新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給問題研究

[摘要] 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，廣大農(nóng)民日益迫切地要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。長期以來由于政府職能的缺失及生產(chǎn)力發(fā)展不足等原因，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入嚴(yán)重不足的困境，這種狀況不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建和新農(nóng)村建設(shè)。因此，要盡快改革政府職能，努力建立公共服務(wù)型政府，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的力度，為農(nóng)民提供更多更好的農(nóng)村公共產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村進(jìn)步。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民 農(nóng)村 公共產(chǎn)品 供給

什么叫新農(nóng)村建設(shè)？筆者認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)是讓廣大農(nóng)民充分享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)面貌能夠體現(xiàn)出社會的進(jìn)步。但長期以來，農(nóng)村和城市是兩片天地，城市有寬敞平坦的柏油路，農(nóng)村只有“凹凸泥濘的羊腸路”；城市有集中的供水、供氣、供暖等方便舒適的生活設(shè)施，農(nóng)村只有“擔(dān)水劈柴，自然空調(diào)，冷熱不均”的艱辛生活；城市可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村只能靠兒養(yǎng)老；城市可以“看病公療”，農(nóng)村只能是“大病靠天命”……城市在享受著經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的碩果，而農(nóng)民只能是“望梅止渴”。所有這些，才真正意義上反應(yīng)了城鄉(xiāng)的差別。而這些差別，集中表現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村享受財(cái)政免費(fèi)提供公共產(chǎn)品的不對稱上。公共產(chǎn)品是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，一系列農(nóng)村政策的實(shí)施，都依賴于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。所以，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民享受應(yīng)有的公共產(chǎn)品是各級政府應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。

一、我國長期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況

農(nóng)村公共產(chǎn)品，是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言具有非競爭性和非排他性的用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品特性，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該主要由中央及各級地方政府承擔(dān)，從強(qiáng)制性的稅收收入中進(jìn)行預(yù)算安排。但長期以來，我國在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套政策，城市公共產(chǎn)品是由國家提供，而在農(nóng)村，各級政府提供的公共產(chǎn)品則相對較少，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是農(nóng)民自我供給。尤其是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)受財(cái)力限制，許多應(yīng)由國家提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品，有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或投工、投勞解決。以下資料可以一定程度上反映農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況。

我國的教育投資主要是向城市和大中專傾斜，農(nóng)村義務(wù)教育的投資在整個教育投資中的比重很低，使得農(nóng)民子女連享受義務(wù)教育這種依法保障的公共產(chǎn)品消費(fèi)也大打折扣。資料顯示，2005年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9％由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省財(cái)政負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2％。

我國的公共衛(wèi)生特別是農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療方面的投資嚴(yán)重不足，其費(fèi)用支出占財(cái)政總支出的份額，由1980年的2.4％下降到2000年的1.71％，屬于世界最低的一檔，非洲最窮的國家都比我國的人均衛(wèi)生支出高出一倍。整個20世紀(jì)90年代，農(nóng)民人均衛(wèi)生費(fèi)用僅為城市居民的25％，而其中的90％還是由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國衛(wèi)生總費(fèi)用的34.9％，1998年為24.9％，五年下降了10個百分點(diǎn)。盡管近兩年農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)有所增加，但與城市比，仍然是微不足道的。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)很不完善，國家在社會保障支出方面，城鄉(xiāng)反差極大。1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市支出977億元，占總數(shù)的88.6％，農(nóng)村僅支出126億元，占總數(shù)的11.4％。城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差近30倍。占人口20％的城鎮(zhèn)居民享受到近89％的社會保障經(jīng)費(fèi)，而占人口80％的農(nóng)民的社會保障經(jīng)費(fèi)僅占11％。社會保險(xiǎn)覆蓋率城鎮(zhèn)已達(dá)90％以上，而農(nóng)村不足2.4％。由此可見，我國的社會保障支出不僅存在總量不足的問題，也存在分配不公的問題。

當(dāng)前在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展中也存在一些突出問題，對農(nóng)業(yè)科技的公益性特征認(rèn)識不足，近年來我國農(nóng)業(yè)科研投入不夠，農(nóng)業(yè)科研人員短缺。從投入強(qiáng)度看，全國農(nóng)業(yè)科研投入占國家財(cái)政收入的比重，由1985年的0.51％下降到2003年的0.39％。目前我國農(nóng)業(yè)科研投入占農(nóng)業(yè)GDP的比重為0.49％，是30個低收入國家平均水平的三分之二，不到發(fā)達(dá)國家平均水平的五分之一；農(nóng)技推廣投入占農(nóng)業(yè)GDP的比重為0.42％，是20世紀(jì)90年代末57個亞太發(fā)展中國家平均水平的四分之三。從投入結(jié)構(gòu)看，國家科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和科技基金用于農(nóng)業(yè)科技的比重僅占9％左右。從人均經(jīng)費(fèi)看，2002年全國農(nóng)業(yè)科研人員人均科研經(jīng)費(fèi)才2.3萬元，而美國和韓國在1999年就達(dá)82萬元和48萬元。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會帶來的嚴(yán)重后果

2005年，我國有2000多萬人口和2000多萬頭大牲畜發(fā)生臨時性飲水困難。目前，有約2%的村還不通電，無電人口達(dá)到2000多萬（國家電力部）；5%的村不通郵；6%的村不通電話；6%的村、100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路，30多萬建制村沒有硬化路面；1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生所，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所中1/3是危房；全國中小學(xué)危房率6%，其中80%在農(nóng)村；一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏文化設(shè)施……。

農(nóng)民受教育水平低，農(nóng)村勞動力中文盲、半文盲人數(shù)占勞動力總數(shù)的13.47%，小學(xué)程度人數(shù)占勞動力總數(shù)的36.62%。目前有79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障，基本上靠自費(fèi)看病。一些地區(qū)農(nóng)村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的三分之二。部分農(nóng)民生活艱辛幾近崩潰邊緣，河南省某縣因賣血而造成艾滋病大范圍傳染震驚世界。2005年，每戶農(nóng)村家庭年均醫(yī)療醫(yī)藥費(fèi)用為1516.8元，醫(yī)療費(fèi)用占農(nóng)村家庭收入的比重16.8%大大高于城市9.1%和小城鎮(zhèn)9.7%家庭。醫(yī)療費(fèi)用導(dǎo)致農(nóng)村家庭“因病至貧”也絕非少數(shù)，24.7%認(rèn)為自家生活貧窮的農(nóng)村居民提到“家里有病人”是致貧的原因之一。我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市和大醫(yī)院，9億農(nóng)民僅有80多萬鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們中一部分還是當(dāng)年的赤腳醫(yī)生。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，條件差、設(shè)備少、水平低，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)。

概括起來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失給農(nóng)村和農(nóng)民帶來的后果主要表現(xiàn)為：(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如村莊道路、供水排水管道、照明等極度薄弱；(2)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，身心健康受到威脅；(3)農(nóng)民受教育水平低，民間文化缺乏，新型農(nóng)民難以培養(yǎng)，農(nóng)村風(fēng)氣惡化；(4)農(nóng)民社會保障程度極其低下，靠兒養(yǎng)老，拖累下一代，醫(yī)療保障缺失，大病靠天命；(5)農(nóng)產(chǎn)品成本增高，信息不通暢，市場化水平低，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增高；(6)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，收入增長乏力，抵御偶然事情能力下降，返貧現(xiàn)象增加；(7)城鄉(xiāng)差距拉大，務(wù)農(nóng)積極性降低；(8)農(nóng)村環(huán)境難以改善，新農(nóng)村建設(shè)舉步維艱。

三、擴(kuò)大農(nóng)民對公共產(chǎn)品的享用是客觀規(guī)律的要求和新農(nóng)村建設(shè)的需要

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，必然要求全民共享公共產(chǎn)品供給。推進(jìn)農(nóng)民廣泛平等的享用公共產(chǎn)品是我國新農(nóng)村建設(shè)的必由之路。

1.增加農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給是解決三農(nóng)難題的必然舉措。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題，一直是黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注的問題，也是制約我國全面建設(shè)小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要“瓶頸”。改革和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度，逐步使國民收入分配結(jié)構(gòu)向“三農(nóng)”傾斜，有利于激活農(nóng)村市場，拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以及整個經(jīng)濟(jì)的增長。

2.為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是政府的天職，享用公共產(chǎn)品是農(nóng)民的權(quán)利。首先，公共產(chǎn)品的整體性、非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，決定了政府向整個社會（理應(yīng)包括農(nóng)村）提供公共產(chǎn)品是符合公共產(chǎn)品的客觀規(guī)律的，同時也消除了對農(nóng)村和農(nóng)民的“歧視性”原則。其次，對長期的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中做出了巨大犧牲的農(nóng)民，政府有責(zé)任讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，為農(nóng)民提供大量的公共產(chǎn)品。

3.農(nóng)民享用公共產(chǎn)品會大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。長期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要靠農(nóng)民自身解決。如果中央政府和省級政府履行其提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)職能，把農(nóng)民從自我供給的狀態(tài)中解放出來，就會大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民將更多資源用于高收入的投資，由此產(chǎn)生收入效應(yīng)、消費(fèi)效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)，會進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，交通的方便，信息的暢通，支農(nóng)服務(wù)一體化等有利于降低包括生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、風(fēng)險(xiǎn)和決策成本在內(nèi)的農(nóng)村私人活動的總成本，從而提高其效率。有利于降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、商品化和市場化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

5.農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村財(cái)力薄，單靠農(nóng)民自身的積累來完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，那是道坎路遙。只有政府提供大量的公共產(chǎn)品，廣大農(nóng)民齊心協(xié)力，新農(nóng)村建設(shè)才能曙光在見。

6.培養(yǎng)新型農(nóng)民，離不開農(nóng)村教育；豐富農(nóng)民業(yè)余文化生活，離不開鄉(xiāng)村文化；農(nóng)民老有所靠，離不開農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)民病有所醫(yī)，離不開農(nóng)村醫(yī)療保障。只有政府大力推進(jìn)農(nóng)村九年義務(wù)教育，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障，才能使農(nóng)民和市民公平相處，才能促使農(nóng)村和城市的和諧發(fā)展。

四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民享用公共產(chǎn)品公益化的對策建議

1.建立城鄉(xiāng)一體化均衡的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國家公共產(chǎn)品制度安排，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的二元格局，突出“三農(nóng)”的優(yōu)先位置，加大各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，確保財(cái)政支農(nóng)支出的增長速度超過財(cái)政其它支出的增長速度，確保財(cái)政農(nóng)業(yè)投入優(yōu)先增長、穩(wěn)定增長的政策落實(shí)到位。

2.必須根據(jù)公共產(chǎn)品供給的特點(diǎn)，明確各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任，合理界定中央政府與地方政府的責(zé)任和范圍，中央和省兩級政府要成為保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體。受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供。中央政府按照公平性原則對地方性公共產(chǎn)品給予資助，建立和完善針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相對等。受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，由相應(yīng)層次的地方政府提供。具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品由中央政府和地方政府或各受益的地方政府共同提供。

3.政府提供相應(yīng)政策，充分調(diào)動其他供給主體的積極性和優(yōu)勢，根據(jù)產(chǎn)權(quán)明晰化的原則，盡快建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的有效機(jī)制。我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求規(guī)模較大，僅僅依靠有限的財(cái)政投資，往往力不從心。對于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用政府與市場混合的方式來提供。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，采取股份合作制或合作制形式籌，積極引進(jìn)民間資金和外資，按照“誰引進(jìn)、誰收費(fèi)”，“誰投資、誰收益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品。

4.“要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。”在為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品時，切忌貪大求全，搞華而不實(shí)的形象工程，一定要根據(jù)本地的實(shí)際情況，做到量力而行，傾心而為，從關(guān)乎農(nóng)民群眾切身利益的最迫切最難辦的事情入手，讓他們盡快地得到實(shí)惠。

5.加快農(nóng)村社會保障法制建設(shè)。社會保險(xiǎn)作為整個農(nóng)村社會保障制度的主體和核心，是以強(qiáng)制性為基本特征的。而社會保險(xiǎn)的這一強(qiáng)制性又必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會保險(xiǎn)在農(nóng)村舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保險(xiǎn)立法滯后。比如，許多私營企業(yè)和三資企業(yè)，常常以政府有關(guān)社會保險(xiǎn)的文件不是法律為由，拒絕給廣大農(nóng)民工購買社會保險(xiǎn)。由此可見，要建立我國農(nóng)村社會保障制度，加快農(nóng)村社會保障法制建設(shè)非常必要。

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注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文”