律師協會與國家機關之間的關系述論

[摘要]隨著公共行政職能的社會化和行政主體的多元化，律師協會與國家機關之間的關系也發生了相應的變化，二者之間已經不是單純的管理與服務關系，而是一種分工合作、相互監督的伙伴關系。就目前的情況來看，世界各國律師協會與國家機關之間的關系主要有以下四種模式：一是以德國為代表的“行政監督模式”；二是以美國為代表的“司法監管模式”；三是以日本為代表的“行業自治模式”；四是以中國為代表的“兩結合”模式。不同的關系模式各有其優點，亦有其不足。

[關鍵詞]律師協會；國家機關：關系；模式

[中圖分類號]D926.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0057－03

在一個相當長的歷史時期里，國家機關處于管理地位，律師協會只是作為管理對象而存在，二者之間完全是一種管理與被管理的關系。隨著行政管理職能的分散化、社會化，律師協會逐漸成為公共行政管理的主體，擔負著對律師行業進行監督和管理的職責。在這種情況下，律師協會與國家機關之間的關系也發生了相應的變化，二者之間已經是一種分工合作、相互監督的伙伴關系。

就目前的情況來看，世界各國律師協會與國家機關之間的關系主要有以下四種模式：一是以德國為代表的“行政監督模式”，即律師協會接受司法行政機關的監督，并配合司法行政機關行使某些行業管理職責；二是以美國為代表的“司法監管模式”，即律師協會與司法機關分工合作、相互制約；三是以日本為代表的“行業自治模式”，即律師協會實行行業自治，基本不受司法行政機關或法院的制約；四是以中國為代表的“兩結合”模式，即司法行政機關的行政管理與律師協會的行業管理相結合，逐步過渡到司法行政機關宏觀管理、監督、指導下的律師協會行業管理。

一、以德國為代表的“行政監督模式”

德國于16世紀末和17世紀初建立了早期的律師制度，并在長期的實踐中逐步形成了其“行政監督模式”。其主要特點是，律師協會接受司法行政機關的監督，并配合司法行政機關對律師行業進行行業管理。根據《德意志聯邦共和國律師法》，德國的律師組織包括各州的律師協會與聯邦律師協會。州律師協會和聯邦律師協會均為“公法社團”。州司法行政機關對(州)律師協會實行國家監督。監督其遵守法律和章程的情況。特別是履行其職責的情況；聯邦司法部長對(聯邦)律師協會進行監督。監督的范圍系聯邦律師協會執行法律、其工作章程、履行其職責的情況。

州律師協會設在高等法院所在地，該區域內的所有執業律師都是其成員。各州的律師協會設理事會，理事由律師協會大會選舉產生。“理事會主要負有下列職責：(1)對律師會會員提供業務咨詢或指導；(2)根據申請調解會員之間的糾紛；(3)根據申請調解會員與其委托人的糾紛；(4)監督會員履行其義務，并有權給予訓誡；(5)推薦律師參加地方或州名譽法院的工作；(6)根據本法第107條和第166條向聯邦律師會提出建議；(7)向大會作出關于財政管理的年度報告；(8)提交州司法行政機關、法院或行政機關所要的鑒定報告；(9)培訓實習律師；(10)推薦律師參加司法考試委員會。”地區律師協會在開展活動時，受其設立地的州司法行政機關的監督。

聯邦律師協會(亦稱“全國律師協會”)由各州的律師協會共同組成，其活動費用由地區律師協會資助。聯邦律師協會在“完成法律所規定的任務”的同時，還應“完成以下特定任務：(1)在涉及各律師會的問題上，聽取各律師的意見，執行少數服從多數的原則；(2)制定律師執行職務的準則；(3)規定律師會建立福利設施的原則；(4)在涉及律師會的問題上，使律師會的意見對法院的決定，行政機關的決策發生作用；(5)在與行政機關和組織部門打交道時，代表所有律師會；(6)為立法機關、聯邦團體和聯邦法院提供鑒定報告；(7)促進律師職業教育事業的發展；(8)制定律師事務所中輔助人員的培訓方針。”聯邦司法部長對聯邦律師協會的工作進行監督，以保證聯邦律師協會遵守法律，依法履行其職責。在德國，無論是律師的資格管理還是紀律懲戒，都由司法行政機關負責。是否授予申請人律師資格，通常由各州司法行政機關按照法定條件和程序審查后決定。不過，州的司法行政部門在審批時，要考慮申請人準備執業的地方律師協會提供的有關申請人的書面材料和口頭意見。律師協會及其執行委員會均無權對違紀律師予以懲戒處分(訓誡除外)，這是德國律師懲戒制度的最大特點。為保證律師認真執行職務，嚴格履行法律賦予的義務，維護律師的聲譽和信用，聯邦德國設立了專門的律師紀律懲戒機構，管轄律師事務，解決律師爭端，并對律師違反法定義務或違反律師協會章程的行為進行懲戒。該紀律懲戒機構分為三級：初級紀律懲戒機構是名譽法庭，由3名經司法部長任命的律師組成。每個地區律師協會都有自己的名譽法庭，其成員不得為該法庭所屬的律師協會執行委員會的委員；名譽法庭之上設有名譽上訴法庭，其管轄范圍通常是一個州。名譽上訴法庭主要負責受理由受懲戒的律師或上訴法院的檢察官，因不服名譽法庭的懲戒決定而提起的上訴。此外，還可以直接受理律師資格申請人對律師協會拒絕授予其律師資格的決定的申訴；紀律懲戒機構的最高審級是聯邦法院。聯邦法院設有一個由4名聯邦法院法官和3名律師組成的專門委員會。主要負責受理對除名或涉及律師職業重大問題提出的上訴。

二、以美國為代表的“司法監管模式”

美國至今沒有全國統一的律師法，聯邦政府的司法行政部門也不直接管理律師。在美國，對律師的管理主要是通過律師協會和法院的共同運作來實現的，律師協會與司法機關之間是一種分工合作、相互制約的關系。這種司法監管模式主要源于英國法院管理律師的傳統，具有以下幾個顯著特征：

第一，以律師協會的行業管理為主，司法行政部門并不直接管理律師。美國的律師協會種類繁多，既有全國性的律師協會，如美國律師協會，又有地方性的律師。此外。還有一些基于特別目的或特殊原因而組建的律師社團，如全國婦女律師協會、美國訴訟律師協會、海關律師協會，等等。將美國的律師協會分為自愿性律師組織和非自愿性律師組織。前者如美國律師協會；后者如大多數州的律師協會。作為職業行會式的民間組織，律師協會的普遍任務是：制定律師守則，對律師進行道德和紀律教育；組織律師進修和研究法律；對社會進行法律宣傳教育；監督律師規則的實施，受理公民對律師的控告。美國律師協會雖然是全國性的律師組織，但它只是一個自愿性民間組織，與州律師協會之間并不存在隸屬關系，因而管理律師的權力非常有限。也就是說，真正對律師進行管理的是州律師協會。根據相關法律規定，州律師協會有權強制本州律師加入其組織，律師只有加入州律師協會才能開，業和執行律師職務；州律師協會不僅負責查處違紀律師，而且還可以制定州一級的律師職業守則；律師資格的考試以及執業律師的年度登記注冊，都由州律師協會組織實施。

第二，司法機關擁有對律師行業的監管權。美國法院在律師資格的授予、違紀律師的懲戒以及律師法規的制定等方面，對律師及律師行業進行監管。美國之所以允許法院與律師協會共同行使對律師的懲戒權，主要基于下列理由：國家對人民的懲戒處分，系對被懲戒人剝奪某種權利的處罰。為維護人民的權益，凡關于剝奪人民權利的處罰，均應以司法審判程序進行。律師的懲戒，既屬剝奪律師權利的處罰，自應由法院以審判方式進行。美國是一個判例法國家，有關律師管理的法規散見于憲法、判例法以及律師協會制定的律師守則之中。在美國，有的州的憲法本身就明確規定州高等法院有監管律師的權力。美國法院認為，其監管權包括“頒布官方律師法規。批準律師開業，取消律師資格或其他懲戒，權威地解釋法規。限制非律師在法律領域內開業、未經法定程序無權開業，與律師協會結合使律師具有良好行為以保證法律實施強制律師必須支持法院的監督管理活動等”。具體來講，美國法院在對律師行業進行監管方面享有下列權力：一是頒發律師執照；二是創制或通過律師法規；三是決定對違紀律師的懲戒；四是審判律師瀆職案件和審查律師協會制定的收費標準是否合法。

第三，律師協會與司法機關分工合作、相互制約。在律師管理方面，律師協會和法院之間有著明確的分工，二者之間既是合作伙伴關系，又是一種相互制約的關系。這種分工制約關系主要體現在以下三個方面；一是法院負責頒發律師執照、決定違紀律師的懲戒種類，但批準律師開業和懲戒的大量具體工作都由州律師協會承擔。也就是說，無論是州律師協會，還是州司法機關，都不能單獨決定對某個律師資格的授予或對某個違紀律師的處罰。二是律師協會有權制定律師守則和法官道德準則，但律師協會制定的職業守則，通常在州法院通過后才能生效，而且法院還可以運用先前的判斷，對相關法律進行解釋。三是法院通過行使其審判權對律師協會進行有效的制約，反過來，律師協會又可以通過其上訴權和選舉權對法院實施監督。

三、以日本為代表的“行業自治模式”

日本《律師法》在明確“律師以維護基本人權、實現社會正義為使命”的基礎上，確立了律師自治的原則。根據這個原則，由律師協會對律師行業進行監督和管理，基本上不受國家機關的控制。日本律師的法定組織是律師會和日本律師聯合會。律師會亦稱“地方律師會”或“單位律師會”，原則上以地方法院管轄區為單位設立。日本律師聯合會主要由審議機關、執行機關、事務機關以及若干委員會組成，其權限包括：律師名簿的登記和管理；對各律師會會則制定、變更的承認；對律師會大會的撤銷；對被懲戒者請求審查的裁決；對違紀律師的懲戒，等等。在日本，日本律師聯合會是完全獨立的自治團體和職業團體。它既不受國家財政的補助，也不受最高法院、法務省或國會的監督。全國的律師及律師會都是日本律師聯合會的當然成員。地方律師會必須經過日本律師聯合會的認可。無論是地方律師會，還是日本律師聯合會，都以“保持律師的品格，謀求律師事務的改善和進步，執行有關律師的指導、聯系和監督事務”為目的。概括起來，日本律師協會的行業自治主要表現在以下三個方面：

一是律師資格的登記和管理。在日本，律師資格的審查和批準通常由律師協會負責，司法行政機關不予干涉。如果某個人要做律師以及變更所屬律師會時，必須通過準備加入的律師會向日本律師聯合會提出登錄或更換登錄的請求。對于有可能損害律師會的秩序或信用者，以及符合某種法定情形而使之執行律師職務有可能欠適當者，律師會依照資格審查會的決議，可以拒絕轉呈其登錄或更換登錄的請求。日本律師聯合會收到由律師會轉呈的上述請求，可以依據資格審查會的議決，分別作出同意或拒絕登錄的決定。

二是律師職業道德和行業規則的制定。“律師的使命是擁護基本的人權和實現社會的正義”，他們既是“自由的倡導者”，又是“秩序的維護者”。為了規范律師的職業行為，日本律師聯合會先后制定了《律師道德》和《在刑事法庭上進行辯護活動的道德規程》等規范性文件。特別是1955年3月制定的《律師道德》，涉及到一般紀律、在法庭上的紀律、對官廳的紀律、律師間的紀律、與委托人間的紀律、與案件對方當事人間的紀律、其他紀律等各個方面，內容全面、具體，易于操作，對于提高律師的道德素養、加強行業自律，發揮了積極的作用。

三是律師懲戒的決定和執行。在日本，對律師的懲戒權是由地方律師協會和日本律師聯合會行使的，執行懲戒的機構是設置在各律師會和日本律師聯合會中的懲戒委員會。對律師懲戒的種類，主要有警告、在2年以內停止執業、命令退會和除名等4種，由律師所屬的律師會根據懲戒委員會的決議執行。“律師進行了非法活動，首先由單位律師會(綱紀委員會)進行調查，在調查的基礎上，認為給予懲戒處分相當時，交付懲戒委員會。綱紀委員會起著像檢察官履行刑事程序那樣的決定起訴與不起訴的作用。”懲戒委員會在接受審查請求后，應迅速確定審查日期，并將其意旨通知受審查的律師；受審查的律師應按時出席會議，進行必要的陳述。日本律師聯合會認為有必要由其直接懲戒時，也可以直接給予懲戒。受到地方律師會懲戒的律師如果不服，可向日本律師聯合會請求審查，要求懲戒律師者也可以對地方律師會的懲戒提出異議。被懲戒的律師或要求懲戒律師者如果不服，可以進一步向東京高等法院提起訴訟。

四、以中國為代表的“兩結合”模式

在中國，不同的歷史時期，律師協會與國家機關之間的關系有著較大的差異。中國的律師業是在計劃經濟體制下誕生和發展起來的。在一個相當長的時期內，中國的律師管理體制是按照單一的政府管理模式運作的。其基本特征是：律師和律師執業機構由司法行政機關直接管理，律師協會依附于政府的律師管理機構，并不具有律師行業管理職能。實行單一的政府管理模式，是有其歷史原因的。首先，在高度集中統一的計劃經濟體制下，律師執業機構的建立、律師職業隊伍的發展，以及經費保證等，都由國家計劃調控。其次，在律師制度恢復初期，律師一直是作為“國家的法律工作者”而存在的，其工資、住房、醫療、福利和退休等，都是由國家包下來的。再次，作為律師執業機構的“法律顧問處” (后改稱“律師事務所”)是國家的事業單位，人員編制由國家下達，收費統一上繳國庫，經費開支列入國家預算。最后，律師行業組織不健全，律師協會的主要領導多數由行政機關的領導兼任，其常設機構的工作人員仍屬國家干部，具有濃厚的行政色彩，且經費不能自給。在這種情況下，缺少律師行業管理的客觀基礎和必要條件，由政府直接管理律師就成為必然的選擇。市場經濟的發展和律師隊伍的壯大，對律師行業管理以及律師協會與國家機關間的關系提出了新的要求。為了在新的歷史條件下更好地規范和拓展法律服務，確立了中國律師管理體制改革的目標：首先，建立“司法行政機關的行政管理與律師協會的行業管理相結合”的管理模式，然后，再逐步過渡到“司法行政機關宏觀管理、監督、指導下的律師協會行業管理為主”的管理模式。

司法行政機關的行政管理與律師協會的行業管理相結合，就是通常所說的律師管理的“兩結合”模式。這種“兩結合”管理模式具有以下特點：第一，司法行政機關進行的是宏觀管理，并不包辦代替律師協會的行業管理。司法行政機關是社會法律服務業的主管機關，對律師工作主要實行宏觀管理，其職責是：(1)制定律師行業發展規劃，起草和制定有關律師工作的法律草案、法規草案和規章制度；(2)批準律師事務所及其分支機構的設立；(3)負責律師資格的授予和撤銷；(4)負責執業律師的年檢注冊登記；(5)加強律師機構的組織建設和思想政治工作。第二，律師協會的行業管理是政府宏觀指導下的行業管理。律師協會是律師的行業性群眾組織，由執業律師組成，其領導成員在執業律師中選舉產生。律師協會的主要職責是：(1)總結律師工作經驗，指導律師開展業務工作；(2)組織律師的專業培訓；(3)維護律師的合法權益；(4)開展律師的職業道德教育，對律師遵守執業紀律的狀況進行檢查監督；(5)按照國家有關規定，組織與外國、境外律師民問團體的交流活動。第三，律師協會的行業管理不能脫離政府的宏觀管理，律師協會本身也要接受政府部門的指導與監督。由此可見，司法行政機關的行政管理與律師協會的行業管理相結合，不是簡單的相加，而是有機的結合，即司法行政機關主要負責宏觀管理，而曲律師協會對律師和律師執業機構進行日常管理，二者在明確分工的基礎上密切合作。

需要指出的是，現階段中國的“兩結合”管理體制還不完善，存在的突出問題主要有以下幾個方面：一是政府有關部門及社會成員對律師協會的認知度不高，律師協會的社會影響力較弱；二是司法行政機關與律師協會之間的職責權限不清，缺乏明確的劃分和必要的銜接；三是律師協會的權力性質和活動方式缺乏明確的法律依據，其成員的權利得不到有效的救濟；四是律師協會的執行機構不夠健全，難以承載日益繁重的工作職責。未來理想的律師協會與國家機關間的關系，大致應當包括三個方面，即協作關系、指導關系和監督關系。

責任編輯：王潤秋