政府采購功能的規范分析

[摘要] 隨著我國政府采購的絕對量和相對量的不斷擴大，其中觀和宏觀政策功能日漸凸顯，本文從財政、宏觀政策、社會等多層次、多角度地全面剖析了政府采購的功能，屬規范分析。

[關鍵詞] 政府采購 政策功能 道德風險

我國政府采購的規模和范圍在不斷擴大，2001年全國政府采購規模為640億元，2002年突破1000億元，2003年達到1500億元，2004年又突破2000億元，2005年達到2500億元，財政部預計2006年的政府采購總額將突破3000億元，基本上每年以500億元的規模遞增。政府采購數量占GDP的比重也逐年增加，達到一定規模后，其宏觀政策功能將更有效地發揮出來。政府采購的功能可以從不同的角度和不同的層次進行全方位地剖析。

一、財政功能

政府采購屬于財政支出中的購買性支出，由于采購數量龐大，因而對資金的節約及財政體制的完善貢獻最為突出。

1.利于提高資金使用效益，實現貨幣價值的最大化

政府采購的經濟性是首先被關注的，政府統一、集中的規模采購降低了采購成本，節約了財政資金，提高了資金使用效益。一般認為政府采購效益直觀地表現為實際采購價與預算價或市場平均價相比的節支率。采用公開投標、招標方式可以在眾多供應商中選擇價格最低、質量最好的商品或服務，達到節約資金，實現貨幣價值最大化的目標，從而取得規模經濟效應。在未實行政府集中采購制度以前，由于采購支出零星、分散，采購的數量規模難以對市場價格造成有利影響，采購單位只是一個市場價格的接受者，加之各個預算單位的采購資金，缺乏有效的財政監督，造成資金使用效益低下、浪費嚴重的現象。實行集中統一的政府采購后，采購單位的市場地位發生了變化，由分散采購中的競爭性購買者轉化為相對壟斷的購買者。政府采購對市場價格的影響越來越大，因此有可能以相對較低的價格購買商品。

2.實行政府采購能夠推進財政體制改革

首先，可以改變我國以往重收入、輕支出的財政管理體制。以往我國無論是體制改革，還是解決財政困難，緩解財政收支矛盾，實現財政收支平衡方面，所關注的重點都放在收入的組織上，忽視財政支出的管理，造成支出管理改革的相對滯后，支出控制和約束力不強。特別是政府購買方面，各自為購，盲目、分散尤為嚴重。其次，能夠強化預算的法律約束力，改變以往預算約束軟化的現象。再有，過去財政管理一直重視預算內資金、輕視預算外資金，在管理預算外資金方面存在著法律不健全、改革阻力大等問題，造成浪費和腐敗現象的滋生。在政府購買不斷擴大和完善的同時，會促進我國現行的財政體制改革向市場經濟要求的方向發展。

二、宏觀政策功能

上世紀90年代，當我國開始試點政府采購制度時，政府采購的政策功能就一直受到學術界和政府的重視。2003年正式實施的《政府采購法》，首次將政府采購的政策功能以立法形式明確下來，成為“政府采購的政策功能的里程碑”。《政府采購法》用了兩個條款來規定，“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展”、“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。數量龐大、運作規范的政府采購確實具有宏觀政策功能，而且能夠取得多方面的政策效果。

1.實現全社會供求總量平衡

社會總需求由四部分構成：居民消費需求（C）；企業投資需求（I）；政府購買（G）；凈出口（NX）。其中由于政府采購的數量、品種和頻率，影響著財政支出的總量和結構。總需求不足時，政府可以減稅和擴大支出，提前進行政府購買或加大購買量，進而增加居民的消費和促進企業擴大投資，提高社會總需求水平；反之，當總需求膨脹時，政府可以縮減其支出規模，壓縮或推遲政府購買性支出，減少社會總需求，抑制商品和勞務的供給，以實現經濟的正常運行。政府的購買性支出政策作為一項相機抉擇的財政措施，具有較強的調控宏觀經濟的作用。

2.優化經濟結構

結構優化包括兩個方面的含義，一是產業結構，二是地區結構。首先，政府采購可以調節產業、產品結構，促使產業、產品結構優化，實現各產業的協調、均衡發展。在市場經濟條件下，整個社會的產業結構和產品結構大多是由生產廠商根據市場需求信號組織生產、經營行為所形成的。政府可以通過調整采購結構，達到調整產業結構的目的，對政府控制的產業，政府可以減少對這些產業的產品的采購；對那些政府根據合理的產業政策和技術經濟政策認為需要給予一定扶持的新興產業或技術項目，政府可以考慮適當提高該類產品的購買。政府購買資金的流向，可以產生一種示范效應，引導社會資本的投資方向，最終能實現產業結構的優化升級，提高經濟效益。其次，對于地區結構的調整也類似，政府采購可以傾向于落后地區、少數民族地區，對該地區的產品及勞務實行優先購買，從而對經濟欠發達地區注入資金，扶植當地經濟發展，最終實現全國各地經濟均衡、協調發展。

3.促進物價穩定

由于政府采購數量龐大，在市場中所占份額巨大，可以在買賣競爭中對價格施加影響。因而政府可以適時調整采購數量，增大或縮小買方規模。通貨膨脹時，可以縮小政府購買量，對物價進一步上升起到抑制作用。在經濟蕭條，物價低糜時，增加政府購買，拉動需求，以支持物價。同時，政府通過調節存貨數量以起到“蓄水池”的作用，達到平抑穩定物價，穩定市場的目標。

4.增加就業或降低失業率

政府采購數量的擴大，能直接或間接地增加就業機會，緩解就業壓力，在一定程度上降低了失業率。例如，政府給予高失業地區或行業更多的定單，鼓勵供應商吸收下崗失業人員等。同時，政府在調整產業結構、地區結構的同時也相應地調整了就業結構。進一步，還可以使人們的收入分配也更加合理，縮小收入差距，消除經濟發展進程中的不穩定因素。

5.熨平經濟周期，實現國民經濟協調、穩定、健康發展

政府采購能夠“逆經濟風向而動”，通過一定的政策對經濟運行進行反周期調節。在經濟周期的蕭條階段，商品過剩、失業增加、經濟增長速度下降時，實施擴張性財政政策，增加政府購買，擺脫市場疲軟的狀態，促進經濟的增長。當經濟過熱、通貨膨脹、供給與需求矛盾加劇時通過緊縮性財政政策，減少政府購買，扭轉經濟過度發展之勢。通過政府的反周期調節，就能夠保證經濟發展沒有大起大落，還能夠在全社會范圍內合理地配置資源，提高資源的使用效率，從而促進經濟適度增長。

總之，通過政府采購數量和結構的調整，有助于實現總量平衡、結構優化、物價穩定、充分就業、經濟增長等宏觀經濟調控的目標體系。

三、社會功能

規范、成熟的政府采購的實施效應，不僅僅惠及經濟領域，而且能夠外溢到整個社會，對諸多領域都會產生廣泛而深遠的影響。

1.扶植中小企業，鼓勵技術創新，保護民族產業

在采購實踐中，可以確定中小企業在政府采購中的一定比例，以招標方式保證中小企業獲得政府訂單，以鼓勵中小企業積極參與政府采購。“十一五”規劃也已經確定，我國將實行支持自主創新的財稅、金融和政府采購政策，完善自主創新的激勵機制，要實施促進自主創新的政府采購，鼓勵和保護自主創新。建立政府采購自主創新產品協調機制。對國內企業開發的具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府實施首購政策。對企業采購國產高新技術設備提供政策支持。通過政府采購，支持形成技術標準。繼續研究制定政府采購國貨認定標準，為落實購買國貨政策提供依據。

通過上述舉措，我國中小企業能夠獲得一個充分的發展空間，能在全社會范圍內激勵技術創新，使自主知識產權意識深入人心，并能激發全民購買國貨、保護民族產業的責任感。

2.節約資源，保護環境

這就是所謂政府實施的綠色采購。政府通過采購節能環保產品，在全社會倡導節約資源、保護環境的消費理念，并以此作為居民企業購買導向，進而把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型和環保友好型社會，促進經濟發展與人口資源環境相協調。這就是我們一貫堅持的可持續發展。作為我國財政支出管理制度改革的重要組成部分的政府采購制度改革，可以在服務這一新國策方面有所作為。政府對綠色采購的重視，這必將引導全社會走可持續發展的道路。

3.利于社會誠信理念的形成

廉潔的政府采購能夠通過對供應商的選擇推動社會誠信的建設。在采購活動中，采購部門可以建立眾多供應商的誠信檔案，把企業資信狀況作為評標的一個重要內容。在同等條件下，選擇誠信記錄良好的供應商進行采購。采購部門和人員，通過自己廉正高效的采購活動，對企業形成一種激勵約束機制，促進大家守法經營，誠信履約。這會對其他領域能夠起到示范、導向作用。久而久之，誠實守信便會形成人們內在的道德律令；在整個社會范圍內將會形成一種社會建制，社會公正體系會逐漸形成。

4.促進全國統一開放的大市場的形成

公正的政府采購能有效地實現這一效應。長期以來，我國各級政府地方保護主義傾向嚴重，全國市場被嚴重分割，制約了生產要素和消費資料的合理流動。扼殺了市場經濟在全社會范圍內合理配置資源的功能，形成“諸侯經濟”現象。如果公正科學的政府集中采購得以實施，采購機構根據節約、效能原則從全國范圍內購買商品和勞務，就能有效地遏制地方保護主義，促進全國統一開放的大市場的建立，使全國經濟形成“一盤棋”，并使之合理、均衡、持續發展。

5.彌補市場缺陷，提高社會整體福利水平

如果政府采購制度的安排合理，則能促進社會資源配置達到最大效率，這就是經濟學界所推崇的帕累托效率。即，任何改變資源配置的方法都不能在不使任何人（或部門）變壞的情況下使其他人的境況變好，如果資源配置已經達到這樣一種狀態，那么就實現了帕累托效率。如果還存在帕累托改進的空間，則可以通過政府采購調整資源的分配，直至使分配于各部門的資源的邊際社會產值相等，這是資源最優配置的標準，也是社會總體福利最大化的標準。帕累托改進的消除過程也就是提升社會整體福利水平的過程。

6.促進國家法律法規的制定和完善

政府采購實施過程中會不斷暴露出問題和不足，比如“逆向選擇”、“暗箱操作”、“道德風險”等。這就需要政府不斷地加強立法工作予以規范和監督。針對政府采購進行立法的過程也恰恰是政府采購成熟和完善的過程，兩者相輔相成。如果政府采購的每一個環節和程序都有法可依，上述政策功能就能有效發揮出來。政府采購不斷規范化、法制化，也帶動了市場經濟運行的法制化進程。

以上是對政府采購效應的規范研究，或者說，合理、規范的政府采購應該具有以上功能，實現以上目標。然而，這種分析實際上隱含著一些假設前提，比如政府采購量足夠大，大到能對國民經濟的發展產生舉足輕重的影響，具有極強的調控作用；政府采購從業人員職業素質和專業技能完善，道德高尚，不存在道德風險，即使存在道德風險，外在監督也非常到位；采購人員明確采購標準，具有市場的完備信息，對所購商品性能、技術標準、成本構成非常了解；切實編制好政府采購年初預算，政府采購預算制度非常健全和完善，政府采購計劃能夠達到科學和規范的要求，沒有隨意性；政府采購部門在采購范圍、采購方式、采購程序管理等方面操作規范，對符合政府集中采購目錄及限額標準要求、具備集中采購條件的政府采購項目均能按要求實行采購；政府采購監督管理部門不折不扣地履行其職責，能充分保證政府采購法的貫徹執行，一旦發現違規采購行為，都能及時嚴肅處理等。

然而，現實中，我國市場經濟體制剛剛建立，政府采購制度也剛開始嘗試，因此，政府采購功能的實現將是一個長期的、循序漸進的過程。

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注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”