換地權益書在海南房地產證券化過程中的實踐

[摘要] 換地權益書是海南房地產市場復興中新創設的一項制度，其產生于特定的背景之下。所以換地權益書具有一些獨特的特點，這也決定了其特定的使用范圍。

[關鍵詞] 換地權益書 特點 適用范圍

一、換地權益書產生的歷史背景

1998年底，當時任國務院總理的朱容基視察海南時提出要將處理積壓房地產作為一件大事來抓，要求海南省進行處理積壓房地產的試點。隨后，海南省、建設部、財政部、國土資源部、中國人民銀行組成了專門的工作小組，提出了解決海南省積壓房地產的一系列政策措施，形成了《處置海南省積壓房地產試點方案》，提出了處置海南省積壓房地產的基本原則、方法步驟和相關的政策措施。1999年7月以來，海南省根據國務院批準的《處置海南積壓房地產試點方案》，堅持以盤活金融資產、促進地方經濟發展為目的，研究制定了《海南經濟特區換地權益書管理辦法》等十多個政策法規，為促進閑置土地的流轉提供法律依據。根據1999年12月21日海南省人民政府制定的《海南省加快積壓房地產產權確認工作實施辦法》相關規定可以知道，該辦法所稱閑置土地是指:土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地機關同意，超過規定期限未動工開發建設的建設用地;國有土地有償使用合同沒有規定動工日期的，自國有土地有償使用、合同生效之日起滿1年未動工開發建設的土地;開發建設面積占應當開發建設總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足25％，未經批準中止開發建設連續滿1年的土地。對于閑置土地可以通過有償收回和無償收回，《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第八條規定了閑置土地的無償收回，“依法應當無償收回土地使用權的土地，不得核發或者變相核發換地權益書”，《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第三條了閑置土地的有償收回“以換地權益書收回本經濟特區內依法不能無償收回使用權的閑置土地，適用本辦法”。其中對于閑置土地的有償收回引起了人們的關注，這在我國關于土地制度的相關規定上還是第一例，所以說在海南房地產處置過程中，閑置土地的換地權益書處置方式受到廣泛關注，可以說是不動產使用制度的一大創新，其對于完善我國不動產制度具有特別重要的意義，同樣也是將接受歷史的考驗。如果能夠使得其健康發展，將有可能為我國其它地方這一問題產生積極影響，提供寶貴經驗。所以，《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第一條明確規定“為處置積壓房地產，加強土地宏觀管理，保護土地使用者合法權益，根據國家有關規定，結合本經濟特區實際，制定本辦法”，由此不難發現換地權益書所承載的歷史重任。

二、換地權益書概述

《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第二條規定，“換地權益書是政府收回土地使用權時，核發給土地權益人的法律憑證。依法核發后的換地權益書不與原批準的用地相聯系。換地權益書持有者可以憑該證從政府換回與換地權益書面值等價的土地權益。”由此可見，換地權益書就其實質而言，是一種債權憑證，換地權益書持有人在一定條件下以換地權益書從政府換回等價土地權益的法定權利，為債權人，政府負有一定條件下按照換地權益書面值支付換地權益人土地權益的法定義務，為債務人。他使政府以負債的方式收回閑置土地的使用權。但他是以債權憑證換取土地使用人的物權憑證，因而他不同于一般的債權憑證，這種債權債務的產生具有法定的強制性，一般債權債務關系中的意思自治原則受到限制。表現在以下方面：一是換地權益書是在一定條件下產生的;二是土地權益的數量是法定機構（各級房地產估價鑒定委員會）按照法定條件、程序確定的，而非協議確定的。省級人民政府對土地權益人對土地使用權評估結果有異議有最終裁決權;三是換地權益書依法可以在海南流通轉讓，四是換地權益書的流轉價格受到政府行政行為的限制。產生于特殊社會背景，試圖發揮特殊功能，并將產生對未來土地制度產生特別意義的換地權益書除了具有一般債券的特征，比如換地權益書持有者可以與政府換回與換地權益書面值等價的土地權益，換地權益書更具有以下獨特的特點：

1.換地權益書是在特定歷史背景下的產物。《海南省閑置建設用地處置規定》以及《海南經濟特區換地權益書管理辦法》主要是為了解決海南20世紀90年代經濟過熱和房地產泡沫所遺留的歷史難題，而采取強有力的政府行為試圖恢復原有的土地狀況，通過這一做法為海南的經濟發展提供良好的環境。換地權益書主要適用于依法不能無償收回使用權的閑置土地。

2.政府主導的行政行為。換地權益書作為海南省“處置停緩建”的一個重要環節，從他的產生到具體實踐，海南省政府始終扮演著主要的角色，可以說，換地權益書完全是一項出于政府利益考慮的制度設計，兼有政府抽象行政行為和具體行政行為。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第五條規定，“換地權益書經省人民政府核準后，由市、縣、自治縣人民政府簽發。”第六條規定“市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內換地權益書簽發、流轉、收回等具體工作。省人民政府土地行政主管部門負責換地權益書核準的具體工作和換地權益書的簽發、流轉、收回、銷毀工作的監督檢查。”產生于海南這一特定環境的換地權益書，從一開始就與海南各級政府密切相互聯系，市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門主要負責本行政區域內換地權益書簽發、流轉、收回等具體工作，而省人民政府土地行政主管部門主要負責換地權益書核準的具體工作和換地權益書的簽發、流轉、收回、銷毀工作的監督檢查，堅持效率的前提下，充分保護國家、個人的合法利益。

3.換地權益書的強制性和自愿性相互結合的特點。根據《海南經濟特區換地權益書管理辦法》的規定，土地權益的數量是法定機構（各級房地產估價鑒定委員會）按照法定條件、程序確定的，而非協議確定的。省級人民政府對土地權益人對土地使用權評估結果有異議有最終裁決權。這區別于傳統債權債務的協商原則，強調政府的意志。換地權益書是政府收回土地使用權時核發給土地權益人的法律憑證。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第九條關于換地權益書按照下列程序發放的規定，體現了自愿原則，“土地權益人依據本辦法，交回土地使用權，向土地所在地市、縣、自治縣人民政府書面申請核發換地權益書，并提交有關證明材料”。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》關于換地權益書流轉或者抵押的登記制度體現了其強制性特點，《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第十七條規定，“換地權益書流轉或者抵押的，應當根據有關規定，在流轉或者抵押后15日內辦理變更登記，并在辦理變更登記后15日內報省土地行政主管部門備案。未按照規定辦理變更登記和備案的，其流轉或者抵押無效”。

4.換地權益書可流通性和其區域限制性，換地權益書依法僅限于在海南流通轉讓，不能超越地域限制。根據《海南省閑置建設用地處置規定》以及《海南經濟特區換地權益書管理辦法》的規定，依法核發后的換地權益書不與原來批準的用地相互聯系，換地權益書可以在海南經濟特區依法轉讓、贈與、繼承、償還債務等形式流轉，也可以分割流轉。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第十七條規定，“換地權益書可以在本經濟特區內依法轉讓、贈與、繼承、償還債務等方式流轉，也可以依法抵押。換地權益書可以整體流轉，也可以分割流轉”。

5.換地權益書的流轉定價價格的行政性，換地權益書的流轉價格受到政府行政行為的限制，沒有政府的規定，任何人不得隨意定價。這樣做有利于政府統一控制土地市場，將分散的閑置土地重新規劃利用，同時還可使換地權益書的持有者重新擁有可流動又可升值的資產。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第十六條規定，“核發換地權益書，必須對擬收回的土地價格進行評估。土地價格評估應當根據省人民政府批準公示的基準地價和評估宗地條件，依照土地估價規程和國家、本省有關規定進行。土地權益人對土地價格評估結果有異議，可以向市、縣、自治縣房地產估價鑒定委員會申請鑒定，對市、縣、自治縣房地產估價鑒定委員會鑒定結論仍有異議的，可以向省土地估價鑒定委員會申請核定，由省人民政府最終裁決。省土地行政主管部門在受理核準換地權益書工作中，認為市、縣、自治縣土地使用權評估結果顯失公平的，責成其糾正，必要時可以委托省土地估價鑒定委員會重新核定，報省人民政府批準。土地估價機構和估價人員應當依照國家和省有關規定進行評估，不得弄虛作假。土地評估辦法由省政府制定”。

6.換地權益書價值的有償性。根據《海南省閑置建設用地處置規定》以及《海南經濟特區換地權益書管理辦法》的規定，對于閑置土地可以通過煥發土地權益書的形式有償收回土地使用權。這是換地權益書在行政行為主導下的一大特色，也是其值得關注的意義所在。

三、換地權益書適用范圍

海南是房地產泡沫的重災區。在建省初期，由于炒買炒賣土地以及以地產抵押貸款、抵債等現象十分普遍，加上房地產轉讓手續不規范，導致有23788.5公頃土地產權不清、閑置棄用，嚴重制約了國民經濟的快速健康發展。根據《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第三條規定，“以換地權益書收回本經濟特區內依法不能無償收回使用權的閑置土地”，海南省對因政府原因造成的閑置土地和抵債給銀行的閑置土地采取核發換地權益書的辦法收回使用權。《海南經濟特區換地權益書管理辦法》第七條規定了可以通過采取核發換地權益書的辦法處置的閑置土地的范圍：“1998年12月31日前縣級以上人民政府批準出讓的以及與土地權益人簽訂用地協議、合同，收取定金、土地出讓金涉及的土地，符合下列情形之一的，按照本辦法核發換地權益書，收回土地使用權:依法批準出讓，但因政府或者政府部門原因造成閑置的;市、縣、自治縣人民政府批準出讓的閑置土地;土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續但已實質性占用的土地;土地權益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂合同或者協議、交納定金或者土地出讓金但未實質性占用的土地;依法作價抵償國有金融機構和國有控股金融機構債務的土地。停建、緩建工程的土地使用權持有者，可以交回用地，申請核發換地權益書。”該管理辦法第八條規定“依法應當無償收回土地使用權的土地，不得核發或者變相核發換地權益書。”按照換地權益書管理辦法的規定，閑置建設用地為以出讓方式取得國有土地使用權進行開發建設，超過出讓合同約定的動工開發期限兩年而未動工開發的；已經辦理審批手續的非農業建設占用地，連續兩年未動工開發的；從開發區或者其他成片開發的土地中以有償方式取得單個建設項目國有土地使用權，自土地有償使用合同生效或者用地批準文件頒發之日起滿兩年投資額占投資總額不足25%的，或者動工建設面積未達到項目應當動工開發建設的土地總面積三分之一的;已取得國有土地使用證，但土地使用人違反合同約定，欠繳地價款。對這類閑置建設用地，縣級以上人民政府可以無償收回土地使用權或者占用的土地。因不可抗力、政府或者政府部門原因閑置滿兩年以及其他不屬于無償收回的閑置滿兩年的建設用地，由縣級以上人民政府依法以核換發地權益書方式或者其他合法方式有償收回土地使用權或者占用的土地。對已完成基礎設施開發屬于開發區或者其他成片開發的閑置建設用地，收回時由政府核定基礎設施投資額，感覺具體情況給予適當補償。對任何一宗閑置兩年以上的建設用地，只要符合城市規劃，均可以由所在地市、縣、自治縣人民政府作為綠化用地、公益場所（停車場、市民廣場）等用地處理。

《海南經濟特區換地權益書管理辦法》 第十四條規定，對于“停建、緩建工程的土地權益人交回的用地，區分不同情況，分別按照本辦法第十條、第十一條和第十二條的規定辦理報批手續后，核發換地權益書， 收回土地使用權”。可見，換地權益書具有廣泛的適用范圍，對于海南沉淀的閑置土地的重生將具有重要的意義。

四、換地權益書產生的社會意義

隨著現代市場經濟的高度發展，傳統不動產法的價值目標已由“歸屬”轉向“利用”，設定于不動產之上的權利也進入了流通領域。如《德國民法典》設定了土地債務制度、證券式抵押制度以及證券土地債務制度。通過這些制度，不動產物權的流通已非常靈活。《瑞士民法典》規定的不動產抵押債務與定期債務也有類似特征。所以說，《海南省閑置建設用地處置規定》以及《海南經濟特區換地權益書管理辦法》對于閑置建設用地采用的換發換地權益書的做法，對于閑置土地可以通過換發土地權益書有償收回土地使用權是有重要的實踐意義，在全國范圍內也是比較有意義的嘗試。首先，投資者通過取得換地權益書，保護了其利益，降低投資的總體風險；換地權益書將大價值量的房地產權轉化為小價值量的可流通的債券，同時也將房地產投資的風險分散，轉移到眾多的投資者手中，從而降低了投資的總體風險。再次，換地權益書通過資本市場和金融衍生工具進行操作，較為規范，使投資和融資手段標準化。在所有權的形式及其流通性方面，采用受益憑證方式，可以上市流通，增強房地產的流動性和變現性。但是，在這樣美好景象的背后往往潛藏著一些沒有被大家所重視的風險，正確認識和防范這些不和諧的因素將對于海南房地產的未來產生重要意義。

產生于特定歷史背景，擔負著特定歷史任務換地權益書對于海南的房地產和海南的經濟發展到底作出了那些貢獻，同樣需要歷史作出客觀、公正的回答。但是，我們不得不承認這樣一種歷史實踐產生了現實的良好效果。海南省某些地方，對于閑置土地，根據規劃和需要能夠經過調整使用或恢復耕種的給予及時盤活，充分利用。 比如，三亞市利用收回的1300多畝閑置土地建起了明珠廣場、鳳凰廣場、體育廣場、白鷺公園、熱帶名花公園、亞龍灣環湖廣場等，新增城市綠地60多萬平方米。這項措施更是有效解決城市建設資金不足問題，近幾年來，三亞市建設的公園、市政工程、綠地、圖書館等基礎設施配套項目總投資近10億元，其中最主要的資金來源是靠收回的閑置土地進行補償，到目前為止土地補償總額約8億元，占總投資額的80％。多年來，海南省通過核發土地權益書等辦法無償收回、盤活利用、有償收回閑置土地15023公頃，使全省閑置土地總量減少了80％。目前，全省已儲備建設用地6877公頃，占閑置建設用地的29％。在有償收回4260．9535公頃的閑置土地中，其中通過核發換地權益書收回土地2898.7419公頃，權益價值是16.5437億元，占閑置土地的很大比例。

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