社會福利制度社會化、私有化發展問題研究

[摘要]在社會福利領域，中國正在進行的社會化改革與美國的私有化改革具有一定的相通性。兩者都表現為對市場機制的利用，加強非營利組織在社會福利方面發揮的作用。同時，國家逐漸減少直接供給的社會福利，而將重點轉向福利政策的制定和對非營利組織的監督。但是，由于中美兩國在歷史文化和改革路徑上的差異，使得社會化和私有化又帶有各自的特點。

[關鍵詞]社會福利制度；社會化；私有化

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0047－03

一、社會福利社會化與私有化的概念辨析

關于什么是社會福利社會化的問題，我國官方的表述是比較統一的。多吉才讓曾在“全國社會福利社會化工作會議上”指出，社會福利事業社會化的目標是“基本建成以國家興辦的社會福利機構為示范，其他多種所有制形式的社會福利機構為骨干，社區福利服務為依托，居家供養為基礎的社會福利服務網絡。”在福利資金籌集、福利機構管理和運作以及福利服務方式上，“社會福利要堅持走投資主體多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化和服務隊伍專業化與志愿者相結合的道路；建立政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構自主經營的社會管理體制；堅持因地制宜、分類指導，逐步形成層次不同、標準有別、形式多樣的福利事業發展格局。”由此可以看出，官方關于社會福利社會化本質是指在新的社會形勢下，社會福利資源的重新整合和重新分配、救助責任主體的重新劃分。具體表現為兩個方面：一是國家不再是貧困群體和弱勢群體的唯一責任主體，國家、非營利組織、單位(雇主)、家庭和個人都是社會福利社會化政策下的責任主體，它們應該在社會福利社會化的新框架下有所作為。二是從資源的角度來看，盡管國家仍是福利資源供給的首要主體，但非營利組織(如基金會、慈善會)甚至企業都是政府之外的重要社會福利資源的供給主體。

在美國，私有化的內涵則復雜得多。保爾·斯達(Paul Starr)認為，從最廣泛的內涵上來看，“私有化”至少包括三層含義：一是將私有化看作一種理念(Idea)。二是將私有化作為理論或修辭。這里包括三種視角：①認為私有化的基礎是自由放任主義、個人主義和自由市場經濟，及其帶來的高效率、小政府和更多的個人選擇。②根植于保守主義傳統，認為私有化是權力回歸社區、家庭、教堂以及其他大型非營利機構。私有化意味著國家權力下放到非政府和非商業性組織。③把私有化看作是減輕政府負擔的政治戰略。三是將私有化作為一種政治實踐。從斯達關于私有化內涵的三個層次來看，不管是那種理解，私有化的核心還是公共部門和私人部門的區分以及在此基礎上的國家權力和責任轉移。克里斯汀娜·庫普什認為，社會保障的私有化就是把向處于不安全環境里的個人提供的公共待遇“私有化”。原則上，這可以通過以下方法實現：一是把國家責任轉移給非國家行動者；二是讓私營部門涉足以前國家壟斷的領域。人們因此可以“私有化”視作；或者是在公共和私營部門之間重新分配職責，給予私營部門更多的權力；或者對現行安排重新組織，(在某些情況里)當特定風險發生時國家保留提供福利的責任。由庫普什的定義可以看出，所謂社會保障的私有化的本質實際上也是國家福利責任的重新分配和福利供給主體的調整，通過將社會保障的供給交給非國家的相關機構或組織來實現國家福利責任的分擔。

從以上對社會化和私有化的比較中可以看出，兩個概念有明顯的共同之處。不管是私有化和社會化都是國家責任的重新調整和定位。兩者都表現為國家責任的弱化，市場和非營利組織在社會保障中所起的作用增強。

二、社會福利社會化、私有化的動機分析

我國社會福利社會化改革跟改革開放以來特定的歷史背景分不開。首先是人口老齡化帶來的福利供給壓力。自上世紀50年代以來，中國人口老齡化明顯加速。嚴重的人口老齡化趨勢對原有的老年人社會福利制度提出了嚴重挑戰。根據民政部的資料顯示，2001年全國1.26億老年人中大約有1400萬老年人要求進入福利機構養老，占11％多。而各類福利機構中能夠提供的床位只有97.7萬張，不到全國老年人總數的0.8％。與發達國家的5～7％的機構供養比例相比，差距較大。在人口老齡化的同時，家庭贍養和照顧功能卻不斷弱化。2002年，全國城鄉家庭戶人均規模是3.39人。比1973年下降了1.42；戶均人口規模已接近美國、加拿大等發達國家戶均3人左右的水平。除核心家庭外，其他非核心化的小家庭式樣，如空巢家庭、丁克家庭、單身家庭、單親家庭等，正在構成中國城鄉家庭結構的重要內容。這種家庭規模的小型化使對老人和孩子的贍養和照料所承擔的任務過重。在這種情況下，家庭的社會保障功能被迫推向社會。

其次，傳統社會福利制度由于受到市場經濟體制的沖擊開始喪失原有的保障功能。改革開放以來，由于聯產承包責任制的推行、集體經濟趨于衰弱，造成以集體經濟為基礎的農村五保供養制度逐漸喪失穩定的收入來源，其保障功能也不斷下降。在城市，單位制的解體，特別是20世紀90年代以來的國有企業下崗工人大量出現以來，很多原先由單位承擔的救助和福利功能被迫推向了社會。與此同時，由于社會福利的財政支出長期處于“邊緣地位”，使原有由國家舉辦傳統民政福利也遇到了挑戰。據測算，中國現有的社會福利服務只能滿足5％的社會需求，國家對福利保障和服務的資源投入增加少、比重輕、福利服務的增長趕不上社會需求的增長。而且，國家包養的“三無對象”人頭經費少，生活水平普遍偏低。民政部1998年對21個大中小城市的調查表明，當地群眾生活費平均為311.98元／月，而社會福利機構中的孤殘兒童的生活費平均只有138.17元／月，僅相當于居民平均生活費的44.3％，其中還有32.4％的城市低于當地居民最低生活保障線標準。除了資金投入嚴重不足之外，社會福利機構的管理和服務人員素質低，受過專業訓練，具有專業資格的技術人員非常少。種種新問題的產生都對傳統社會福利制度提出了挑戰。在這種背景下，社會福利社會化改革開始提出。

美國社會福利制度的私有化改革動機也可以從兩個方面來分析：首先，私有化改革與福利財政危機密切相關。以“撫養未成年子女的家庭援助(AFDC)”為例，“撫養未成年子女的家庭援助”項目的接受者家庭和人數在第二次世界大戰以后迅速增加。從20世紀40年代末到70年代初的期間里，差不多以每10年翻一倍的速度增長。到70年代中期以后，增長的幅度有所下降。從1970年到1990年間，“撫養未成年子女的家庭援助”項目的接受者家庭數總共增長了264％。受助人數的增長使項目的開支也急劇增長。1940年的時候，“撫養未成年子女的家庭援助”的項目開支是12.3億美元，1970年增長到16.81億美元，到1994年時已經超過了24億美元。與此同時，20世紀70年代以來，由于美國陷入了經濟發展減緩、失業率居高不下、通貨膨脹以及人口老齡化等困境，使新政以來持續快速擴張的社會福利政策受到嚴重挑戰，龐大的福利開支越來越受到人們的質疑。

其次，從福利接受者的角度來考慮，私有化可以讓他們有更多的個人選擇權。一般說來，政府要面向全體社會成員，其行為具有普遍性，服務也應趨于一致性。但是社會分化后有眾多的階級、階層、利益集團，人們有不同的興趣、價值觀，這一點是政府福利服務供給無法滿足的。政府在滿足社會多元需求的不足，部分可以通過私有化加以彌補。“從消費者本身來講，擴大選擇權也是必須的。一是使人們能夠根據自己的偏好選擇不同的產品和服務。傳統社會保障制度只向公民提供一套標準、通用的產品和服務。隨著社會經濟變化，這種供給已經不再適合人們的需求和偏好。私有化將會擴大個人選擇，帶來以前不提供的產品供給。二是在選擇方式上，現行的制度設計大都假定人們在其生命的某些階段和環境下需要某種產品和服務。隨著人們生命和職業設計以及家庭結構的變化，在生命周期的不同階段，人們可能需要不同類型和水平的社會保障。”此外，私有化通過只提供基本保護，把社會福利的強制公共供應削減到基本水平，并把其余部分留給個人。這種安排既可以使政府減緩對現有制度的壓力、削減福利支出，又允許個人放棄選擇現行制度，使得消費者中的各個群體之間的經濟差異得到充分暴露，有助于確認社會中的最困難群體。公共福利供應的削減和個人選擇的增加，可能只有較貧困的群體還繼續留在公共制度里，這樣有利于政府將公共福利的重心集中到最困難的群體身上。私有化除了有利于目標群體定位之外，還有利于在政府社會福利供給中引入競爭，使現行福利產品和服務以更低成本生產并得到，從而節約成本、提高效率。

三、社會福利社會化、私有化改革的領域與方式

如果從社會福利供給的角度來看，我國社會福利社會化改革的領域主要包括兩個方面：社區福利供給和非營利性組織福利供給。在傳統體制下，福利責任主體和供給主體只有國家。而在社會福利社會，化改革以后，福利責任主體和供給主體可以有多個，其中最重要的是社區和非營利組織。在社會福利社會化改革中，社區福利是十分重要的一環。在傳統計劃經濟體制下，個人的風險規避主要依靠單位，并且最后由國家承擔責任。而社會福利社會化改革的重要目的之一就是將“單位人”逐漸推向社區，使“單位人”成為“社區人／社會人”。由于社區福利的存在，從而改變單位辦“社會”的局面，使單位能夠專心從事生產性活動。同時，社區福利也使政府不再扮演完全福利提供者的角色。從而減輕政府的福利支出的壓力。社會福利社會化的另一個顯著表現是重視非營利組織的作用。非營利組織與政府之間的關系是一種分工與合作的關系，它對社會福利的參與是對政府責任的分擔。政府通過對原有福利職能進行重新定位，把重點放在福利的政策性規劃，可以實現微觀福利職能向非營利組織轉移。

具體說來，我國社會福利社會化改革的內容主要包括以下四個方面：一是資金籌集多元化。所謂資金籌集的多元化就是要改變政府是社會福利的唯一投資主體的局面，盡可能的吸納社會資源來舉辦社會福利。具體說，除了繼續增加政府資金投入之外，還可以包括以下幾個方面：(1)利用基金會、慈善組織等非營利部門籌集資金。(2)民政部門向社會籌集資金。民政部的統計資料表明，2005年，我國全年共發行福利彩票4112億元，籌集公益金142億元，市場份額達到58％。“十五”期間，全國福利彩票累計發行近1150億元，籌集公益金400多億元。(3)社會福利機構通過服務收費獲取資金。二是管理社會化。管理社會化的核心是培育和發展替代政府行使社會福利和社會服務職能的非政府組織機構。這些組織是位于政府和公眾之間的非營利社團，他們在替代政府行使社會福利服務職能時，不僅能夠克服政府辦福利的種種弊端，而且因為它們更加貼近社區、了解社區居民的需求，因此能夠提供更高質量的福利和服務。三是福利服務專業化。目前，我國從事社會福利工作的民政系統工作人員中受過專業學校培養的人非常少。而基層從事社會福利工作的人員，大多數文化程度偏低，極少有接受過專業訓練。因此社會福利社會化改革也包括加強社會福利管理和服務工作者的專業化教育。四是福利事業產業化。作為適應社會主義市場經濟體制改革的重要方面，產業化的基本要求是要改變依靠國家財政撥款，不計成本的傳統做法。通過引入市場機制，讓福利機構走自我發展的道路。

美國社會福利的私有化問題可以從一個歷史的視角來看待。在不同歷史時期，美國在社會福利供給問題上政府和私人責任承擔是不同的。在1935年《社會保障法》頒布以前，社會福利主要是由非營利組織承擔。到了20世紀30年代時，社會福利的供給發生了明顯改變。1933年羅斯福總統上臺以后，開始推行由聯邦政府舉辦的全國統一的、大規模的社會福利事業。此后一直到20世紀70年代中后期，政府的福利責任和供給呈擴張趨勢。20世紀80年代初期，政府福利責任和福利供給開始削減。事實證明，自由市場和自愿服務的缺陷不足以應付經濟和社會的缺位，使政府責任的大規模擴張成為可能。但這種擴張并沒有完全消除理論上的模糊，也沒有導致重大結構上的改變。私有化的問題是采用什么樣的私有形態、以及私人和政府參與之間的平衡。因此，從歷史的角度來看，20世紀80年代以來美國在社會福利領域的私有化改革，在某種程度上可以看作已有的制度和理念在新歷史時期的延伸。

美國在社會福利的私有化改革主要表現為兩個方面：一是非政府組織(包括非營利組織和營利組織)在社會福利供給方面的作用增強。二是社會福利支出的削減和調整。20世紀80年代以來，在世界福利危機和世界第三部門興起的浪潮下，美國的非營利組織在社會福利的供給方面的作用開始不斷增強，迎來了一個發展的黃金時期。除了非營利組織的增長之外，雖然營利機構在社會市場中所占的份額很少，但其數量自1960年代以來一直在增長。到20世紀90年代中期，在許多社會服務領域如家務、日間照顧、交通、上門送餐服務、以及職業訓練等領域，私人機構占主導地位。其中增長最顯著的是家庭護理照顧。盡管大約有一半的家庭護理照顧的成本由公共基金支付(主要是醫療救助)，約有82％的家庭照顧是營利性的。社會福利領域私有化改革另一個方面的表現是縮減社會福利的支出。在20世紀80年代初期，里根上臺執政后主要采用的方法是重組社會福和項目，削減福利開支，甚至砍掉一些福利項目。90年代中期，克林頓政府進一步削弱聯邦政府的福利供給地位并轉化了政府福利供給角色，其顯著標志是社會福利目標定位的興起。所謂“目標定位”是指把福利資源分配給最需要或最貧困的人群，即選擇“最需要或最貧困人群”的過程。它涉及到兩個問題：第一是如何再定目標定位政策中的“最需要的人”。第二是，將有限的資源定位于“最需要的人身上”。目標定位起到縮小受益人范圍進而削減福利支出的作用。

除了社會福利目標定位以外，近年來有美國學者在反思整個社會福利政策體系的基礎上提出了一種新的社會福利私有化的改革思路，即貧困者資產建設。以資產為基礎的福利措施可以通過部分減少目前高收入階層享有的稅收支出而得到財政支持。而且，以建立個人帳戶為基礎的資產建設福利理論的主要好處并不僅僅是資產的占有，它還能夠產生一系列的行為結果。具體來說，家庭資產建設帶來的福利效應包括九個方面：(1)資產能夠促進家庭的穩定。(2)資產創造了一種未來取向。(3)資產促進人力資本和其他資產的發展。(4)資產增強專門化和專業化。(5)資產提供了承擔風險的基礎。(6)資產增加個人效能。(7)資產增加社會影響。(8)資產增加政治參與。(9)資產增加后代的福利。由此可以看出，資產建設作為私有化浪潮的產物確實是一種全新的社會福利視角，它對貧困群體的福利供給提供了新的思路。

四、結語

從以上關于中美兩國社會福利社會化和私有化的討論中可以看出，兩者之間有明顯的共性。但是由于兩國在文化背景和社會發展程度上的差異，社會化和私有化之間在內涵和表現，形式上有很大的區別：

首先，從文化和制度背景來看。美國社會福利制度存在著天然的市場化、私有化和內在傾向。美國的現代社會保障制度起源于20世紀30年代，而在此之前，制度化的社會福利是不存在的。1935年美國《社會保障法》通過以來，政府社會福利供給開始擴張，并且一直持續到20世紀70年代。但是，即使是在美國政府福利供給的黃金時期，私有化、市場化的聲音也沒有停止過。因此，目前的私有化趨勢從某種程度上可以看作是美國歷史傳統的延續。而中國有著幾千年來政府救濟的傳統，對貧困群體的救助歷來被看作政府責任之一。建國后的計劃經濟時代，政府也是國民社會福利的主要提供者。所謂社會福利社會化、市場化傾向是伴隨著市場經濟改革而產生的，是經濟體制改革推動下的產物。

其次，美國的社會福利私有化實施基礎包括三個方面的重要基礎條件：一是非營利社會福利機構的成熟，二是市場機制的完善，三是服務人員的專業化。而在中國，社會福利社會化盡管也是建立在市場機制條件下，但是市場機制并沒有像美國那么完善。非營利組織以及專業化服務的水平盡管也在發展，但是遠遠沒有達到美國的發達程度。此外，我國的所謂“社會化”，其心理基礎在很大程度上繼承了中華民族“守望相助”的優秀文化傳統，而組織基礎則利用了我國基層社區組織十分健全的優勢。

盡管中、美兩國在社會救助制度改革中表現出很強的相似性。但是，中、美兩國_的文化背景和社會經濟發展狀況差異極大，盲目引進或照搬他國的經驗必然會導致理論和實踐上的誤解。近年來，我國政府在社會救助和社會福利制度建設上的種種努力表明，這種改革不能單純的視為政府責任的削弱或增強，它既不富于計劃經濟時代的全面政府責任，同時也不同于改革開放初期的嚴重責任缺位。而應該是政府責任的重新調整和定位。

責任編輯：王潤秋