城市化進程中失地農民可持續生計問題探析

[摘要] 失地農民的可持續生計是我國解決失地農民就業安置問題的關鍵。我國失地農民可持續生計缺失的根本原因是現行就業安置的短期性、補償費用低、社會保障缺位和就業培訓缺失。解決失地農民可持續生計的關鍵是創新觀念、改進征地補償辦法、加強失地農民的就業培訓和建立失地農民就業保障金。

[關鍵詞] 失地農民 就業安置 可持續生計

失地農民就業安置是關系到我國城市化進程的大事，也是工業化進程加快并健康發展的前提與基礎。失地農民就業安置是一項復雜的系統工程，其重點和難點是如何使農民的就業安置可持續發展，解決他們的可持續生計問題。

一、可持續生計的內涵

“可持續生計”概念最早見于20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會和北京第四屆世界婦女大會進一步強調了可持續生計對于減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂“可持續生計” ，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產和有收入的活動。

失地農民在城鎮化進程中失去賴以生存的土地，成為城市化的支持者。但是，如果沒有安排好他們的可持續生計，可能就會成為城鎮化的犧牲品。我國黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的“招工安置”或“就業安置”政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有的作用和意義，各種矛盾和問題開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義。

失地農民的可持續生計要求失地農民的就業安置能夠得到長久的政策支持和保障，其生存的物質條件和物質基礎能夠隨著社會的發展而進步。要求政府在考慮失地農民問題時，把失地農民的短期生存質量與長期發展目標結合起來，使農民不僅得到充分的短期補償，還具有長期持續發展的能力。可持續生計問題是失地農民的根本生存問題，也是關系到其能否發展的問題，只有解決他們的生計問題，才能保證我國城市化進程的穩定和健康發展。

二、我國失地農民可持續生計存在的主要問題

按照可持續生計的標準判斷，我國現行的失地農民就業安置還存在較多的問題。主要表現在如下幾個方面：

1.現行就業安置的短期性

我國大多數失地農民的就業安置是實行貨幣補償安置，這種補償取得了短期的效應。從短期看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平也不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農民的就業和社會保障問題勢必凸現，給社會穩定留下隱患。失地農民等到錢花完了才知道自己的可持續生計不見了，只好重新找政府要求發放困難補助。因此，目前的失地農民就業安置模式存在短期性的缺陷。

2.征地補償費用低，失地農民可持續就業缺乏經濟基礎

失地農民失去土地后，只能用政府的征地補償費重建家園和創立自己的非農事業，成為城市的一員。但是，現在政府的征地補償費用普遍較低，失地農民很難用它作為自己的創業資金。由此引起失地農民不滿，影響整個社會穩定。

3.社會保障缺位，失地農民沒有可持續生計的依靠

土地對農民具有生產資料和社會保障的雙重功能。土地被征用后，失地農民的收入水平呈總體下降趨勢。由于最低生活保障制度未建立，失地農民大都沒有參加社會養老保險和醫療保險，一旦補償金用完了，基本生活費就失去了來源。

4.就業培訓跟不上，失地農民缺乏可持續生計的能力

農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，在土地以外的其它工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業機會。他們的就業能力將影響其子女的教育投資，子女教育投資的減少，又反過來影響其今后的家庭養老能力。如此惡性的循環，使其可持續生計受到影響。

三、解決失地農民可持續生計的對策

1.創新可持續生計的安置理念

失地農民的應對制度與政策目標必須以“可持續生計”為指導，即考慮失地農民問題時，要把農民的短期生存質量與長期發展目標結合起來，使農民不僅得到充分的短期補償，還具有長期持續發展的能力。這種能力的獲得，不僅可以防止失地農民在市民化的過程中陷于社會排斥與社會“脫離”的境地，而且可以增強那些失去權能的失地農民的再發展能力。

2.改進征地補償辦法

可以借鑒國外通行的辦法，把土地征用補償分為土地征用費和土地賠償款兩部分。土地征用費相當于土地價值，這部分的計算必須引進市場機制，綜合考慮土地區位、產值、地區經濟發展水平等因素進行地價評估，確立適當的土地補償標準，按照征用土地的市場價格給足補償。土地賠償款是對土地權利人因土地征用而造成的經濟以及其他損失的補償。這一部分主要指社會保障部分，要讓農民在今后的城市生活中享受到醫療、養老保險、失業救濟、最低生活保障等。

3.建立為失地農民再就業服的服務機制

被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于就業。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。首先要加強職業技術培訓，提高失地農民整體素質。其次建立和完善就業服務體系。各級政府和村級組織要充分發揮各自的職能，定期組織失地農民到勞務市場接受招工挑選和交流。再次動員各方力量支持失地農民就業工作。社會各界要像關心城鎮下崗職工一樣關心失地農民，全力支持失地農民再就業；要想方設法引導失地農民轉變舊觀念，積極主動地適應市場經濟的變化，盡快完成從“農民”到“居民”的角色轉換。

4.建立失地農民就業保障金

要給失地農民以城鎮居民的待遇，把失地農民納入整個社會保障體系，建立保障基金，實行社會基本養老保險、醫療保險和失業保險。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

5.規范和引導出租房市場

由于城市擴張造成的失地農民，其維持可持續生計的方法之一就是出租房屋。政府應當將房屋出租作為一個政策選項。其一，向外來流動人口出租房屋已經成為郊區農民獲取收入的重要手段。其二，出租房市場在可預見的時間內會長期存在。適應上述市場需要，在政策上因勢利導，出租房屋就可成為城郊農民一筆穩定的收入。其三，類似政策在國內國外其實都被普遍使用。歐洲各國城市中大多有私人房屋出租，政府對出租房的必要設施有統一規定，房主們還有行業協會，以求行業自律。在國內，杭州市的相關政策就規定，特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。

6.鼓勵農民從事第三產業

第三產業的服務業和以手工為主的勞動密集型部門的門檻低、進入成本低，技術含量要求低。以出賣體力獲取就業機會，失地農民在思想上和實踐上比下崗職工更容易接受和進入。

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