影響國家審計對權力監督的因素

國家審計對權力的監督實質就是制約和規范經濟權力的運用過程，察看、督促、評價和糾偏權力運用的結果。它與其他經濟監督相比，不只是停留在對經濟違紀違規現象監督的層面上，更重要的是上升到對經濟權力層面的監督。就國家審計對權力監督的內容來看，不僅要對權力主體的決策權實施監督，而且還要對權力主體的實施權進行監督，同時還要對權力主體的監督權進行再監督。所以說，國家審計對權力的監督是層多、面廣、專業性強、技術性高的一個復雜的系統工程，它會受諸多因素影響。

制度因素

國家審計對權力的監督，本質是“以權力監督權力”，其不僅具有經濟性，而且具有廣泛的社會性。國家審計對權力監督的經濟性和社會性決定了其本身需要制度的制約和規范。而制度的本質又是一種決策或行為規范，它是對人類活動施加影響的權利與義務的集合，它控制著在眾多博弈中個人的選擇活動。制度制約和規范個人活動的理想狀態是制度的完全性，即制度要能充分兼顧各方利益，成為眾多博弈中個人自愿執行的社會契約。然而實踐證明制度的完全性幾乎是不可能，即使制度規范最完善的國家也不例外。由于制度的制定不僅依賴于制定者的政策水平、業務水平以及職業判斷，而且受制于社會經濟環境的發展變化，所以制度的不完全性總是客觀存在的。制度不完全性的存在意味著給了制度執行人更多的選擇空間，如果國家審計工作人員在對權力監督的過程中，一旦出現需要根據實際情況進行選擇時，其審計結果準確與否完全取決于審計工作人員對制度的理解和執行情況，因制度的不完全性極易出現不同的審計人員對相同的審計對象得出不同的審計結論。

國家審計經過20多年的發展，審計法規制度建設取得了一定成效，但也不可否認，我國在審計法規制度建設方面，還存在一些問題，如重視審計主體的法規制度建設，輕視審計客體法制建設等等。這些問題的出現已不能滿足揭露、打擊在市場經濟建設過程中出現的各種違法違規行為的需要。可想而知，制約和規范審計主體和審計客體行為的法律制度不完善、不健全，勢必會對審計工作及其效果產生影響。更何況國家審計對權力的制約和監督本身工作難度就大，更需要相應的法律法規做后盾、做支撐，如果缺少一系列配套的、完整的對權力運用及結果評判的、具有可操作性的法律法規，勢必會影響審計對權力監督的公平性、獨立性和有效性。

審計客體因素

國家審計對權力的監督，不同于其他監督，因其監督的客體是經濟和權力的綜合體。它不僅涉及經濟權力的決策過程、經濟權力的運作過程，而且涉及經濟權力的運行結果。可見，國家審計對權力的監督實際上就是對經濟和權力綜合體的運動過程進行全過程、全方位的監督，該監督無時無刻不受其客體的影響和干預。一是審計客體自身強制性、支配性、復雜性、多樣性等特點對審計監督的影響，主要表現在：權力的實施主體往往會利用權力的本質特征，將手中的權力變成自己謀取私利的手段，從而使權力具有了“利益性”；或者權力實施主體為了達到某種目的采取“權錢交易”、“權權交易”、“權商交易”，從而給權力賦予了“可交換性”；或者權力實施主體為了實現個人或小團體的利益，往往不考慮權力的界限，任意的越權，從而增加了權力的“擴張性”等等。不難看出，一旦經濟權力“派生”出如此“特性”，勢必會使審計對權力監督的內容復雜化、形式多樣化、問題多變化，無形中加大了審計監督的難度。二是經濟權力運用外部環境問題對審計監督的過程和結果產生影響，主要表現在：首先，權力的配置不盡合理，一些部門和崗位掌握的權力過于集中，缺乏必要的權力分解或合理分配，權力安排處于不均衡狀態，使得權力內部的約束和監督軟弱乏力，缺乏有效的制約機制；同時，在權責配置上也往往是權多、責少，甚至是有權無責，一旦權力運作出現問題，使得審計監督無從問責。其次，權力運行程序不夠規范，權力的運行缺乏清晰、嚴密、具體的規范，未形成相互銜接、環環相扣的權利和責任網絡，行政自由裁量權范圍過寬或過大，極易出現雖然規定有程序，卻不遵守程序，或是隨意減免既定程序，甚至改變程序規則，使權力得不到有效的監督。最后，權力運行規則和過程不透明，權力規則和程序只有少數權力主體掌握，極易出現“個人意志”、“暗箱操作”等等。

文化因素

國家審計對權力的監督，無論是監督原則的確定、審計程序的設計、審計手段的使用、審計決定的執行、審計意見的落實無一不受我國傳統文化影響。特別是作為具有幾千年文化發展史的我國來說，幾千年來沉淀的深厚傳統文化對人類社會活動的影響可以說是根深蒂固的。首先表現在對權力的認識上，尊重權力無可厚非，但大多情況下，人們往往受傳統文化中為人處世“溫文恭謙讓”思想影響，“敬畏權力”、“唯權至上”思想嚴重，缺乏主動制約和監督權力的勇氣。其次，表現在對權力的監督上，受“老好人”思想的影響，缺乏挑戰權力的勇氣，導致對權力的監督經常處于一種“弱化”狀態。再次，表現在對權力監督結果處理上，缺乏依法辦事的法制思想，有法不依、執法不嚴情況時有發生，出現權力問題采用習慣做法或行政處理也是屢見不鮮。

另外，國家審計對權力的制約和監督該過程中無不受到多種文化沖突的影響。改革開放后，特別是隨著經濟全球化進程的深入，信息技術的迅猛發展，一方面我國儒家、道家思想對人的思想和行為會產生影響，另一方面西方文化思潮也會影響人們的思想和行為，有時中西方文化之間會有明顯的沖突。根據心理學理論，人們在多種文化沖突中必定要進行一定的選擇，一般情況下人們會選擇于自己有利的文化思想，選擇對自己有利的文化標準作為行為依據，這既是人之常情，也是文化對人類活動影響的必然結果。有什么樣的文化，就會有什么樣的行為，也就會產生什么樣的結果。如果在審計的過程中采用了先進的文化，就會產生先進的審計結果，否則，就會產生落后的審計結果，甚至產生對社會、對國家、對人民不利的結果。

審計的獨立性

審計的獨立性是指審計機構和審計人員依法獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計的獨立性是審計的生命，是審計工作的根本，是審計監督區別于其他經濟監督的根本所在，也是審計能夠具有較高層次監督地位的重要基礎。所以，國家審計在對權力監督的過程中，也會受到其獨立性的影響。主要表現在：首先，從微觀角度看，在國家審計對權力監督的過程中，審計監督的獨立性受到影響、受到干預，審計程序將無法有效實施，審計工作將無法順利完成，審計監督的任務將得不到完成，審計的目標將無法實現，審計結果將不能得到有效的運用。其次，從宏觀角度看，在國家審計對權力監督的過程中，審計監督的獨立性受到干預或者缺失，審計也就失去了其權威性、也就失去了其公正性，不僅是審計工作和審計質量受到連帶影響，影響到審計將不成為審計，更重要的是影響社會的穩定以及經濟的發展。

審計人員的素質

國家審計對權力監督是一項有目的、有計劃且非常復雜的系統工程，要完成這一工程不僅依賴于穩定的政治經濟環境、健全的法律制度，而且在很大程度上取決于審計人員的素質。雖然經過２０多年的發展，審計機關、審計隊伍建設取得了輝煌的成績，審計人員的政治水平、文化素質、職業道德、業務能力均有了很大提高。但是我們也清楚地看到，隨著經濟的高速發展，信息技術的迅猛發展，計算機網絡的廣泛使用，一方面違法違規行為隱秘更強、手段更“高明”，另一方面國家和人民對審計機關的期望越來越高，任務越來越重，相應的對審計人員的政治素養、業務能力以及職業操守等要求也會越來越高，特別是對權力的監督就更需要造就一批政治思想好、工作作風硬、職業道德優、業務素質高的審計隊伍。在這樣的歷史背景下，審計人員的素質對審計監督的影響更為顯著，主要表現在：在對一些重大審計項目審計時，審計人員缺少先進的審計理念，缺乏創新性的方法，沿用傳統審計模式的現象依然存在，出現新問題用不適宜的老辦法解決的情況時有發生，其結果導致審計成本加大、審計的效率低下，甚至無法實現審計監督的目的。

審計方法的運用

審計方法是審計人員為了完成審計任務，達到審計目的，查明被審計事項的實際情況，得出正確的審計結論所采取的各種辦法、措施和方略的總稱。審計方法是解決審計問題的關鍵，審計方法運用的正確與否，不僅影響審計成本的降低、審計工作效率的提高，更重要的是影響審計任務的完成、審計目標的實現。特別是在國家審計對權力監督過程中，因監督的客體特殊、監督的內容復雜、工作難度大，審計方法運用對審計結果的影響更為顯著。首先，任何一種審計方法都是為一定的審計目的服務的，不同的審計目的采用的審計方法不同，不同審計方法產生的審計結果也會不同。其次，國家審計對權力的監督本身綜合性極強，在審評一個審計對象時，不可能僅僅使用一種方法，可能是多種方法并用或多種方法交替使用，那么，各種方法運用的先后順序不同、搭配組合方式不同，產生的審計效果也必然不同。最后，國家審計對權力的監督，不僅要對經濟權力的決策權、實施權以及監督權的事前監督、事中監督和事后監督，而且還要對被審計單位以及對直接責任人進行相應的監督，并且其監督客體內容也總是隨社會經濟發展的變化而變化，這一多變性的特點，決定審計監督的方法也應是多變的，多變的審計方法本身蘊含較大的不確定性，不確定性的存在必然導致審計結果風險的存在。

總之，國家審計對權力的監督是基于經濟監督的客觀需要而產生、發展的，是社會經濟發展到一定歷史階段的產物，它受諸多因素的影響也是一種客觀的必然。因此，應正確認識影響審計對權力監督的各種因素，既不能夸大這些因素的影響，也不能忽視這些因素的負面作用，應該以一種科學的態度對待這些因素，并且采取相應的措施，盡可能避免由此帶來的不利影響。

（作者單位：陜西省國庫支付局會計核算處）