規劃“城鄉規劃”

長期城鄉規劃分治導致諸多制度性缺陷，走向工業化和城市化的中國急需統一的城鄉規劃法，并強化城鄉規劃的法定性

大廣場、寬馬路，人民大會堂式樣的辦公大樓，名目各異的“形象工程”，形形色色的“開發區”、“新城區”，這些都是近年來屢遭詬病又屢禁不止的“建設亂相”。

4月24日，《城鄉規劃法（草案）》（下稱《草案》）首次提交全國人大常委會審議，該法一旦正式通過，上述現象有望得到緩解。

《草案》共分七章，涉及城鄉規劃的制定、實施、修改、監督檢查、法律責任等，總計73條，全文1.2萬字。較之1989年出臺的僅46條、4000余字的《城市規劃法》，無論從內容到篇幅都大大拓展，幾乎等同于重新制訂一部新法。

目前，中國的城市建設由《城市規劃法》規范，農村建設由《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（下稱村鎮條例）規范，行內稱為“一法一條例”。同時，村鎮條例屬于行政法規，法律效力低于《城市規劃法》。

“‘一法一條例’出臺于十多年前，長期的城鄉規劃分治導致諸多制度性缺陷。中國的工業化和城市化急需一部統一的《城鄉規劃法》來規范。”中國城市規劃學會秘書長石楠對《財經》記者說。

規劃亂相叢生

1949年后，中國長期實行計劃經濟體制。在計劃經濟時代，所有的建設和投資都由政府控制，規劃是“政府計劃”的附庸，至多是具體項目的“建設規劃”。隨著市場化改革的深入，投資主體逐漸多元化，規劃作為科學合理利用資源的手段，日益為公眾所重視。

在此背景下，源于計劃經濟體制、著眼于控制城市規模、偏重規劃技術性問題的《城市規劃法》缺陷日漸暴露。

首要問題是現行規劃的“城鄉分治”。據此開展的各類規劃建設，不僅加劇城鄉二元分割，而且造成諸多“法律空白”。目前，各類開發區實際上已擺脫了城市總體規劃的控制；在城鄉結合部和廣大農村，規劃管理薄弱，建設項目“遍地開花”，規劃法規更形同虛設。

其次，中國規劃體制“部門分割”嚴重。目前，在中央政府層面，發改委主導編制“國民經濟和社會發展五年規劃”；建設部負責編制“全國城鎮體系規劃”，主管“村鎮建設規劃”；國土資源部負責編制“土地利用總體規劃”。這三種規劃多有沖突，缺乏銜接，業內戲稱“政府規劃三國演義”。

據《財經》記者了解，由于規劃權的部門分割，目前在建設用地分類上，建設部和國土資源部就有兩種不同的標準。但實際上，在城市規劃區內，土地規劃和建設規劃應該基本統一。土地分類標準不一致，造成很多規劃難以實施。

中國正處于快速城市化階段，地方政府都有發展經濟和擴張城市的沖動。由于規劃體制的城鄉分割，政府規劃權“部門分割”，地方領導就有可乘之機。“一任領導一張圖”、“領導一換，規劃全變”，規劃的執行力相當差，所謂“紙上畫畫，墻上掛掛”，淪為“擺設”。

有學者告訴記者，由于各地政府都要加快發展，在上報有關總體規劃時，都傾向于虛報人口規模。實踐中曾發生如此怪事：全國各地的規劃匯總后，全國人口總量竟然高達30多億人。這無疑是對現有規劃體制的莫大諷刺。

就《城市規劃法》本身而言，也有諸多制度缺陷。該法對規劃編制的技術規定較多，對規劃的管理、修編程序、監督檢查、法律責任規定相當粗疏。同時，規劃的編制和實施集中于城市政府，缺乏立法機關和社會公眾的監督，公眾對規劃缺乏參與權和知情權。

尤其重要的是，制定于1989年的《城市規劃法》立足于“控制大城市規模”，至今早已不合時宜。城市本是集約利用資源和能源的產物，人為限制城市規模，不僅沒有實際意義，甚至造成土地、能源、投資的浪費。實際上，中央也認為“大中小城市應協調發展”。

正是由于上述諸多缺陷，修改《城市規劃法》勢在必行。

突破“城鄉分治”

有規劃學者指出，“真正有效的城市規劃必定是區域規劃，必須把城鄉作為整體統一考慮”。中國目前就城市論城市、重“城市規劃”、輕“農村規劃”的制度，顯然是用計劃經濟的辦法管理農村，不僅損害農民利益，而且不利于城市的可持續發展。

鑒于此，《草案》除了在法律名稱上有所體現，而且完全打破原來“一法一條例”的立法框架，在規劃的制定、實施、修改等章節，把城市規劃與村鎮規劃的各項規定融為一體，通盤考慮，以期有“統籌城鄉發展”之效。

《草案》在“總則”部分第二條開宗明義——“制定和實施城鄉規劃，在規劃區內進行建設活動，必須遵守本法。”隨后，就對上述“規劃區”進行定義：“規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。”這就意味著，今后凡是城鄉規劃區內的建設，都由統一的《城鄉規劃法》約束，前述“一法一條例”將廢止。

為防止城市盲目擴張，占用農村土地，《草案》第二條要求，各級政府應科學劃定“規劃區”。第40條又規定，縣級以上地方政府城鄉規劃主管部門“不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可”。這意味著，城鄉建設只能在規劃區內，不得超越規劃紅線“圈外占地”。

對城鄉規劃的制定，《草案》第十條明確規定：“城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。”如果說“城鎮體系規劃和城市規劃”原屬城市規劃范疇，那么“鄉鎮規劃和村莊規劃”則屬“農村規劃”。今后，這兩者都要由同一部法律規范。

在城鄉規劃建設審批上，《草案》根據城鄉建設的實際，設定了不同的行政許可：在城市規劃區內，建設活動必須取得“建設工程規劃許可證”、“建設工程許可證”；在村鎮規劃區，只需取得“鄉村建設規劃許可證”。如屬“使用劃撥土地”的建設項目，必須取得“項目選址意見書”。

《草案》中，對城鄉規劃違法加大了懲處措施。比如，為避免強制拆除違章建筑造成社會財富的浪費，《草案》規定，在違規建設之初，就可責令建設單位“停止建設、限期拆除”，并處以罰款；如繼續違規建設，當地政府可“責成有關部門查封施工現場、強制拆除等”。

規范“規劃權”

此次《草案》立足于強化城鄉規劃的法定性，對地方政府規劃的制定、實施、修改做出嚴格、詳細的程序性規定，并明確了監督檢查規則，規定了相應的法律責任。尤其突出的是，強化了中央和省級政府對基層政府規劃權的監督。

在市場經濟體制下，強制性規劃權是政府極重要的權力。規劃權的不當行使，可能損害公共利益和民眾的長遠利益，或者造成個人、集體和企業的損失。因此，在世界范圍內，政府性規劃的制定、實施、修改，都必須有社會公眾的充分參與，并接受全社會的監督。

按照該《草案》，城鄉規劃分為“總體規劃”和“詳細規劃”兩類；后者又分為“控制性詳細規劃”和“修建性詳細規劃”。“控制性詳細規劃”用于“確定建設地區的土地使用性質及使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置及空間環境控制”，“修建性詳細規劃”則“用以指導各項建筑和工程設施等施工設計”。

《草案》第15條規定，“總體規劃的規劃期限一般為20年”；第32條規定，城市、縣、鎮政府應當制定近期建設規劃，“近期建設規劃的規劃期限為五年”。

在中央層面，國務院建設主管部門會同相關部門組織編制“全國城鎮體系規劃”，用于指導省域城鎮體系規劃和城市總體規劃的編制。“全國城鎮體系規劃”由建設部報國務院審批。據記者了解，“全國城鎮體系規劃”目前已基本編制完成，即將上報國務院審批。

依照《草案》，各省制訂的“省域城鎮體系規劃”、省會城市和國務院指定的市的城市總體規劃，亦由國務院審批。值得注意的是，《草案》第20條專門規定，“首都的總體規劃、詳細規劃，應當統籌考慮中央國家機關用地布局和空間安排的需要”。

目前，全國有86個主要城市的“城市建設總體規劃”需報國務院審批，包括直轄市、計劃單列市、省會城市、沿海開放城市等，幾乎涵蓋了中國所有的大城市。加之“省域城鎮體系規劃”亦由國務院審批，這強化了中央對地方政府規劃的調控。

對于省以下各級政府規劃，《草案》基本上是“下管一級”。如對省以下城市，其城市總體規劃應報省級政府審批；縣級政府所在地鎮的總體規劃，經縣級政府審批后報縣人大備案。處于中國行政體系末梢的鎮政府，其總體規劃需經鎮人大審查同意后報縣級政府審批；鄉、鎮人民政府負責編制鄉規劃和村莊規劃，報縣級政府審批。

為防止地方政府領導擅自修改規劃，解決“一任領導一張圖”，《草案》較原《城市規劃法》新增“城鄉規劃的修改”一章，嚴格規定了規劃修改的范圍和程序。

比如，對“省域城鎮體系規劃”修改，《草案》規定的范圍只有五類：一是上級政府制定的城鄉規劃變更；二是行政區劃調整確需修改規劃；三是因國務院批準重大建設工程確需修改規劃；四是經評估確需修改規劃；五是規劃審批機關認為應當修改規劃的情形。同時規定，修改控制性詳細規劃，必須按原審批程序報批。

國土資源部土地勘測規劃設計院副總工程師鄭偉元認為，在中國，規劃是一種政府行為。由于中國是行政推動的城市化，當前規劃違法的主體還是地方政府。因此，“規劃調控的主要對象還應是各級地方政府。”為此，《草案》大大強化了中央對地方規劃、上級對下級規劃權的監督。

與此同時，《草案》也強化了對規劃違法責任人的懲處力度。如第57條，城鄉規劃主管部門查處城鄉規劃違法行為時，如“發現有國家工作人員違法，依法應當追究行政責任的，應當向其任免機關或者檢察機關提出處分建議”；第72條規定，“各級人民政府及其規劃主管部門的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

走向“規劃法典”

亦有學者向記者指出，此次《草案》把城市規劃和村鎮規劃通盤考慮，自有標志性意義；但從相關條款和篇幅看，依然偏重“城市建設規劃”，“農村建設規劃”依然比較薄弱。

更有學者認為，雖然立法力圖體現“城鄉規劃的綜合性、全局性”，但主要還是一部“城鄉建設規劃法”，并非真正意義上的“規劃法”。

采訪中，有學者透露，《城鄉規劃法（草案）》于去年11月由國務院常務會議原則通過后，本應提交去年12月底的全國人大常委會一審，但由于有中央部委對“草案”重新提出異議，后才推遲至今年4月上會審議。由此可見，該法不僅觸及相關中央部門的利益，甚或涉及整個規劃行政體制的重構。

制訂一部統一、完整的《中華人民共和國規劃法》，一直是規劃學界的理想。但是，受制于現有行政管理體制，實現這一理想尚需時日。

據不完全統計，中國目前由法律授權編制的各類政府規劃多達83種，其中“經濟社會發展五年規劃”、“城鄉建設規劃”、“土地利用總體規劃”都屬綜合性規劃，但強調的重點各有不同。如國土資源部門強調保護耕地，建設部門更強調增加城市用地，發改委系統則強調經濟和社會發展規劃的宏觀性和全局性。

這些規劃相互之間基本上沒有銜接，相關技術指標和依據的基礎資料都不一致。兩三年前，發改委曾試圖牽頭制訂全國統一的《規劃編制條例》，但遭到諸多中央部委反對，最后只能以“國家級專項規劃管理暫行辦法”面世，僅作為部門規章頒行。

溫家寶總理曾強調：“城鄉規劃是一項全局性、綜合性、戰略性很強的工作。”4月24日，建設部部長汪光燾就《草案》向全國人大常委做說明時則指出，“城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃密切相關”，必須“相互銜接、相互協調”。

盡管如此，但《草案》第四條僅對上述三種綜合性規劃的關系作出原則性規定，即“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃銜接”。

諸多規劃學者認為，雖然《草案》首次奠定了城鄉規劃管理的法律框架，強化了規劃的公眾參與和監督處罰，但由于同時回避了現有規劃權的行政分割等體制矛盾，在審議中必然引發諸多爭議；即使三審順利通過，對其執行也只能謹慎樂觀。

規劃學者指出，規劃立法的理想模式，應由全國人大或國務院牽頭，跳出部門利益的窠臼，從公共政策的角度，強化規劃制定、實施和修改的公眾參與；未來應在總結《城鄉規劃法》經驗教訓的基礎上，制訂一個全國統一的、規范各類政府規劃的《規劃法典》。

“規劃立法的最終目標，就是把現有各類規劃法律和規范融為一體，構筑覆蓋城鄉的、統一的規劃法典，這可能需要十幾年甚至更長的時間。”中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍對《財經》記者說。