以依法行政和陽光行政完善監管

各監管機構要做到有效運作，必須在從機構設計到運作程序上遵從公正、透明、專業、獨立、誠信、可問責等基本原則，并在監管的規則和程序上保持一致性

國家食品藥品監督管理局前局長鄭筱萸違法違紀案件，揭示出的不僅僅是醫藥監管問題。目前，在我國的金融監管、電力監管、環境監管等領域，同樣存在各種各樣的矛盾和困惑。不過需要指出，同發生在各地交通建設、土地管理、人事安排，乃至黨政工作等其它領域的所有腐敗案一樣，這些都是行政權力沒有得到有效約束的必然結果，而非專業化監管機構所獨有。

中國的改革是從一個政府包攬一切的經濟體制開始的。隨著市場的發育，政府的職能應該做出相應的調整。例如在醫藥領域，過去由政府擁有和管理的企業直接負責藥品生產、流通和使用的格局，已經逐步轉變到多種所有制企業生產、市場化流通、政府監督管理的新格局。

發達市場經濟國家監管機構是在一個法律制度比較完善、企業和公民法律意識較強的環境下產生和演變的，政府的監管權力從開始就受到各種法律和行政程序的制約，特別是一直受到媒體的嚴格監督，所以監管機構公然貪贓、大面積瀆職的情況較少發生。

在中國，從政府主導一切轉向政府部門在法律約束下行使有限權力、透明行政、有效問將是一個漫長的過程，即使是責任和權力相對明確的專業監管機構，監管人員的理念也往往受到傳統行政命令方式影響，難以自覺地基于公平規則進行透明監管。雖然過去20多年我們陸續出臺了一系列規范權力運行的行政法規，使政府過去那種“說你行你就行”、“說你不行就不行”自由裁量權得到一定程度的遏制，但這種行政權力無邊的觀念并沒有徹底根除，還沒有建立有效的機制對政府權力實施有效的約束。在這種情況下，隨著經濟社會事務的復雜性不斷增加，權力缺乏約束的弊端越來越多、所造成的危害越來越大。在現實中，監管領域所出現的監管不力、監管缺位、監管過度、權力尋租等現象，就是經濟社會急劇變革的過程中行政管理改革落后的必然結果。

監管機構干預市場交易行為所依據的規則必須對所有利益相關者都要公平，而不論其所有制形式和在交易中的地位，以確保公平競爭。各利益相關方有權利參與規則的形狀和制定，并最后根據公共利益的需求進行權衡取舍（政府應該永遠代表公共利益）。 因此，要做到各監管機構有效運作，必須在從機構設計到運作程序上，遵從公正、透明、專業、獨立、誠信、可問責等基本原則，并在監管的規則和程序上保持一致性。

首先，監管的規則和過程必須透明。無論GMP認證、藥品準入審批、企業違規處罰等，規則的內容必須清楚，法律依據必須明確，監管的程序必須透明，包括決策程序和決策結果都必須及時全面地向社會公開。而在現實中，我們看到無論是準入審批還是違規處罰，監管決策大多數是不透明的。正是這種不透明，為監管機構人員的違規違法、徇私舞弊提供了機會。

其次，監管機構應該按照監管規則，透明、獨立、專業化地行使決策權。在現有行政管理體制格局下，監管決策往往難以擺脫相關政府部門的干預，特別是地方政府出于地方經濟發展的需要，往往會對監管機構施加壓力。由于省級監管機構歸同級政府管理，所以來自地方政府對監管決策的干擾非常普遍，在食品藥品監管中如此，在環境監管中尤甚。

監管的有效性，來源于監管機構“言必信、行必果”、公正執法所建立的誠信；對法律和規則的尊重，是依靠執法者嚴格懲處違規者而建立的。對違規者的寬容就是對規則的破壞，其結果不但導致市場的混亂，也使監管機構乃至政府信譽的喪失。在社會信譽普遍缺失的情況下，政府通過包括監管機構在內的部門嚴格執法有助于凈化社會風氣，同時也有助于建立政府的信譽和威信。但我們許多監管機構并沒有做到誠信監管。

第三， 應該有一個對監管機構進行有效問責的完善機制，使監管者對政府負責，對受監管決策影響的所有利益相關者負責。在制度設計上，要建立一套有效規則和完整的程序，包括可訴條款，允許和鼓勵受監管影響的所有利益相關者，對監管機構的亂決策和不決策向法庭或上級政府部門提起申訴，促使監督監管機構有效履行職責，避免監管機構亂監管和不監管。

對監管的問責，并不僅僅體現在出現監管問題時撤換某一級監管人員，而是要按照一定的程序，確認監管各環節不同行為主體所承擔的責任，檢查和彌補監管規則和程序上的缺陷。問責機制是否完整，應該看是否有公開、便捷的程序讓企業對監管機構是否按程序公正、及時、高效地完成審批提出質疑，消費者是否能對監管機構提出批評或訴訟，傳媒是否能遵循一定的程序對監管機構履行監管職責的一般情況或對某項具體的監管決策提出質疑和繼續調查性報道，以及是否有完整的程序保證法庭或相關政府部門及時處理監管機構的失職、違規、違法等。

目前，我們已經制定了《行政訴訟法》、《行政監察法》和《行政復議法》，但很少有企業和個人對監管機構的決策向法院或上級機構提出申述，其原因是對現有的法律制度保障其合法權利缺乏信心。缺乏相應的機制保障被監管者的權益，使被監管者往往以逆來順受的態度對待監管中的不公平，助長了監管機構部分人員違規違法亂監管的風氣，影響了政府監管的有效性。藥監局所出現的問題，充分地證明了這一點。加強問責，是我國目前推進行政管理體制改革、提高政府行政效率所面臨的一個普遍但非常的重要問題。正是由于法律環境和制度設計中的種種缺陷，導致了包括藥監局在內的政府部門和監管機構存在諸多問題。

除了上述有關監管機構自身運作方面所存在的問題，缺乏包括媒體在內的社會監督也是監管機構的諸多問題長期的得不到解決的原因。有關的報道指出了，藥監系統的一些違規違紀問題早有所暴露，但卻沒有得到有關部門的重視，也沒有引起全社會的關注，致使后果越來越嚴重。中外的歷史表明，傳媒在監督政府依法行政方面一直起作必不可少的作用。在目前社會急劇變革、地方和部門利益日益分化凸現的情況下，在黨和政府直接掌控下的傳媒應該能夠也必須充分發揮其反映社情民意、呼喚社會關注、約束政府和部門行為的作用。

美國進步時代的領軍人物、上個世紀之交擔任總統的西奧多·羅斯福指出：“每個新的社會關系都會產生新的不道德行為，也許我們過去管它叫罪惡。社會要經過很長時間才能夠把這種罪惡變成可以用法律手段有效懲罰的犯罪”。這真實地反映了一個世紀前正處在工業化高潮時期的美國，社會經濟急劇變革，所出現的損害消費者權益的種種行為。當時的美國，無論從立法上還是從行政手段上都沒有充分的準備。而正是那個時代一些富有正義感的記者，對市場中弄虛作假、巧取豪奪行為深入揭露，喚醒了民眾的改革訴求，激發了包括政治家在內的一批進步人士的改革勇氣，推進了美國市場制度的建設。美國于1906通過《肉品檢查法》和《純凈食品和藥品法案》，并根據后者成立了美國聯邦的第一個專業監管機構，那就是FDA的前身。100年來，FDA有效地保障了美國人的健康，促進了食品醫藥行業的發展，目前成為一個擁有9000多雇員、5個地區分局、170個辦公地點、13億美元的年度預算、對超過1萬億美元的食品藥品產業實施監管的聯邦機構。

中國正處在走向市場經濟和現代社會的過程中，許多國家幾百年走過的路程，我們需要壓縮到短短幾十年完成。從一定意義上，我們目前所處的市場發展情況，同美國100年前美國市場經濟發展的情況有許多類似之處。經濟體制改革改變了過去經濟社會運行的格局，創造了無數以逐利為目的的企業，形成了消費者、企業、行業組織、政府等不同主體之間新權責和利益關系，因而產生了許多新的經濟和社會問題。 但由于法律體系和市場制度不完善，整個社會信用嚴重缺失，經濟秩序混亂，欺詐、作假嚴重，往往有部分不法商人不顧道德倫理底線而為牟利而損害消費者健康。在這種情況下，認為“最小的政府是最好的政府”是不切合實際的。政府必須完善法律法規和加強執法，嚴厲懲處違法者，保護國民的健康。

與其它發達國家經濟發展所經歷的過程不同，我們的政府力量已然十分強大，但由于缺乏有效的約束機制，這種權力很容易被商業力量所腐蝕。這樣我們就看到，一方面，有毒食品、假藥劣藥屢禁不止，危及人民健康，人民覺得監管機構監管不足、政府沒有履行應盡之責；另一方面企業感到政府監管部門干預過度，行政機關和監管機構設租受賄，加重企業負擔。監管領域所暴露的種種問題，都是因為監管機構未能有效履行職責、權力未得到有效的制約得結果。我們必須從中吸取的教訓，就是要系統推進行政管理體制改革，推動政府行政的公開透明，加強對行政行為的監督約束，特別是要鼓勵傳媒和全民的監督。

值得欣慰的是，執政黨和政府已經著手從制度上解決這些問題。不但胡錦濤總書記在中央紀委第七次全會上強調要加強黨風廉政建設和政府自身建設，國務院總理溫家寶還親自主持了國務院常務會議，聽取了鄭筱萸案件的調查情況，在重申堅決反腐敗的同時，強調要推進制度建設，從制度上規范行政權力運行，防止濫用權力，從源頭上防治腐敗。同時總理特別強調，要貫徹2004年開始實施的行政許可法，繼續深化行政審批制度改革，推行推進行政審批公開，實行“陽光”透明審批，并強調分工合理、職責清晰，相互監督和制約。這同本屆政府一直強調的推進依法行政、建立法治政府的目標是一致的。法治政府就是有限政府、透明政府和可問責的政府。

實際上，自1999年通過《國務院關于全面推進依法行政的決定》以來，政府加強了有關政府職能定位、提高政府效率的立法，而許多法律的立法理念都比較先進。特別是2003年通過、2004年開始實施的《行政許可法》，規定了政府在市場經濟中有關市場準入有關監管的職能。該法律明確規定，除了涉及公共利益、稀缺資源分配等六類情況下政府必須設立行政許可外，應該更多地依靠行政相對主體自主決定，鼓勵行業組織或者中介機構進行自律管理，利用市場競爭機制實施有效調節，并更多地利用法律和其它行政機構事后監督的方式進行管理。應該說，行政許可法對政府通過事前的審批行為干預市場經濟運行的權力進行了嚴格的限制。

同年實施的《全面推進依法行政綱要》，進一步提出要在10年內能建立法治政府，達到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的基本要求。并更進一步提出，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。這是對政府行政權力的進一步限制，要求行政權力授予有據、行使有規、監督有效，其本質就是要依法治權，防止行政權力的缺失和濫用，以法治政府建設推進法治社會的建設。國務院原則在2007年初原則通過、4月24日正式發布了《政府信息公開條例》，并將從2008年5月1日起正式實施。這更使我們對實施透明行政、建設陽光政府、加強政府問責充滿期待，對法治政府、法治社會的最終到來充滿信心。

危機推動改革，是世界發展的通則。藥監局的問題暴露以后，中央政府高度重視，藥監局系統內部也在進行全面的整改。這是一次推動政府職能轉變、建立法治政府的重要契機。我們可以率先要求專業監管機構吸取藥監局運行中出現問題的教訓，依照《行政許可法》減少和簡化準入監管，按照公正、透明、專業、獨立、誠信、可問責的原則完善政府監管機構，有效履行監管責任，率先將政府依法行政和陽光行政的理念落到實處。同時完善法律法規，確定所有責任主體的權責，嚴格懲處違法者。在需要政府實施專業監管的領域，形成一套政府監管機構有效監管、行業協會主動自律、消費者權益保護組織積極參與、企業傳媒充分發揮監督作用、全社會參與監督的新型治理機制。這將為推動我國行政管理體制改革、實現法治政府建設做出貢獻，為建立在我國建立現代國家制度探索新道路。