高校管理中的三大法律關系探析

[摘要]高等學校與國家、高等學校與教師和高等學校與學生之間的法律關系，是高等教育活動的基本法律關系。能否處理好這三種法律關系成為推進高等學校管理法制化的關鍵。盡管這三大法律關系已隨著我國法制化水平的提高，得到了充分的重視。但是，從實踐的角度來看，其中仍還存在著一些不符合教育法律法規和不適應高等教育發展要求的缺陷。針對這些缺陷，必須在明確各種教育法律關系主體權利和義務的基礎上，分清不同法律關系的界限，提高高校行使法定權利和履行法定義務的透明度，構建不同教育法律關系主體權利主張和申訴的有效途徑，提高高等學校管理的法制化、民主化水平。

[關鍵詞]高等院校；法律關系；權利；義務；申訴

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0075－02

法律關系是以對應主體之間的權利和義務為內容的社會關系。在我國現行教育法規中。高等教育活動的主體包括國家、高等學校、學生和教師等。由于高等學校是進行教育活動的基本單位，也是高等教育中各種利益關系的樞紐，因此。高等教育的各種法律關系集中表現為高等學校與國家、高等學校與教師以及高等學校與學生之間的關系。處理好這三種關系也就成為實現高等學校管理法制化的關鍵。

一、高等學校與國家的法律關系

按照我國政體，政府代表國家行使國家權利并承擔相應義務，因此，高校與國家的關系主要表現為高校與政府之間的關系；即行政隸屬與行政管理關系。教育行政是具體實現教育目的，執行教育政策的一種國家公權，是國家意志的體現，因而在國家和高校之間形成了法定的管理與被管理的關系。高等教育法指出：“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。”高等教育的國家利益要求高等學校必須貫徹國家教育方針和政策，必須“為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合。使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。” 這是我國高等教育事業發展的根本目的，也是一切高等學校存在和發展的前提。

從民辦高校來看，由于產權的非國有性，使其與國家(政府)僅僅具有教育行政管轄下的管理與被管理關系；而公辦高校則不同，國家作為公辦高校的出資人，由各級政府代表國家對其行使財產所有權和占有權，學校作為國有資產的管理者和經營者只享有支配權和使用權。在這種教育行政權和財產所有權的雙重權力管轄下，高校具有以下特點：①高等學校是實施高等教育活動的基本單位，是能夠在教育活動中依法享有權利并承擔相應責任的法人；②高校應當以培養人才為中心，開展教學、科研和社會服務，并保證教育質量達到國家規定的標準；③高校根據社會需求、辦學條件和國家的有關規定，自主發展，自主管理，以實現自身職能；④按照國家有關政策法規，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配；⑤高校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。

高校與政府之間的這種法律關系，是我國法制建設的成果，是教育民主化的前提。但是在新形勢下，這種以行政隸屬關系為核心的法律關系還存在著一定的缺陷：

第一， “經”“教”不分。使高校更突出地表現為經濟實體，折射到高校與師生的關系中，必然使教育關系沾染了金錢的氣味。第二，行政法律關系中。權利與義務的不對等性和行政命令的強制性與隨意性，遏制了高校自我發展的能力和適應市場經濟環境的主觀能動性，加劇了高校畢業生與社會人才需求之間的背離。第三，高校與政府之間的行政法律關系是一種管理與被管理的關系，忽視了高校權利的保障與救濟。第四，缺乏必要的監督處罰機制和高校淘汰機制，在責權利并不明晰的當代高等教育中，難以保證其社會責任和歷史使命的實現。

由于高校與國家的法律關系，是高校與其他高等教育活動主體之間法律關系的基礎，因此，必須理順教育與教育行政之間的關系，強化高校的社會責任感和使命意識。強化政府對高校的義務，確保高校的正常運轉和發展。同時，要積極構建教育行政復議體系，保證教育行政管理的科學性，建立科學的高校管理監督機制，明確高校的責權利，克服高校發展快慢一個樣、管理好壞一個樣、培養人才多少一個樣的不良現象，提高高校貫徹執行教育法律法規和高等教育法的內在動力和自身能力。

二、高等學校與學生的關系

高校與學生之間的法律關系，是高等教育民主化的標志。它由高校與學生之間的權利和義務構成。在實踐中，它通常更多地表現為高校權利與學生權利之間的矛盾關系。其核心是學生權利范圍及其法律保障問題。

我國高等教育法從雙方權利和義務兩個方面對高等學校和學生之間的關系進行了具體規范。但是，社會觀念卻是學生權利的更深層次來源。按照中國傳統的教育觀念，有“一日為師終身為父”之說。隨著政治論高等教育哲學的興起，高校作為相對獨立的高等教育事業法人，在市場經濟下，其自身利益日益顯現出來，一方面，為貫徹教育方針和教育政策，高等學校越來越多地對學生行使起管理權，突破了高校與學生之間平等的教育與被教育關系，代之以不平等的管理與被管理關系，把學生的一些人身權也納入了高校規章制度和紀律的規范；另一方面，在市場經濟下，有償教育使交納學費成為學生接受高等教育的前提，在高校與學生之間形成了特定的契約關系。特別是我國高校基本延續了計劃經濟下，“包吃、包住、包管、包教育”的服務模式，這就使高校與學生之間既有教育與被教育的關系，管理與被管理關系，也有平等主體之間服務與被服務的民事法律關系。這種多重法律關系統一于整個高等教育及其管理活動中，相互聯系，相互制約，甚至相互沖擊，使我國高校成為構成完整的“小社會”。盡管幾經改革，至今仍然還存在著許多缺陷：

第一，現行高校內部學生管理體制中，教育關系、管理關系和服務關系混在一起，彼此沒有明確的界限，混淆了高等教育法律關系與普通民事法律關系的區別，而學生是該法律關系中的弱勢方，一旦發生權利沖突，總是“高校說了算”。第二，缺乏有效的申訴制度，學生權利受到侵害或被忽略時，不能得到有效的補救。第三，高校學生管理規章過分制度化，忽略了非教育關系的契約性，明確或變相擴大高校權利和學生及其家長的義務；第四，忽略了學生的“監護”責任。在我國， “十八周歲以上的公民是成年人。”那未滿十八周歲的高校學生就是未成年人，他們在不與監護人共同生活時，就存在著監護權和監護責任的轉移問題，而我國的法律法規并沒有對此做出明確的界定和規范；即使我國高校學生中大部分已是成年人，他們的學費基本上是由家長承擔的，這是我國的國情，但是，高校與學生的法律關系中，并沒有體現學生家長意志的內容。

針對高校與學生關系中存在的缺陷，必須首先分清高校與學生之間的不同法律關系，按照不同法律關系的內容，規范各自的行為，切忌以權代法、以章代法；其次，要從形式和內容兩個方面強化行政管理行為的合法性，增強對學生處分的透明度，改革缺乏可操作性的現行申訴制度，健全申訴機構，明確申訴的時效，規范再申訴程序。再次，要提高高效服務隊伍的法制意識和服務意識，為學生樹立勞動者的良好形象，發揮大教育的育人功能；最后，要明確高校與學生及其家長之間的監護權利與監護責任及其轉移的界限，減少高校與學生及其家長之間的糾紛，體現學生家長的合理意愿，切實保障學生其家長的合法權益。

三、高等學校與教師的法律關系

改革開放以前，我國實行任命制的教師管理體制，教師和高等學校之間是一種特殊的管理與被管理的法律關系。一方面這種管理關系的形成是以高校意志為前提的，其權利和義務的具體內容由國家(或政府)直接規定；另一方面，這種法律關系的權利和義務內容具有不對等性。高校作為行政機關的附屬物在某些方面只享有權利，不履行義務；教師則相應的只履行義務，不享受權利。

實行教師聘任制改革后，高校與教師的關系發生了根本變化。在聘任制下，高校與教師的法律關系，是以雙方共同意愿為前提、以平等互利為原則、以權利義務相對等為特質的基礎上形成的雙向選擇、各具相應權責的勞動契約關系。這是我國教師人事制度的一大進步，也是教師作為勞動者實現自主勞動的一個飛躍。但是。由于教師人事制度仍然處在改革之中，我國教師法僅僅是一種一般性的規定，缺乏相應的司法機制和簡捷的可操作性作為保障，高校和教師之間的法律關系還存在著一些不完善的方面。具體表現為：

第一，教育行政法律關系與勞動法律關系之間的沖突。勞動法律關系是一種契約關系，聘用者與被聘用者之間的法律地位及其權利義務的內容具有對等性；而教育行政法律關系則是一種行政隸屬關系，就不具有這種對等性。第二，教師權利保障機制的不完善性。盡管教育法律法規明確規定了教師應享有的各種權利，但是這些權利必須通過高校的管理途徑來實現，因此就會有許多人為因素，使教師的權利受到限制或侵害。第三，缺乏有效的教師義務履行情況的監督和評價機制，以保證教師能夠切實的盡到自身責任。為此，必須加強高校法制宣傳工作，構建切實有效的教師權利保障和管理評價機制。

第一，健全教師的社會保障制度，構建教師全力保障機制和申訴體系。高等教育的公益性決定了高校教師職業也具有公益性。因此，必須建立工資、醫療、養老等方面的社會保障機制，消除教師的后顧之憂，明確教師權利主張的對象，建立完善的申訴體系，為教師權利的主張和救濟提供有效的途徑。

第二，明確高校所享有行政職權的授權性質和教師聘用及其管理中的不同法律關系。在我國，高校履行部分行政職權，依據的是法律授權而非權力委托。因而應從理論和立法上予以明確。

第三，加強教師職業的自律性管理，建立教師履行義務情況的監管與評價機制。教師職業具有顯著的行業特點，因此有必要建立教師協會，維護教師的合法權益，并借以加強自律性管理。通過有效的教師履職情況監管評價機制，對教師執業道德和執業紀律進行經常性的監督規范。在維護教師權益的同時，保證教師的履職效果。

責任編輯：黎 峰