工作機制和評估機制，使得部門間的通力合作常常處于曇花一現的尷尬境地，難以滿足學校安全管理工作長期性和持續性的需求。

此外，針對學校安全問題的解決，教育行政部門通常采用發文件、發通知、制定一些規范手冊發給學校的措施進行應對，具體工作則完全依賴學校第一線，并且常常把安全責任全部推給學校，這種做法已經被屢次發生的安全事故證明是實效性欠佳的做法，不能從根源上降低學校安全事故的發生。

3.學校安全事故責任劃分不明確，學校承擔的責任被無限夸大

在我國，雖然有一些有關學校安全的法律法規。如新修訂的《義務教育法》中規定學校建設“應當符合國家規定的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全”；“各級人民政府及其有關部門依法維護學校周邊秩序，保護學生、教師、學校的合法權益，為學校提供安全保障”；“學校應當建立、健全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防發生事故。縣級以上地方人民政府定期對學校校舍安全進行檢查；對需要維修、改造的，及時予以維修、改造。學校不得聘用曾經因故意犯罪被依法剝奪政治權利或者其他不適合從事義務教育工作的人擔任工作人員”等。此外，在《教育法》、《未成年人保護法》、《教師法》等法律中都有涉及對學校安全問題的闡述。但是，僅憑這些已有的法規，并不能完全保障兒童安全地接受教育的權利。例如，對國家和地方政府的安全義務以及學校、教職員的安全照顧責任、對預先防范學校安全事故的設施基準、以及在事故發生時對受害者如何給予迅速完善的醫療保障和學校災害賠償等都沒有具體明確的法律規定。在這些問題中，特別是由于學校安全事故責任劃分不明確，使得很多學校的校長因噎廢食，取消了一些具有高安全風險的活動，如體育課、外出實踐活動等，限制了學生的全面發展。雖然，2002年教育部頒布了《學生意外傷害事故處理辦法》，對處理學生人身意外傷害事件有了一個比較明確具體的依據。但由于這個辦法屬于部門規章，其法律效力層次較低，在法院審理此類案件的過程中不能適用，只能起到參考的作用。因此，安全法規不健全，也是制約學校安全管理工作的一個重要因素。

4.校長、教職工缺乏系統、全面的安全知識技能的培訓

長期以來，一直有這樣的說法：“教給學生一杯水，教師要有一桶水?！彪S著時代的發展、信息的豐富，人們甚至提出了教師要教給學生“一杯水”，其知識存量必須變“一桶水”為“長流水”的觀點。不管是“一桶水”還是“長流水”，都要求教師具有足夠的知識存量，對學生開展安全教育，也不例外。但是，令人遺憾的是，目前可以為校長和教師提供的有針對性、系統、全面的安全培訓非常稀缺，教師們安全知識技能的獲得主要依靠閱讀書籍、報刊和平時生活經驗的積累，這種狀況肯定會影響到對學生進行安全教育的效果。在以往的調研和訪談中，教師們反映較多的學校安全工作的困難之一就是缺乏足夠的安全知識技能，特別是對于學生網絡成癮、校園暴力等問題的預防和應對、一些專業的安全問題的防范（如消防、地震）等方面的知識技能尤為欠缺。

5.校園欺負、暴力現象成為當前急需重視和解決的校園安全突出問題

2005年在全國八省市開展的一次中小學安全教育與安全管理的調查中，初、高中階段的教師們反映打架斗毆是導致學生受傷害的最主要原因；近年來，關于校園暴力致死致傷的案件也經常出現在各種媒體上。校園暴力往往是由一些校園欺負現象升級演變而來。校園欺負現象在小學、初中階段表現得比較突出。例如，筆者在與一些小學的學生以及家長關于校園安全的訪談中發現，被年齡大的同學敲詐勒索威脅后還不敢告訴老師的事情是他們反映最多的問題；而且這種問題特別是在留守兒童居多的學校中程度更加嚴重。目前，學校普遍把安全工作的重心放在交通、消防等方面，而對校園欺負或者校園暴力這種安全隱患重視的程度以及有效預防措施的采取方面都還很不夠。長此以往，可能會使受害者由于無助長期遭受折磨，身心健康受損；而校園欺負或校園暴力的實施者由于沒有得到及時的制止和矯正，認知會更加扭曲，甚至最后走上犯罪道路?？梢?，校園暴力和欺負對兩者的影響都是長遠的、巨大的，應該引起學校足夠的重視。

三、我國中小學安全管理的對策建議

1.重視對學校教職員工的安全培訓，培訓內容要加強對安全管理理論和有針對性的安全知識技能的學習

教育行政部門應該為學校提供安全培訓的機會和條件。據悉，2006年由教育部師范司組織實施的“全國中小學班主任培訓計劃”的培訓模塊中，就設計了安全管理與教育這樣一個模塊；目前，越來越多針對校長、班主任的各種培訓，都注意到了校園安全這個主題，是一件值得肯定和高興的事情。但是，這種零星、不系統的培訓效果所起的作用是極其有限的。教育行政部門應該把對教職工的安全培訓納入到崗前培訓和繼續教育的體系中，并且在時間、內容等方面作出明確具體的規定，才能夠滿足學校的實際需求。

在對校長、班主任、一般教職工進行安全培訓時，其培訓內容根據崗位職責的不同應該各有側重。為了保障學生的安全，使用科學的態度和方法預防和處理學生傷害事件，將事故降低到最低程度，所有教職工都應樹立高度的安全責任意識，掌握基本的安全知識和技能。此外，對班主任和校長還應該加強安全管理能力的培養，以及安全法規、標準及方針政策的學習等。特別是對校長的培訓要重視對安全管理理論的學習，培養他們用正確的安全觀來指導學校安全工作，走預防為主的道路，采用現代的安全管理技術，變事后處理為預先分析；變事故管理為隱患管理；變縱向單因素管理為橫向綜合管理；變靜態被動管理為動態主動管理，實現本質安全化。

2.加強立法、健全制度、強化管理，切實推進中小學安全工作

要從根本上解決學生安全問題，必須通過傷害事故預防和處理立法，制定專項法規，來規范學生安全教育管理和傷害事故處理行為。目前，在英國、美國等發達國家都已經制定了相關法律；日本也正在醞釀出臺《學校安全法》。我國也應盡快制定中小學校學生傷害事故預防和處理辦法，為中小學生筑起一道安全屏障，同時也使中小學校學生傷害事故預防和處理步入法制軌道。與此同時也要進一步建立健全學校的各項安全管理制度，包括學校保衛制度、校園安全自檢制度、師生外出管理制度和校園安全報告制度等等。通過落實各項安全制度，進一步強化對學校和學生的管理，增強學校和教師的事故防范意識和責任觀念，采取有效措施，消除安全隱患，減少事故的發生。

3.重視應急避險預案的完整性、針對性和可操作性，確保其保障效用的發揮

應急避險預案要嚴格按照預案的六個基本內容進行制定，即（1）對緊急情況或事故災害及其后果的預測、辯識、評價；（2）應急各方的職責分配；（3）應急救援行動的指揮與協調；（4）應急救援中可用的人員、設備、設施、物資、經費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等；（5）在緊急情況或事故災害發生時保護生命財產和環境安全的措施；（6）現場恢復。安全工作，重在預防，因此學校在制定預案時，應該特別重視對第一、二項內容作出詳細具體的分析與規定。

為了確保應急避險預案可以在實戰中發揮最大的作用，學校應該讓全體師生熟悉預案的基本內容，并且重視平時的實踐演練，幫助師生對各種危急情況的深入了解，同時在演練中不斷修正預案，提高預案的針對性和可操作性。

4.敏銳查找學校安全管理的薄弱環節，重視校園欺負和暴力的預防與處理

學生的安全不僅僅只是身體上的安全，還包括心理上的安全。學校在重視學生身體的意外傷害的同時，應該關注學生的心理安全。目前世界上許多國家都開展了學校反欺負的研究，許多地區和學校都制定了反欺負的政策。例如，1991年英國制定了“設菲爾德反欺負計劃”，1996年挪威出臺了“預防和控制學校欺負計劃”，1998年歐盟發起了“安全與人道的校園活動”等，在全世界范圍內掀起了校園反欺負的浪潮。相比來看，我國在這方面的重視和研究都很不夠，以致這個問題在近年來逐漸凸顯出來。為此，我們一方面希望學校管理者增強反欺負意識，給予這個問題以足夠的關注，積極采取措施把校園欺負現象消滅在萌芽狀態，避免其升級為校園暴力，造成更大的傷害和損失；另一方面，希望全社會都來關心和研究學生心理安全的問題，幫助學校營造出一個適合學生身心健康發展的、平安與和諧的校園。

參考文獻

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作者單位 中央教育科學研究所學校教育研究部

（責任編輯 潘靜波）