預算會計制度改革探析

全國統一的預算會計制度實施于1998年，實施了近十年，在總的預算會計框架內，包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度。這套預算會計制度總體上極大地促進和提高了我國預算會計的整體水平，對我國公共財政資金的管理發揮了十分重要的作用。但是隨著我國社會主義市場經濟體制的深入發展和不斷完善，特別是我國政府職能的轉變，財政管理體制的改革及WTO的加入，它已不能很好地適應新形勢的需要。預算會計的改革完善勢在必行。

總預算會計是各級政府財政部門核算、反映，監督政府預算執行和財政周轉金等各項財政性資金活動的專業會計。總預算會計的主要職責是進行會計核算，反映預算執行，實行會計監督，參與預算管理，合理調度資金。基本任務如下：一是處理總預算會計的日常核算事務。二是調度財政資金。三是實行會計監督，參與預算管理。四是組織和指導本行政區域預算會計工作。五是做好預算會計的事務管理工作。預算會計機構應建立健全內部稽核制度。

一、我國現行預算會計管理存在的問題

我國現行預算會計體系存在的主要問題有如下幾個方面：一是現行會計體系不能真實、完整地核算和反映有關新業務。二是預算會計的核算基礎存在一定的不足。三是預算會計科目的設置體系不盡完善。四是反映政府財政狀況的財務會計報表缺乏完整性。

現行預算會計管理存在上述問題，是當前社會中存在的許多經濟和政治問題的主要原因之一。

目前我國經濟及政治中存在的主要問題有以下幾個方面：

(一)如何建設節約型政府的問題。 嚴格控制行政機關新建、擴建辦公大樓，嚴禁建設豪華樓堂館所，切實規范公務接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設節約型政府。這是溫家寶總理對遏制行政機關存在的嚴重鋪張浪費現象開出的“藥方”。這一問題結合預算會計及財務管理來看，就是如何控制預算支出的問題。在預算管理年度內，行政運行方面哪些應該開支，開支多少，這些必須有科學的決策體系，同時還必須有預算支出管理的嚴格制度，對財政預算資金收支的執行者或操作者的行為加以約束。我們可以通過一些數字看出預算會計管理及預算管理約束方面所存在的問題。這也正是國家領導人為何要提出建設節約型政府之原因。

1、公款吃喝。資料顯示，中國公款吃喝開支1990年為400億元，1992年超800億元，1994年突破1000億元大關，2002年達2000億元，2004年為3700億元，2005年竟達6000億元。其增速令人瞠目結舌。有的專家認為：官員用公款大吃大喝等問題，其實質是違規行政，違背了政府行政的“精簡、節約、有序、高效”原則，所以要走制度建設的道路，從制度管理著手，以制度約束為突破口，才能剎住不正之風。溫總理說關鍵在建立制度，這說明我們現在的一些制度是不健全的、有欠缺的，我們對一些違規行政還管不住。雖然我們也有一些相關的規章制度，但實用性差，如界線較模糊，彈性較大，剛性約束不足，不利于執行。筆者認為：如果在預算管理上明確開支范圍，在會計核算及監管上嚴格按財務制度操作，嚴格按《會計法》的有關規定操作，就能從根本上遏制公款吃喝的違紀現象。

2、公車使用中經費支出浪費嚴重。湖北省統計局副局長葉青曾痛斥“三公”(即公車、公樓、公宴)消費存在的巨額浪費。他指出：目前中國官員職務消費已占全國財政總收入的近1/4。已經公開的數據是，從1978年至2003年的25年間，財政收入從1132億元增長到3萬億元，增幅約28倍。而同期行政管理費用則從不到50億元劇增至7000億元，增長達87倍，而且近年來平均每年還增長23％，增速遠遠高于財政收入。從有些地方的財務數字分析，光公車消費就占了財政收入的1/4，不要說“三公”都加上。

中共溫州市紀律檢查委員會副書記、監察局局長劉陸彪從該地區的有關資料得出：公車開支費用驚人。據統計，至2002年9月止，全市行政事業單位各類公車達7587輛，且年遞增率為5％左右，每年公車購養費保守估算高達5億多元，其中市直行政事業單位擁有公車1945輛，一年的用車開支達1.36億元。公車司機成為一個特殊群體。有的在公車上做起了文章，違規套取公款，出現了“開公車發私財”的違法違紀現象；管理不嚴，助長不正之風。群眾普遍認為，現在有的公車三分之一司機用，三分之一領導私用，三分之一用于公務。公車成本高效率低。調查表明，出租車的運行成本為8200元／萬公里，而公務車輛則高達36600元／萬公里，相差3.5倍。

3、國防開支管理問題。2006年我國的軍費開支近500億美元。不容置疑，軍費管理中存在許多問題。其中軍費預算的管理的缺陷是主要的。軍費預算的規范性與機動性在軍費預算中有重要作用，但在現實經濟生活中，軍費預算的規范性受到沖擊，該規范的不能規范，其能動性、機動性也差，從而限制了軍隊財務的管理與調控。

這幾個問題都和預算資金支出管理有關，預算會計的改革要立足國情。

4、政府非稅收入管理存在的問題。政府非稅收入在管理中存在問題有如下幾個方面：一是管理范圍逐步拓寬，但還沒有囊括到政府非稅收入的全部。二是管理力度明顯加大，但執收不規范行為繼續存在。三是管理體制雖已確立，但管理效率較為低下。四是管理制度日益健全，但難以適應加強政府非稅收入管理的需要。

筆者認為：這一問題是預算收入的管理問題，也是產生上述預算支出管理問題的主要根源。所以在預算會計制度改革時要充分考慮到這一部分收入的管理，要加強政府非稅收收入的管理。

(二)如何通過預算會計制度改革構建和諧社會的問題。 黨的十六大和十六屆三中、四中全會提出構建社會主義和諧社會的重大任務，十六大報告在全面闡述建設小康社會宏偉目標時，要建設包括“社會主義和諧社會”在內的更高水平的小康社會：還強調要努力形成全體人民各盡其能，各得其所面又和諧相處的局面，鞏固和發展民主團結、生動活潑，安定和諧的政治局面。

構建社會主義和諧社會，關系到最廣大人民的根本利益；關系到鞏固黨執政的社會基礎，實現黨執政的歷史任務；關系到全面建設小康社會社會的全局；關系到黨的事業興旺發達和國家的長治久安。因此，構建社會主義和諧社會，意義特別重大。

筆者認為：構建社會主義和諧社會，財政預算管理是一個主要手段之一，國家稅收取之于民用之于民，而這主要通過財政預算支出的對象來體現。所以做為財政預算收支核算管理的預算會計制度改革而言，必須充分考慮到黨在一定時期的工作任務。

(三)如何通過預算會計制度的改革，縮小貧富差距問題。 收入差距的加大是造成社會不和諧的一個直接原因!改革開放以來，我國收入分配制度的改革和實踐是富有成效的，打破平均主義，適當拉開收入差距是改革開放的初衷，也是推動改革的基本措施之一。但是，我們應該認識到，伴隨著我國經濟的高速增長，居民收入多樣化，經濟利益在不同利益群體間重新調整分配，我國居民收入分配的差距也在日益擴大。其分配現狀主要表現在：地區收入差距在逐步加大，總體上是東部遠高于西部；城鄉及城鄉內部差距十分顯著：不同行業之間的收入差距也比較嚴重。如壟斷行業，科技含量高的行業和新興產業等收入高，而傳統行業、勞動密集型行業的收入相對下降，這將是我國推進和諧社會建設的絆腳石，影響并阻礙著社會的和諧、穩定、協調發展。

筆者認為：國家可以通過財政預算制度的改革，利用經濟手段縮小或改善社會貧富差距較大的現狀。比如已實行的取消農業稅的征收及對農民的種糧補貼政策等。做為財政預算資金收支核算和監管的預算會計制度的改革也應適應財政預算制度的改革，為縮小社會的貧富差距，為社會的和諧穩定起到其應有的作用。

二、我國預算會計體系改革的發展趨勢

我國應該建立與政府會計體系相并列的非營利組織會計體系，這一體系包括私立及不納入預算管理的事業單位和民間非營利組織等。非營利組織一詞是從西方引進來的，而事業單位卻是我國所獨有的名詞。1998年國務院發布，2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”這個條例出臺，從法律層面上確認了我國事業單位國有國辦的身份。其實，這是一種狹隘的界定。所以有許多人認為，非營利組織在我國就是指我們通常所說的事業單位，這種觀點有不妥之處。相對于國有事業單位，我國還大量存在著與國有事業單位具有相同的社會責任并提供公共產品和服務的非國有單位，我們一般稱之為民間非營利組織。2005年1月1日財政部頒發的《民間非營利組織會計制度》第二條規定：“本制度適用于在中華人民共和國境內依法設立的符合本制度規定特征的民間非營利組織。民間非營利組織包括社會團體、基金會、民辦非企業單位等。”同時在第二條規定中指出，民間非營利組織應當同時具備以下特征：①該組織不以營利為宗旨和目的；②資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；③資源提供者不享有該組織的所有權。所以可以把我國私立及不納入預算管理的事業單位和民間非營利組織統稱為非營利組織，以此作為非營利組織會計準則的唯一核算主體。從我國現在的實際情況來看，我國私立及不納入預算管理的事業單位與原主管的行政部門脫鉤，有自己的經費來源，因此不能簡單地把他們并入政府會計體系，同時這也符合“政事分離”的政府職能轉變。“政事分離”簡言之，是指政府部門與非營利部門體制分離，在我國現有的情況下，即把事業單位從政府行政體制內剝離出來，讓事業單位從政府的行政附屬機構成為自負盈虧、善于經營、具有社會責任并有服務競爭力的非營利組織，從而可以大大提升我國非營利組織提供公共產品的品質與效率。另外，這些事業單位不以營利為目的，與企業相比，雖然在一些方面與企業單位有相似之處，但這些事業單位更著重于服務社會，非營利性和公共性反映了他們的基本特征，所以也不能簡單納入企業會計體系。盡管我們的民間非營利組織也有以營利為目的，如私立學校、私立醫院等，因為如果沒有利潤，民間資本是不會投入到這些本應由政府興辦的社會公共部門，但是這些民間非營利組織也具有公共性特征，譬如以打工一族的子女為對象的“民工子弟”學校也具有提供服務的性質，因此，也不能簡單的把他們納入企業會計規范。

總之，為適應我國經濟體制和財政體制改革的需要，應積極推進政府會計體系改革及非營利組織會計標準體系建設。目前我國應當將事業單位分成公立且納入預算管理和私立及不納入預算管理兩類，前老和財政總預算會計、行政單位會計組成政府會計體系，后者和民間非營利組織組成非營利組織會計體系。

三、我國預算會計制度改革的建議

預算會計制度改革應遵循以下原則：一是系統性與連續性相結合。二是全面性與準確性相結合。三是立足國情與借鑒吸收相結合。四是科學性與可操作性相結合。

筆者認為預算會計制度改革，一是要結合黨和國家現階段的政治經濟任務，圍繞黨的中心任務來進行，尤其是上面所提到的國家目前政治經濟中所存在的和預算會計管理及預算管理相關的突出問題。

如果通過預算會計的核算和監管作用，科學使用預算資金，使社會的經濟發展步入良性發展的軌道，全面提升我國的國力，實現國富民強。通過預算會計制度的改革，建設節約型政府，努力增加國民收入，從根源上遏止黨內經濟腐敗的產生，縮小貧富差距，努力建設和諧的社會主義社會，促進社會的穩定及健康的發展。二是根據預算會計體系的發展趨勢，及時制定和修改相關的法規、制度。重新明確預算會計的分類。三是循序漸進地引入權責發生制會計基礎。四是增加預算會計的核算內容。五是完善政府會計信息體系。