中央財政破土農險補貼

中央財政出資10億元，確立政府向農戶補貼保費、由商業保險機構組織經營的試點方案，對于風險并沒有任何“兜底”承諾

4月中旬正值春耕時節，一份名為《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》（下稱《管理辦法》）的文件，由財政部下發至有關省區。根據此文件，今年中央財政將安排約10億元，用以補貼六個試點省（區）農民購買農業保險。

自中國1982年恢復農業保險業務以來，這是中央財政首度對農民參加農業保險提供補貼。

此次補貼的內容界定得相當清晰。從地域看，僅針對內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川六個省（區）；從險種看，僅限于玉米、水稻、大豆、小麥和棉花等五種作物的種植業險；從對象看，補貼直接對應參保農民；從性質看，補貼僅限于保費；從補貼額度看，中央財政僅支付試點省區實際保費的25%。

補貼的范圍和額度看去雖然有限，但較之2006年全國農險共計8億余元的保費收入，中央財政首次補貼10億元已不算少。據財政部官員介紹，這10億元補貼意在打開六省區約40億元的種植業農險市場。其實，目前全國財險保費規模也不過1000多億元。學者指出，這傳達了中央政府支持農業保險的明確信號。

想象的空間已經打開。牽頭起草試點方案的財政部有關人士詮釋說：“給錢”還在其次，試點成敗的關鍵在于能否建立“機制”，使農民今后可按照商業模式化解經營風險，同時建立符合WTO原則的農業補貼模式。

投石問路

此輪試點，是在中央政府的高度關注和有關部門的強力推動下啟動的。

農業保險屬于財產險，主要是應對農業生產的自然風險和市場風險。目前中國開辦的農業保險險種，目前主要限于種植業和養殖業。

中國每年約有5億多畝農作物受災，占全國農作物播種面積的四分之一。農民基本上還是“靠天吃飯”，自然風險很大。

中國農業保險最早出現于20世紀30年代，后一度停辦，1982年才逐漸恢復。此后，農險業務在中國人民保險公司、中華聯合保險公司公司的主動嘗試和地方政府的支持下，1992年曾達到歷史高峰，此后下滑并日漸萎縮。

農業的高風險決定了農業保險的高費用、高費率，使得農民難以承受，農民投保熱情始終不高。隨著保險公司陸續改制，保險公司的盈利壓力日增，上述保險公司在農業保險領域的業務范圍逐步縮小。

2003年后，保監會陸續批準成立若干專門的農業保險公司，在九個省（區、市）試點，個別地方政府對農業保險業務給予補貼，農保業務有所回升。2006年全國農險保費收入達到8億余元，但規模和效果仍難言理想。

去年6月，國務院《關于保險業改革發展的若干意見》，提出了“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”，改變單一、事后財政補助的農業災害救助模式，逐步建立政策性農業保險與財政補助相結合的農業風險防范與救助機制。

2004年以來，連續四年中央一號文件，都對政策性農業保險的發展提出非常具體的要求。2007年的一號文件提到，要積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系，擴大政策性農業保險試點范圍，各級財政對農戶參與農業保險給予補貼，鼓勵龍頭企業、中介組織幫助農戶參加農業保險。

作為此輪試點方案的《管理辦法》，顯然與上述思路一脈相承。基于中國農業保險的實際，農民缺乏參保的熱情。各級政府的財政補貼成為推動保險公司參與農險業務、吸引農民參保的關鍵措施。

《管理辦法》規定，農民參加農業保險后，自己承擔50%的保費，試點省份地方各級財政補貼應承擔25%的保費，上述兩項費用到位后，中央財政給予25%的保費補貼。這是一個基于農民自愿參保并由各級政府補貼保費的試點方案。

補企業還是補農戶

補貼來自財政，補貼的方式需要斟酌。這也是試點方案制定過程當中最富爭議性的議題之一。

一種觀點認為，農業保險是政策性的保險業務，經營機構不應當有盈利，可考慮由專門的政策性保險公司經營，或者加大財政補貼力度，例如減免各種稅收，對保險公司提供保費和管理費用等補貼，其風險和虧損應由國家財政兜底。

另一種觀點則認為，某些險種的農業保險具有很強的政策意義，可以由政府主導推動，但政府的支持并非沒有邊界，還應引入市場機制，實現財務上的可持續。簡單的“輸血”往往事與愿違，不僅導致效率低下，還容易滋生腐敗。

最終，中央政府確立了政府向農戶補貼保費，由商業保險機構組織經營的試點模式。根據此方案，對于農業保險的風險，中央財政并沒有任何“兜底”承諾。參與試點的保險公司必須根據風險情況精算保費，在政府補貼的前提下，通過市場機制實現自身利益。

財政部有關人士對《財經》記者表示，“補貼農戶保費效果最直接。”該官員認為，該機制的重點，在于商業保險機構基于精算確定商業可持續的農業保險費率，政府根據該險種市場費率給農民補貼，農戶可借助補貼抵御自然風險，商業機構可通過參與農險獲得盈利。

某財險公司的高管對《財經》記者表示，此舉有可能達成政府、企業和農戶的三贏格局，關鍵在于三方能否真正形成有效互動。基于市場運作機制設計的試點，必然要經歷市場的考驗。

10億元如何確定

相對于其他財產險品種，農業保險帶有更多的政策意味。

從國際經驗看，其實并非所有農業保險都具有政策依賴性。因此，決策者需要厘定政策的邊界。目前， 中國的小麥、玉米、水稻、棉花等農作物保險、家畜家禽死亡保險等都屬于保費偏高的保險產品。

據財政部有關人士介紹，此次試點險種鎖定玉米、水稻、大豆、小麥和棉花等五種作物，主要就是因為它們關系國計民生，保險價格較高，農民難以承受。

《管理辦法》指出，中央財政補貼的險種，其保險責任為無法抗拒的自然災害。至于畜禽養殖保險，由于道德風險較高和管理成本太大，從歷史數據看賠率極高，暫未列入試點范疇。

財政補貼的份額又面臨一番激烈的討價還價。保險行業內有觀點認為，國際上對農業保險的財政補貼平均為60%至80%；財政部的調研結論則是，國際上政府補貼份額平均約為40%左右。因此最終的實施方案將補貼比例折衷為 50%，其中中央財政支付25%，地方財政原則上不少于25%，也可酌情增加補貼以減輕參保農戶的負擔。

試點險種和地區確定后，需要對保費總額進行測算。據了解，考慮到試點初期需要盡可能控制風險，上述補貼險種以“低保障、廣覆蓋”為原則確定保障水平。按慣例，農業保險可據成本、產量、收入等三個因素確定保障標的。由于農村的人力成本較難評估，最終只根據五種作物的物化成本核算保費。

此次試點，保障標準主要為農業生產的物化成本，包括種子、化肥、農藥、灌溉、機耕和地膜等費用。據對六個省（區）上述五種作物的播種面積統計，取五個品種可保面積的一半計算保費，據此得出大約40億元的總保費規模，中央財政補貼按25%的比例，確定為10億元。

相對于2006年全國農險8億元的總規模，10億元堪稱大手筆；而相對于全國潛在的農險需求，卻又顯得杯水車薪。無論按照哪一種評價體系，“保成本”對應的只能是一個相對偏低的保障水平。作為投石問路之舉，“低保障，廣覆蓋”并不難理解，但難免降低農戶的投保熱情。

企業搶灘

目前，中國人保、中華聯合保險公司、吉林安華農業保險公司等保險公司對此輪試點顯示極大的興趣，但試點方案并未指定保險公司參與此事。財政部官員表示，試點的開展方式和合作企業，主要由地方政府自主選擇。

春耕季節已經開始，如何制定合理的費率，吸引農民參保的同時又能獲得合理的利潤，這是保險企業的首要挑戰。

4月12日，中國人保控股公司在全系統下發了“大力發展農村保險的指導意見”（下稱《指導意見》），提出了發展農業保險的長期規劃。中國人保股份公司則重新成立了農險部。

據《財經》記者了解，目前，各地分公司已分別與當地政府接洽，力圖獲得地方政府的支持。各有關保險公司正在抓緊設計保單，計算費率，預計試點地區農險的具體產品，最快5月初就能面世。

僅僅介入享有補貼的政策性業務，顯然遠非保險企業的全部興趣所在。在人保的構想中，是要在爭取介入政府補貼的試點業務的同時，還要積極開展失地農民養老保險，新型農村合作醫療、農民工人身意外保險等，形成所謂“大農險”格局。

基于農業保險的高風險，保險企業心態復雜。一方面，由于農險利潤微薄， 企業并不希望出現低價競爭的局面；另一方面，企業希望能夠借“補貼”東風，全面介入農險領域，因此也不希望地方政府設置排斥性政策。據記者了解，吉林省政府傾向于將本省試點業務交付由本省若干大型國企投資成立的安華農業保險公司經營，此舉立刻遭到中國人保等公司的質疑。

成敗地方政府

《管理辦法》規定，特定農作物品種的保險業務將由省級政府組織開展。試點主導權下放給地方政府。這顯然將地方政府推到了一個成敗攸關的位置上。

根據試點原則，要求有關各方的參與都要堅持自主自愿，這顯然是一個不小的挑戰。

《管理辦法》要求，試點省份應積極推動農業保險，引導農戶參與農業保險，穩步擴大農業保險的覆蓋范圍，保證中央補貼有“四兩撥千斤”之效。

但財政部官員認為，目前最大的難點就是能否吸引足夠的農民參保。補貼的盤子雖然不小，但農民對農業保險普遍認識不足，而保障程度亦不甚高，自愿參保難度較大。而一旦使用強制性手段，將違背“市場運營”這一原則。

對此，上述辦法還明確，如果中央確定的補貼險種投保率低于20％，財政部將視情況取消對該省份或該險種下年度的保費補貼試點。對于農業保險經營機構、省級財政部門提供虛假材料騙取保費補貼資金的，財政部將扣回相應補貼資金，并酌情扣減下年度補貼比例，情況嚴重的，將取消對該省份的保費補貼試點。

目前，財政部并未要求試點省份對參與試點的保險公司實行招標，但是財政部有關人士表示，在省域內，如有兩家以上保險公司參與，還是實行招投標比較好，這樣有利于提高保險服務的質量。

至于未來補貼資金會否增加，財政部有關人士表示，今年只是試點，以后是否增加，關鍵看試點效果，“這在很大程度上取決于地方政府的積極性和保險公司的經營水平。”