國企分紅在即

國企應向國家分紅已達成共識，但怎么分、分多少，卻關乎國有企業改革、國有經濟管理體制的下一步命運

在醞釀和遷延多時后，關于國有資本經營預算的話題近日再度升溫。

所謂國有資本經營預算，指的是政府針對國有企業經營性收支的計劃，即政府作為股東，對國有企業的利潤提取分紅和進行再分配。此前，由于作為國有資產出資人代表的國資委，與作為公共預算編制部門的財政部之間權屬不清，誰來主導國企分紅和如何針對分紅編制預算的相關課題，一直議而不決（參見《財經》2007年第3期“國有資本預算開局”）。

種種跡象表明，關于國企分紅方案制定的討論正在趨于技術化和可操作性。在今年春節前，由財政部會同國資委起草的《關于建立國有資本經營預算的請示》及附件《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》已正式上報國務院。其中涉及國企分紅的方法，財政部建議應根據不同行業確定不同比例向國家上繳紅利。《財經》記者獲悉，這一比例從零到15％不等。

“收多少不是最主要的，甚至初期可以收得很低，但關鍵是自此建立起一個國有企業回報股東、向國家分紅的機制。”財政部一位官員表示。

不過，在一些業內專家看來，分紅機制的確立還需要更為科學和謹慎的設計，需要和國有企業等配套改革相協調，特別是符合公司治理機制的原則。

13年不分紅

國有資本經營預算近來驟然升溫的一個重要原因是，國有企業的利潤飛速增長以及由此帶來的投資率居高不下、壟斷行業收入上升。

以中國移動通信公司為例，該公司從2000年到2006年的營運收入從1000億元漲到近3000億元，工資漲了3倍多；更重要的是，在其費用中，其他營運支出從180億元漲到1000億元。這也可以部分解釋，為何其每股盈利從2000年每股1.5元到2006年每股3.3元，只漲了1倍多。

更令人訝異的是，作為國家絕對控股的最賺錢的公司之一，中國移動從1994年以來從未向國家上交過一分錢紅利。

“既然國有企業這么多利潤，為什么不向國家分紅？”4月9日，北京大學莫里斯經濟政策研究所所長蔡洪濱在“國企分紅研討會”上如是設問。

事實上，自1994年稅制改革以來，中國的大多數國有企業都不向政府分紅。這是因為當時國有企業固定資產投資由撥款改為向銀行貸款，還本付息由企業來負擔。作為配套政策，企業所得稅稅率從55%降到33%，將所有稅后利潤留給企業。

另一重要原因，是當時國有企業辦社會現象普遍，承擔了部分政府職能。因此，當時國家決定“一段時間內不向國有企業征收紅利”。

時過境遷，隨著國企改革和社保體系逐漸建立，現在國有企業的經營狀況、社會負擔早已與十幾年前迥然不同。根據財政部的數據，2006年，全國國有企業實現利潤1.1萬億元，其中中央企業實現利潤達7700億元。據財政部研究機構估算，2007年中央企業的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業利潤，規模將超過12000億元。

正有鑒于此，2007年《政府工作報告》提出，今年將進行國有資本經營預算試點。據《財經》記者了解，待國務院研究批準了有關試點方案后，中央財政將選擇中央直管企業和煙草行業開展國有資本經營預算試點，地方財政也要開展試點。因國有資本經營預算收入主要來自企業國有資本收益，這意味著，1994年國家免除向國有企業征收紅利后，國有企業要重新向國家分紅。

國家向中央國有非金融企業收取紅利，首先指向的是國資委旗下的157家集團公司，其中除五家投資主體多元化，其余都是國有獨資公司。這157家中央企業又控股、參股了6000多家企業法人。事實上，這些企業法人特別是其中的上市公司，均正常向集團支付紅利，但集團公司層面則自1994年后從未向國家分紅。

2005年2月，世界銀行的一份報告獲得了業界的廣泛關注。該報告論證了國企分紅的必要性，并稱國企分紅應納入政府預算，由全國人大審議；國資委作為國務院一個部門，以統收統支的方式申請獲得部分紅利的支配權。此前的2004年10月，國資委統計評價局和產權局即提出，要建立國有資本經營預算體系，并受到了最高決策層的認可。

最初，國資委希望獨立編制國有資本經營預算，利用從國企收取的紅利，直接展開在國有企業的結構調整、兼并收購。但在經過與財政部的商議后，該動議進行了比較重大的修改，明確了國企紅利收取后要全部上繳財政，國資委以參與編制國有資本經營預算的方式，與財政部一起草擬國企分紅收入的使用方向。

這也與世行有關報告的主要觀點相合，即分紅收入是公共財政收入，必須納入公共財政預算管理的制度框架，統一管理。至此，國企為什么要分紅、分給誰、如何管理，都逐漸達成了共識。

熱議“一刀切”

“國家股東的分紅政策其實也是投資政策。”世界銀行國企專家張春霖表示，國家股東的決策原則應該有兩個：第一，企業的再投資必須符合國有經濟布局調整的總體思路和方向；第二，再投資必須達到按市場原則事先確定的標桿回報率。若不符合這兩條原則中的任何一條，企業的投資計劃都應該被否決，凡不用于投資的利潤都應作為分紅分給股東。

這與財政部當前擬定的“根據不同行業確定不同比例向國家上繳紅利”的意見相左，“世行的報告寫得很好，但就是這條我們無法完全同意。”財政部有關官員表示。

按照張春霖的思路，分紅比例的確定，首先，需要確定哪些行業是國家決定繼續投資的，這涉及國有資本在整個經濟中的進退原則；其次，每個企業的情況千差萬別，合適的分紅政策，需要國有企業和國有出資人代表即國資委之間一對一的談判；第三，整個過程還需要一事一議，諸如企業投資的回報率如何確定、如何測算，以及能否實現，在操作中都需要非常技術化的處理。

不過，在財政部看來，一對一的談判成本太高，而且難免會預留下權力尋租的空間，因此，提出了分紅機制的簡化方案：先尋找試點單位實現分紅，爾后根據產業制定不同分紅比例。這實際上等于將分紅比例分行業“一刀切”，并要求國資委和企業據此執行。

“按照產業不同確定分紅比例，同時考慮了多項因素。如對國家鼓勵的產業分紅比例較低，壟斷行業的分紅比例要高一些。”財政部官員介紹說。

根據財政部測算的數據，目前國內上市公司的分紅水平一般達到15%左右。因此，國企分紅初期確定的分紅比例較低，大約上限不會超過這一比例，下限則可低至零。據稱，一些國有控股的高科技企業能獲此殊遇。

財政部還提出，分紅的基數是集團公司與其子公司合并報表計算凈利潤，按既定的分紅比例上繳紅利。集團公司按照這一紅利標準再要求子公司支付紅利。

北大光華管理學院兼職教授李波認為，這種方法會帶來一個問題，即集團合并報表后的凈利潤，和集團實際得到的分紅沒有對應關系，而且合并報表中的利潤是賬面利潤，不一定有相應的現金流。

對此，英國倫敦經濟學院教授許成鋼表示，這樣一項重大政策和機制的設計，不宜簡單推出，經過專家的充分論證后再確定方為穩妥。事實上，類似國有企業的有關政策，在其他國家都需要政府各個部門提出綜合意見。

銜接公司治理

“‘分紅一刀切’的最大弊病是對企業公司治理的破壞。”李波表示。《公司法》規定，企業分紅的程序是董事會制訂利潤分配方案，然后由股東大會批準。“如果事先確定了分紅比例，董事會還拿什么方案呢？”李波認為，這一硬性規定實際上是剝奪了董事會決定利潤分配的權力。

蔡洪濱則介紹說，公司的最優分紅策略實際由很多因素決定，掌握這些因素的信息在管理層手里，因此，國際上均由董事會來決定分紅策略。

對于國有控股企業的董事職責，中國工商銀行董事趙海英如是描述：“董事有勤勉義務和忠實義務，決策時要對全體股東負責，要考慮是否對整個公司的發展有利。有的股東注重短期利益，有的股東關注企業長遠發展，董事會決策分紅政策時，應考慮是否能為股東創造價值，是否有利于公司的整體發展，否則就扭曲了整個公司的治理機制，不利于企業的長遠發展，也不利于股東的長遠利益。”

目前國資委下屬157家國有企業集團中，大部分都還沒有建立起董事會制度，而處在黨委負責制下。部分大型國有企業集團的黨委成員由中組部直接任命，其余由國資委企業干部局管理。但從2005年開始，國資委已經在企業集團層面試行董事會制度，目前已經在19家企業集團開始試點，并計劃2007年底在央企中全面推開。國資委主任李榮融在不同場合都表示，如果董事會制度可以建立起來并有效運轉，國資委將把現在承擔的大部分國有企業管理職能交還給公司董事會。

“國資委希望通過董事會來實現一些微觀決策，政府部門不可能比企業更了解投資、分配的需求，因此不應要求所有國企按統一的比例上繳分紅。”國資委企業分配局局長熊志軍對《財經》記者如是說。

不過，由于國企分紅政策與國有經濟布局和結構調整的重大課題密切相關，在現實操作中更增加了執行難度。

財政部有關官員在向《財經》記者談到國有資本經營預算的概念時如此概括，即國家以國有資產所有者的身份，對國有資本進行存量調整，增量分配。存量調整是指現有國有資本存量8萬億元要“有進有退”。所謂“退”，就是把企業產權轉讓，把企業賣掉；所謂“進”，就是國有資本再投資問題，而分紅政策只是其中的一小部分。

財政部財科所國有經濟研究室副主任文宗瑜博士表示，現在國有資本分布領域過寬，分布行業過多，進退均有現實困難。“因此，政府希望通過國有資本經營預算，在需要退出的行業征收很高的分紅收益，來推動經濟結構調整。”

對此，趙海英認為，企業股東分紅是天經地義的事，是股東的權力；但是，國有經濟進行結構調整更應該通過股權處置（轉讓或收購）來進行，而不應該僅僅依靠分紅政策來實現。

金融企業分紅懸疑

即將執行的國企分紅政策，原則上包括所有占有國有資本的企業，既包括非金融企業，也包括金融企業。

據財政部一位官員稱，在歷史上，國有金融企業是向財政分紅的，但有關政策不太明朗，總量也極其有限。不過，成立于2003年底的中央匯金公司改變了這一狀況。財政部曾提出匯金也應向國家支付紅利，納入國有資本經營預算體系，這激起了廣泛爭議。

匯金公司一直被認為是某種意義上的“金融國資委”，但匯金公司的運作和國資委有著巨大差異。作為一家特設公司，匯金更多的是通過現有治理架構對金融機構施加影響。比如匯金通過派駐董事和銀行的董事會，對旗下銀行制定了40％左右的分紅比率，而國資委目前仍需利用國家賦予的行政權力，對國有企業進行管理。

此外，與一般國有企業不同的是，匯金公司的資本金來源是外匯儲備，是由人民銀行通過發行貨幣的負債方式產生的。因此，在央行看來，匯金產生的收益應當納入人民銀行的資產負債表，無需另行建立國有資本經營預算制度或上繳財政。如果財政要將匯金納入國有資本預算，首先需要發債或動用財政資金，從央行買走相應的外匯儲備，使得財政部變為匯金公司的股東。

目前，國務院正在籌備國家外匯投資公司，管理一部分外匯儲備的投資，匯金將并入其中管理。屆時是由財政部發債購買外匯儲備注資國家外匯投資公司，還是由該公司自行發債購買，尚未有定論。

因此，國有金融企業的紅利征收政策及是否納入國有資本預算之中，還充滿未知數。