美國存款保險制度及其對我國的借鑒

[摘要] 存款保險制度被稱為金融安全網的三大基本要素之一。本文通過對存款保險制度的產生、發展特別是對美國存款保險制度的分析，提出了在我國建立存款保險制度的必要性及制度設計，以期對我國存款保險制度的建立盡綿薄之力。

[關鍵詞] 存款保險制度 美國 必要性 制度設計

存款保險制度，即存款保護制度，是指為了維護存款人的利益，基于自愿或強制要求，符合條件的存款式金融機構（主要是商業銀行）在其經營活動中除繳足法定準備金，留足備付金外，還需要向存款保險機構繳納一定比例的存款保險金，作為存款保險的支付保證基金，存款保險機構對其吸收的合格存款給予保險，當成員機構面臨危機或倒閉破產時，保險機構向其提供流動性支持，或代替破產機構在一定限度內對社會公眾存款進行支付的制度。

存款保險制度同金融監管當局的審慎監管，以及中央銀行最后貸款人功能被稱為金融安全網的三大基本要素。幾乎在所有國家，金融安全網被認為是金融基礎結構的一個不可分割的組成部分，而且對于增強體系的信心，促進金融系統的穩定是十分必要的。存款保險制度在這個金融安全網中起著重要的作用，它可以防止個別銀行的危機擴散到其他銀行從而引起銀行恐慌和金融危機，另外，它在保護存款人利益，維護公眾對銀行體系的信心方面也有著獨特的功能。因此，從1933年美國正式確立這一制度之后，世界其他各國也以美國為藍本，結合各自社會政治、經濟、文化等具體情況，逐步的建立存款保險制度。

我國尚未建立存款保險制度，但關于該制度的討論近些年來一直在進行，央行高層多次在公開場合表示要逐步建立全國統一的存款保險體系。2005年9月，央行還在大連舉辦了“存款保險國際論壇”，請來了美、加、日等十幾個國家的存款保險機構、中央銀行和臺灣及香港地區存款保險機構的負責人，該論壇的目的是為中國存款保險制度出謀劃策。目前《存款保險條例》已列入國務院立法計劃，中國人民銀行會同財政部、銀監會、國務院法制辦、發改委成立的《存款保險條例》起草工作小組，正在抓緊進行存款保險制度的論證和設計工作。

一、存款保險制度的產生與發展

存款保險制度的雛形可以追溯到19世紀初，當時中國的票號錢莊就已有同業間互助性的安全基金制度。1829年，美國紐約州的“紐約安全基金制度”通過有關各方以繳納股金的方式聚集一筆安全基金，以應對可能出現的銀行倒閉，從而保護存款人的利益，其他各州也相繼采取這一制度，但是這種基金的規模太小，到20世紀初歸于失敗。存款保險制度的真正發展是在20世紀30年代經濟和金融大危機之中，當時美國銀行業受到了沉重的打擊，瀕臨癱瘓，在這種情況下，美國國會于1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》（Glass—Steagall Act），根據該法案第八項的規定，成立了聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC），這標志著美國銀行存款保險制度的正式建立。20世紀60年代后，許多國家先后參照美國的制度模式，建立起具有各自特色的存款保險制度。目前，全世界已經有70多個國家建立存款保險制度。可以說，建立存款保險制度已成為目前各國金融制度發展的一個重要特征。

二、美國的存款保險制度

存款保險制度對保護存款人的利益，完善金融公共安全網，維護金融體系的穩定，促進銀行間的公平競爭，穩定貨幣供應量，加強金融管理等方面起著很大作用。美國是所有施行存款保險制度的國家中建立最早也是運行機制最為完善的國家，其他國家的存款保險制度大都受到了美國的影響，因此，探討美國的存款保險制度對我國來說有著重要的意義。

美國從1933年通過了《1933年銀行法》即《格拉斯—斯蒂格爾法》（Glass—Steagall Act）正式確立了存款保險制度，該法與1935年的《聯邦存款保險法》一起有效的抑制了銀行間的惡性競爭，從外部加強了對銀行的管制，但同時也帶來了一些負面影響。在此之后美國監管開始松動，到了80年代，美國的銀行開始出現破產高峰，使得FDIC耗費了大量的資金，為了防范金融危機，1991年美國國會通過了《聯邦存款保險公司改進法》（The Federal Deposit Insurance Cororation Improvement Act），該法實行了風險差別費率、賦予FDIC“迅速采取糾正行動”的權利、還改革了賠償方法。《2002年聯邦存款保險改革法》和《2002年存款保險安全和公平法》又進一步的為美國的金融監管體制奠定了堅實的基礎，更有利于維護銀行體系的安全和穩健。

1.美國的存款保險機構

美國存款保險機構除了根據《1933年銀行法》設置的聯邦存款保險公司（FDIC）之外，還有根據1933年《國民住房放款法》成立的聯邦儲蓄信貸保險公司（FSLIC），專門為儲蓄信貸協會提供保險，20世紀80年代，儲蓄信貸協會的普遍困境最終導致了聯邦儲蓄信貸保險公司（FSLIC）資不抵債，1987年被聯邦存款保險公司（FDIC）接管。此外，1970年美國成立全國信用合作社保險基金，為信用合作社提供存款擔保，與FDIC一起構成美國存款保險體系。

FDIC是一家獨立的聯邦機構。它的董事會由總統任命的五個董事組成，任期每屆六年，任命需得到參議院的同意。它的成員之一是通貨監理官總長，另一位是儲蓄監管辦公室的董事。剩下的3名成員中有1名是由總統任命的主席，任期為5年。FDIC對所保險的銀行負有管理和監督職責。為了避免和審計局、美聯儲的職責重合，它的注意力主要集中在州立受保銀行，這些銀行不是聯儲系統成員。

2.參保機構的范圍和條件

美國存款保險采取自愿與強制結合的方式，FDIC除了向本國商業銀行、儲蓄銀行、儲蓄貸款協會及其他從事存款業務的金融機構提供存款保險服務外，還向外國銀行在美國的分支機構提供存款保險服務。一家銀行提出申請后，FDIC對其進行綜合考察，決定是否接納其為成員銀行。考察主要在以下方面:(1)銀行的歷史與現狀;(2)銀行資本結構與充足程度;(3)未來盈利前景;(4)管理方面的特色;(5)銀行為社會服務的必要性及質量;(6)銀行執行存款保險法的態度。

3.保險對象和投保方式

美國聯邦存款保險公司（FDIC）的保險對象實行的是屬地原則，FDIC除了向本國的商業銀行及其他從事存款業務的金融機構提供存款保險服務之外，還向外國銀行在美國的分支機構提供存款保險服務。在投保方式上，美國存款保險制度實行的是強制與自愿投保相結合的方式。

4.最高賠償額和保險費率

美國保險存款賠付最高數額，1934年規定的每個銀行賬戶最高賠償標準為2500美元，1980年賠償限額提高到10萬美元。假如某存款人在一家銀行開有幾個賬戶，甚至用不同名字開設數個賬戶，聯邦存款保險公司在計算保險賠償時必須將同一存款人的所有存款余額相加，即該存款人的存款額相加之后的保險總額不超過10萬美元。

美國建立存款保險制度之初，實行的是同一的保險費率，保險費用和風險并沒有掛鉤，這種做法因為誘發了道德風險而受到批判。1991年美國的《FDIC改進法案》（the FDIC Improvement ACT，FDICIA）對存款保險進行了重大的改革，其中之一就是要求聯邦存款保險公司（FDIC）在不晚于1994年1月1日之前轉變到以風險為基礎的保險費用體系。FDIC在1993年1月1日推行了這種保險費用。費率定價根據FDICIA制定的CAMEL評級即駱駝等級制基礎來確定，CAMEL評級是對銀行的資本充足度、支持指令、管理、盈利和流動性（capital adequacy， asset quality， management， earnings， liquidity）的評級，每一方面的評級又分為五等，1代表著最高評價，5意味著不良運轉。

5.FDIC對問題銀行處理的四種方式

(1)存款清算（deposit payoff），FDIC可以關閉并清算問題銀行，存款者在法定最大限度內被保險的存款可以得到全額償付，超過這一數量的存款按照銀行資產變賣后的剩余量按比例支付。(2)購買并承擔（purchase and assumption或P＆A），FDIC幫助另一家現存的或新的被保險的銀行兼并問題銀行。通過拍賣，FDIC將倒閉的銀行的資產出售給出價最高的競價者，贏了的銀行購買部分或全部倒閉銀行的資產，并承擔這家銀行被保險的或更多的存款負債。(3)存款轉移（deposit transfer），如果認為倒閉銀行的優良資產相對于它的存款較小或者如果有關這家銀行的潛在價值的不確定性很大，FDIC也許會將被保險的存款轉移到另一家附近的銀行。它也許會給接受銀行提供等量現金并將倒閉銀行的資產出售，或者將倒閉銀行的優良資產轉移到接受行。用收益對未被保險的存款進行支付是按比例進行的。(4)公開的銀行幫助（open bank assistance或者OBA），如果這家銀行的服務對該社區很重要，FDIC會直接對這家有倒閉威脅的銀行提供幫助，或組織一個暫時性的過度銀行（bridge bank）。它也許會對這家銀行貸款，購買這家銀行的股份，甚至會提供暫時性管理。

三、建立我國存款保險制度的必要性和制度設計

1.建立我國存款保險制度的必要性

中國加入WTO之后，要逐步開放金融市場，根據世界貿易組織協議，2006年底外資銀行將獲準在中國金融市場上經營人民幣零售業務，地域和客戶限制將取消，我國銀行業將全方位的開放。外資銀行的進入將大大增強中國金融市場的競爭，建立中國存款保險法律制度是促進中國金融業與國際接軌、擴大金融業對外開放的需要。

基于WTO規則達成的中美雙邊協議，中國承諾銀行業對外開放的主要內容是：逐步取消對外資銀行的限制，使外資銀行獲得充分的市場準入，包括:(1)正式加入時，取消外資銀行辦理外匯業務的地域和客戶限制，外資銀行可以對中資企業和中國居民開辦外匯業務;(2)逐步取消外資銀行經營人民幣業務的地域限制，在加入后5年內，取消所有地域限制;(3)逐步取消人民幣業務客戶對象限制，在加入后2年內，允許外資銀行向中國企業辦理人民幣業務，在加入后5年內，允許外資銀行向所有中國客戶提供服務;(4)加入時，允許已獲準經營人民幣業務的外資銀行，經過審批可向其他已開放人民幣業務的地區的客戶辦理人民幣業務;(5)發放經營許可證堅持審慎原則，加入后5年內，取消所有現存的對外資銀行所有權、經營和設立形式，包括對分支機構和許可證發放進行限制的非審慎性措施;(6)在汽車消費信貸方面，允許設立外資非銀行金融機構提供消費信貸業務，并可享受中資同類金融機構的同等待遇；外資銀行在加入后5年內向中國居民個人提供汽車信貸業務。因此，隨著外資銀行的進入，銀行業競爭的加劇，中國市場上的金融機構也必將會面臨著破產的威脅，所以，建立存款保險法律制度對于保護存款者的利益，維護金融系統的安全和穩定在這種大環境下就顯現的尤為必要。

2.構建我國存款保險制度的制度設計

雖然存款保險具有許多優點，但是，設計不好的存款保險制度卻會加大發生銀行危機的可能性，美國上世紀80年代大量儲貸協會的倒閉就是最好的例證。借鑒美國成熟的經驗，按照公平與效率統一的規則，建立有效的存款保險制度，需要在法律制度、組織架構、融資機制、覆蓋范圍、監管協調等方面做好準備，主要包括：

第一，制定完備的存款保險法律制度。建立存款保險制度往往是一項爭議較大且需要權衡有關方面利益的改革，只有通過制定相關法律，在法律中確立有關方面的利益，才能有效約束有關方面的行為。這幾乎是國際通行的做法。事實上，制定存款保險法律的過程，也能讓社會公眾對存款保險制度有充分的了解和認識，以創造存款保險必要的社會氛圍。

第二，明確存款保險機構的性質。不同國家存款保險機構的性質不盡相同，大多數存款保險機構是政府機構或半政府機構，但是，存款保險機構出現市場化趨勢。不僅瑞士、德國、阿根廷、巴西等采取私有化的存款保險機構，而且一些起初采取公有化存款保險機構的國家，逐步實行存款保險的私有化。其主要目的在于，防范存款保險機構可能提供廣泛的擔保，防范道德風險。

第三，設計合理的融資來源。采用事前安排的方式，在存款保險基金的資金來源除保費收入外，國家財政可先對建立的存款保險機構投入一定數額的資本金。當資金出現困難時，可向財政部、中央銀行申請批準特別融資。或者像投保銀行收取保費，或者由存款保險機構在資本市場上發行債券獲得融資，主要有機構投資者認購，再由中央銀行購買。

第四，實行強制性存款保險。如果對存款保險采取強制性準入辦法，就有助于形成一致性動機，防止發生逆向選擇問題。大多數國家都對所有吸收存款的金融機構實行強制性保險，主要目的在于防止逆向選擇，否則，即會導致文件愛女銀行退出存款保險體系，而讓脆弱的銀行留在存款保險體系內部。

建立中國的存款保險制度，應對國有商業銀行、股份制銀行、城市商業銀行、農村信用社實行強制性存款保險。如果采取自愿保險，便會使穩健銀行排除在存款保險體系之外，只有那些脆弱銀行留在存款保險制度以內，而且，這些留在存款保險體制內的銀行機構需要支付更高的保險費率。

第五，費率繳納。在我國，由于各銀行之間風險程度、經營管理水平、資產規模和資產質量有較大的區別，因此應當采取差別費率促使高風險銀行自我降低風險以降低保險成本，從而更好地發揮存款保險制度的激勵機制。

第六，保險限額。確定賠償的最高限額和一個賠償比例，在最高限額內，給予全額賠償，超過的部分按遞減比例賠償。最高限額與賠償比例應該與一國的經濟發展程度和水平相對應做到適時調整。否則難以發揮有效存款保險制度的功效。例如美國在1980年不恰當的將賠付標準由4萬美元提高到10萬美元，相當于當時美國人均GDP的9倍，成為80年代末聯邦儲備協會存款保險公司破產的原因之一。在國際上，目前確定賠付上限有兩種方式。一種是按人均GDP的倍數來確定，國際貨幣基金組織建議各成員國在設計存款保險制度時，將賠付標準設定為人均GDP的2倍左右。另一個在國際上比較認同的賠付標準是使90%的存款人得到全額的賠付，這部分人的存款大約占全部投保存款的40%左右。如果參照國際上的賠付上限標準即人均GDP的平均的3倍左右來計算，我國的賠付上限應在2萬～3萬元人民幣之間。但考慮到我國居民的高儲蓄率且居民 金融資產以銀行存款為絕對主導的現狀，按上述比例確定的賠付上限顯得偏低，保護的面上顯得不夠廣。因此，第二種方式比較合適。

第七，存款保險機構的保險對象。實行存款保險制度的國家和地區，大多實行屬地原則確定投保機構。我國投保的金融機構范圍應當包括所有吸收存款的金融機構。具體來說，應該包括國有獨資商業銀行和其他股份制商業銀行、城市及農村信用合作社、在我國境內經營人民幣業務的外資銀行與中外合資銀行。這些機構必須無條件投保，即所有在境內開展吸收居民儲蓄存款業務的金融機構，都必須加入存款保險體系。

對于將外資銀行納入存款保險系統，是因為中國加入WTO后，外資銀行經營人民幣業務的開展使其融入國內金融風險傳導機制。但對外國銀行分行不納入存款保險對象，這是由于外國銀行分行的風險具有較大的不可控性，受總行影響大，為維護國內存款保險機構的穩定性，不宜將外國銀行分行作為投保人。

對于我國存款保險在參加保險的幣種選擇上，應明確只保人民幣存款，因為本幣存款是我國銀行開辦的主要存款種類，在數量上占主導地位，只要對本幣存款承保，就可以增強存款人對金融體系的信心，并且，中國存款保險制度尚處于起步階段，承保業務不宜太復雜；還應該明確本幣存款中，只承保居民個人儲蓄存款，不承保財政性存款、企業存款、同業存款等其他各類存款。因為在通常情況下，較大的存款者特別是公司存款者，有能力監督和判斷銀行的經營狀況，從而可以事先采取措施，避免由于銀行經營不善可能造成的損失，居民等較小的存款者則沒有此種能力。況且，居民儲蓄存款代表著大多數存款者的利益，對其進行有效保護就能減輕倒閉機構的壓力，為銀行清理及重建提供條件，從而間接保護了所有的存款者。

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