論行政機構在建筑物區分所有權人組織中的作用

[摘要]建筑物區分所有權人組織是區分所有建筑物的管理機構。在我國，區分所有建筑物、建筑物區分所有權人組織是我國《物權法》中提出的新生事物，建筑物區分所有權人對自己的權利義務不甚了解，對于區分所有建筑物的自治管理更是陌生。建筑物區分所有權人組織建設方面需要國家的大力支持。行政機構在支持、指導和監督建筑物區分所有權人組織建設方面具有不可或缺的重要作用。

[關鍵詞]建筑物區分所有權人；建筑物區分所有權人組織；行政機構

[中圖分類號]D923 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0081－03

建筑物區分所有權，是指數人區分一建筑物而各專有其一部分，各人就專有部分享有單獨所有權。就該建筑物及其附屬物的共同部分，推定由各所有人共有。建筑物區分所有權人由于相鄰關系和共有關系的存在，為維持和諧生活秩序，必須對區分所有建筑物進行共同管理。為實現這一目的，通常由全體建筑物區分所有權人組成建筑物區分所有權人組織對建筑物及其附屬設施進行管理。

在我國，民事法律尚未對建筑物區分所有權的基本法律概念和基本法律關系作出界定。區分所有建筑物、建筑物區分所有權人組織是新生事物，建筑物區分所有權人對自己的權利義務不甚了解，對于區分所有建筑物的自治管理更是陌生。建筑物區分所有權人組織建設方面需要國家的大力支持。行政機構在支持、指導和監督建筑物區分所有權人組織建設方面具有不可或缺的重要作用。

一、行政機構對建筑物區分所有權人組織的指導監督職能

在物權法尚處于起草階段，而區分所有建筑物社區管理又面臨諸多問題，急需法律規制的背景下，國務院于2003年6月頒布了《物業管理條例》。該條例是目前我國規范區分所有建筑物管理，規范建筑物區分所有權人組織制度的最高位階的法規。 《物業管理條例》系行政法規，規定了國家行政部門在區分所有建筑物社區管理方面的職責：國務院建設行政主管部門負責全國區分所有建筑物社區管理活動的監督管理工作。縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內區分所有建筑物社區管理活動的監督管理工作。此外，公安、財政、價格等行政主管部門在相關工作中也依法承擔著相關的監督管理職責。《物業管理條例》的這些規定，突出的反映了國家行政部門對區分所有建筑物社區的管理方面重要的指導、支持、監督、管理作用。

(一)制定區分所有建筑物社區管理的相關配套法規

行政機構制定區分所有建筑物社區管理的相關配套法規，將《物業管理條例》的規定進一步具體和細化，為指導建筑物區分所有權人組織建設，規范物業管理企業的行為，保護建筑物區分所有權人利益初步提供了具有操作性的法律依據。

行政機構制定區分所有建筑物社區管理的相關配套法規。分為國家和地方兩個層面，國務院建設行政主管部門負責制定與《物業管理條例》配套的部門規章和規范性文件，涉及對從事區分所有建筑物管理活動企業的資質管理，物業管理企業物業服務收費管理，共有部分專項維修資金的收取、使用和管理等。縣級以上地方人民政府、房地產行政主管部門則結合本地特點制定當地的配套法規和實施細則。各省市也紛紛出臺具體實施《物業管理條例》及其配套辦法的規范性文件。

(二)指導和監督建筑物區分所有權人組織的工作

區分所有建筑物社區所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門具體負責對區分所有建筑物社區管理的指導和監督，這主要包括兩個方面，一是指導和監督建筑物區分所權人組織的籌備和設立，二是在建筑物區分所有權人組織成立后，指導和監督其工作。

在指導和監督建筑物區分所權人組織籌備和設立方面，區、縣人民政府房地產行政主管部門負責指導建筑物區分所有權人代表，開發商組成建筑物區分所有權人組織籌備組進行建筑物區分所有權人組織籌備工作；指導建筑物區分所有權人組織籌備組組織建筑物區分所有權人召開首次建筑物區分所有權人會議，并選舉產生建筑物區分所有權人組織執行機構，建立健全建筑物區分所有權人組織的組織機構；建筑物區分所有權人組織執行機構選舉產生后，對建筑物區分所有權人組織的成立情況、建筑物區分所有權人組織議事規則、管理規約及執行機構成員名單等材料進行備案，以便對建筑物區分所有權人組織的工作進行監督。

在指導和監督建筑物區分所有權人組織工作方面，區、縣人民政府房地產行政主管部門在發生應當召建筑物區分所有權人臨時會議的情況時，責令不履行組織召開會議職責的建筑物區分所有權人組織執行機構限期召開建筑物區分所有權人臨時會議；建筑物區分所有權人組織執行機構任期屆滿，未召開建筑物區分所有權人會議進行執行機構的換屆選舉，指派工作人員指導其換屆工作；建筑物區分所有權人組織因故解散，指導監督建筑物區分所有權人組織做好建筑物區分所有權人共同財產清算工作；并負責處理建筑物區分所有權人、建筑物區分所有權人組織、物業管理企業在區分所有建筑物管理活動中的投訴。

(三)就區分所有建筑物社區管理追究有關方的行政責任

區分所有建筑物社區所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門對于違反法律規定，違反區分所有建筑物管理秩序的行為，依法追究有關方的行政責任，以維護區分所有建筑物管理秩序，確保區分所有建筑物社區，建筑物區分所有權人組織的健康發展。

區、縣人民政府房地產行政主管部門所針對的違反法律規定、區分所有建筑物管理秩序的行為主體包括開發商、物業管理企業、建筑物區分所有權人組織、建筑物區分所有權人和其他人員。

區、縣人民政府房地產行政主管部門對建筑物區分所有權人組織作出違反法律、法規決定，責令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體建筑物區分所有權人；對建筑物區分所有權人組織執行機構有越權、不積極履行職責、違反法律法規規定等行為，侵害多數建筑物區分所有權人合法權益，情節嚴重或其行為嚴重影響社區安定和社會穩定，責令其即時解散，組織召開建筑物區分所有權人會議，重新選舉產生建筑物區分所有權人組織執行機構。

區、縣人民政府房地產行政主管部門對開發商違反規定，未通過招投標的方式選聘物業管理企業或者未經批準。擅自采用協議方式選聘物業管理企業，責令限期改正，給予警告，可以并處罰款；對開發商違反規定，擅自處分屬于建筑物區分所有權人的區分所有建筑物共有財產的所有權或者使用權，處以罰款；對開發商、物業管理企業違反規定，不移交區分所有建筑物有關資料，責令限期改正。逾期仍不移交有關資料的，對開發商、物業管理企業予以通報，處以罰款；對物業管理企業違反規定，未取得資質證書從事區分所有建筑物管理，沒收其違法所得，并以罰款；對物業管理企業違反規定，聘用未取得物業管理職業資格證書的人員從事物業管理活動，責令停止違法行為，處以罰款；對物業管理企業違反規定；將區分所有建筑物社區內的全部物業管理一并委托給他人，責令限期改正，處以罰款；情節嚴重的，由頒發資質證書的部門吊銷資質證書；對違反規定，挪用專項維修資金的主體，追回挪用的專項維修資金，給予警告，沒收違法所得，可以并處罰款；物業管理企業挪用專項維修資金，情節嚴重的，并由頒發資質證書的部門吊銷資質證書；構成犯罪的。依法追究直接負責的主管人員和其它直接責任人員的刑事責任；對開發商不按照規定在區分所有建筑物社區內配置必要的物業管理用房，責令限期改正，給予警告，沒收違法所得，并處以罰款；對物業管理企業違反規定，未經建筑物區分所有權人會議同意，擅自改變物業管理用房的用途，責令限期改正，給予警告，處以罰款；對違反規定，擅自改變區分所有建筑物社區內按照規劃建設的區分所有建筑物共有部分用途，擅自占用、挖掘區分所有建筑物社區內道路、場地，損害建筑物區分所有權人共同利益，擅自利用區分所有建筑物共有部分進行經營的主體。限期改正，給予警告，處以罰款。

二、對我國行政機構作用的思考

我國對區分所有建筑物社區的管理缺乏經驗，立法和執法都在摸索和積累經驗階段。行政機構對于如何指導和監督建筑物區分所有權人對區分所有建筑物的自治管理缺乏經驗，現有法律、法規也沒有對行政主管部門在區分所有建筑物社區管理方面職責進行具體規定，這在實踐中產生了很多問題。為解決這些問題，促進行政機構在區分所有建筑物管理方面職能的發揮，筆者建議：

(一)規范立法行為

國務院建設行政主管部門就區分所有建筑物管理制定部門規章，縣級以上地方人民政府、房地產行政主管部門就區分所有建筑物管理制定地方性法規、地方性政府規章。部門規章和地方性法規之間常常有不一致之處，在實踐中給執法部門造成困難，也使受部門規章和地方性法規約束的有關方無所適從。因此，國務院建設行政主管部門與地方人民政府在行使行政立法權時應注意協調，使執法、司法和守法順暢。

另外，由于地方人民政府的立法水平參差不齊，國務院建設行政主管部門制定的部門規章應力求詳盡，具有可操作性，并不斷總結實踐經驗，及時修正立法，對地方立法起到指導作用。

為充分發揮建筑物區分所有權人組織在區分所有建筑物管理中的自治作用，國務院建設行政主管部門，地方人民政府、房地產行政主管部門在立法時應注意提倡和鼓勵建筑物區分所有權人組織對區分所有建筑物的自治管理。并設置相應的機制培養和提高建筑物區分所有權人組織的自治管理水平。

(二)明確行政機構的職責

我國現有法律法規缺乏對行政主管部門在區分所有建筑物社區管理方面職責的具體規定，而行政主管部門對自己的職責也不甚了解，依法行政的水平有待提高，這就在實踐中帶來了很大問題。

例如《物業管理條例》規定：建筑物區分所有權人組織執行機構選舉產生后，向區分所有建筑物所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。實踐中，對備案的性質有很大爭議：行政主管部門只負責將有關備案文件存檔備查，還是需要對文件進行審查。

某地區人民政府房地產行政主管部門——區國土資源和房屋管理局小區管理辦公室一天之內兩次作為被告上法庭。兩起糾紛都是要求撤消建筑物區分所有權人組織執行機構。一起糾紛中，建筑物區分所有權人認為建筑物區分所有權人組織執行機構換屆改選活動存在舞弊行為，但小區辦仍為選出的執行機構備案，于是狀告小區辦不履行職責。在另一起糾紛中，建筑物區分所有權人組織執行機構被小區辦責令撤銷，該建筑物區分所有權人組織執行機構認為：小區辦的職能是監督和指導，無權撤銷建筑物區分所有權人組織執行機構。該小區辦負責人答辯時先說備案有“審批”的含義，又說備案只是“告知”程序，對自己部門的職能也說不清。這兩起糾紛的癥結就在于建筑物區分所有權人組織執行機構改選后到區人民政府房地產行政主管部門備案的程序中，區人民政府房地產行政主管部門究竟履行何種的職責。如果備案的目的僅僅是“告知”，則區人民政府房地產行政主管部門的職責就是將有關備案文件存檔，不對建筑物區分所有權人組織執行機構改選文件的效力進行審查；如果小區辦的職責是對備案文件進行審查，則應通過對建筑物區分所有權人組織執行機構改選文件的審查，決定是否確認改選文件的效力，并在其審查決定受到質疑時，提供充分的證據證明其審查決定的正確性。

按照備案的含義——向主管機關作以告知，以備查考，可以看出其目的是通過告知義務的履行，供主管機關查考。并產生公示力。建筑物區分所有權人組織執行機構將建筑物區分所有權人組織的有關資料向小區辦備案，就是履行告知義務，做到了程序合法。對有關資料內容的真實、合法性的審查不屬于備案程序的范圍。有關資料內容的真實、合法性應該由建筑物區分所有權人組織執行機構予以保證，否則由其成員承擔相應責任。在備案前。如由有關機構審查，有關機構也要對有關資料內容的真實、合法性承擔相應責任。小區辦是否有職責撤銷建筑物區分所有權人組織執行機構，不能依據備案程序得出。但是實踐中，又迫切需要小區辦對有關備案資料內容的真實、合法性的審查，避免有違法行為的建筑物區分所有權人組織執行機構對建筑物區分所有權人的共同利益造成損害。這就導致了前述案件中小區辦的尷尬，撤銷建筑物區分所有權人組織執行機構缺乏明確的法律依據。不撤銷建筑物區分所有權人組織執行機構又被認為不履行職責。

因此，法律法規應明確界定行政主管部門在區分所有建筑物社區管理方面的職責，使行政部門履行職責時有法可依，維護建筑物區分所有權人組織自治管理的健康發展。

(三)注重提高建筑物區分所有權人組織的自治水平

行政主管部門還應該注重采用各種形式對建筑物區分所有權方面的法律法規大力宣傳，對建筑物區分所有權人進行教育和培訓，使其樹立正確的權利意識，既能保護自己的合法權益，又能正確行使權利，尊重和維護區分所有建筑物管理秩序，提高建筑物區分所有權人組織的自治能力和管理水平。

行政主管部門還應積極提倡并支持成立建筑物區分所有權人組織協會，作為建筑物區分所有權人組織之間交流區分所有建筑物自治管理經驗和信息的平臺。建筑物區分所有權人組織協會主要由建筑物區分所有權人組織作為會員，通過召開研討會、出版會刊等形式，促進建筑物區分所有權人組織之間自治管理經驗和信息的交流。并通過為建筑物區分所有權人組織任職人員提供培訓，增強建筑物區分所有權人組織的自治管理能力。

(四)由直接行政方式逐漸向間接行政方式轉化

在鼓勵建筑物區分所有權人組織協會發展的基礎上，行政主管部門可以逐步嘗試將指導和監督建筑物區分所有權人組織的職能交由建筑物區分所有權人組織協會行使。這種行政分權一方面使行政主管部門從具體的行政事務中解脫出來。得以有更多精力宏觀的把握指導和監督的方向和策略，符合市場經濟“小政府、大社會”的要求。另一方面為建筑物區分所有權人組織的自治管理提供了更為廣闊的空間，有利于自治管理水平的進一步提高。

責任編輯：張亞茹