關于高校擴招引發債務風險的思考

[摘要]中國高等教育的發展及擴招。對高校校區建設帶來了嚴重債務負擔，高校因債務而面臨著許多困境。國家和政府應建立起高校負責審核、監督、控制機制，高校應科學定位辦學目標，正確決策貸款規模和新校區建設規劃，提高管理水平，規避債務風險。

[關鍵詞]高校擴招：債務風險：對策

[中圖分類號]G649.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0093－03

高校通過貸款方式，來建設校園、改善和增加教學設施，是近10年，尤其是1999年高等教育大擴招之后所采取的籌資手段。目前貸款所面臨的諸多問題困擾著高校，國家、政府和高校應如何做好工作，使之有效地規避債務風險。筆者對此問題作一探討。

一、高校擴招的歷史背景及效應

1999年我國的改革開放和經濟建設進入了第二十二個年頭，中國經濟的快速發展和國內消費需求的緩慢增長以及高等教育的適度擴充三者之間矛盾日漸突出。為了促進經濟的增長，拉動起國內消費的需求，滿足國民中日益高漲的接受高等教育的意愿，黨中央、國務院根據國家經濟和社會發展形勢，正確地做出了擴大高等教育招生規模的決策。“從1999年開始，全國普通高校計劃招生達到153萬人以上，比1998年108萬人增幅了44％，年度高考生錄取率達到58％”。我國的高等教育從穩步發展轉為加快發展的軌道，至此中國的高等教育拉開了從精英教育向大眾化教育過渡的序幕。數據顯示1999年我國高等學校招生人數為156萬人，同上一年相比遞增了44.4％，2000年招生人數為220萬人，同上一年比遞增了41％，2001年招生人數為260萬人。同上一年比遞增了18.2％，2002年招生人數為320萬人，同上一年比遞增了23.1％，2003年招生人數為382萬人，同上一年比遞增了19.4％，2004年招生人數為447萬人，同上一年比遞增了17％，2005年招生人數為475萬人，同上一年比遞增了63％，2006年招生人數為5307萬人，同上一年比遞增了11.6％。可以看出連續8年的擴招，中國高校在校大學生已經達到1800多萬人，2006年招生人數與擴招前的1998年相比絕對數增加了422萬人。

1、擴招使中國的高等教育進入了快速發展的軌道，縮小了中國與發達國家高等教育之間的距離。上個世紀七十年代，美國學者馬丁·特羅提出了關于工業化國家高等教育發展階段的學說：即一國的高等教育能夠容納適齡人口的15％以內的為英才(精英)高等教育階段，能夠容納適齡人口的15％－50％的為大眾化高等教育階段，能夠容納適齡人口的50％以上的為普及高等教育階段。我國的高等教育自建國以來一直發展緩慢，高等教育的招生數量一直較小，與整個國家的人口基數、經濟發展和社會需求不相適應，擴招前中國高等教育適齡人口毛入學率低于6％，擴招以來，中國的高等教育進入了快速發展的軌道，2006年毛入學率達到20％以上，縮短了與世界發達國家高等教育之間的距離，發展的速度和態勢受到了國人和世界的矚目和認可：

2、擴招促進了中國經濟的持續發展。當今各國國力的競爭表現為科技、人才的競爭，歸根到底是教育的競爭。擴招以來，中國的高等教育在拉動內需的同時更為中國持續快速的經濟發展提供了廣闊的人才儲備，為多種行業提供了所需的人力資源，強有力地促進了中國經濟的增長與發展，為中國經濟與世界經濟接軌做出了貢獻。

3、擴招使國民素質有了明顯的提高。一個國家的文明與強盛離不開教育，國民中受高等教育的比例反映了一個國家的教育狀況和發達水平。目前世界各國25歲～64歲國民中受高等教育人數的比例發達國家為50％以上，如：美國、挪威等；發展中國家為15％～20％左右，如：印度、巴西；貧困國家則低于5％，如：非洲和西亞部分國家。經過擴招后，中國的這一比例已達到9％以上，國民素質有了顯著的提高，國家的文明與社會進步程度顯著上升。

4、擴招在一定程度上緩解了國內就業的高峰期。二十世紀末和本世紀初，是我們國家青年人就業的高峰期。據統計數據顯示。1980年我國人口出生率為18.21％，1985年我國人口出生率為21.04％。1988年為2227％。擴招使一定比例的青年人進入了大學學習，改就業為上學(如：2006年因擴招緩解就業人數400多萬，延緩就業比率21.1％)改變了較為集中的就業期，分期延續就業。提高了就業人員素質，有效地緩解了就業的壓力。

二、高校建設形成高額負債的現狀與成因

1999年擴招開始，到2000年大部分高校面臨的狀況便是校區擁擠、教室擁擠、食宿擁擠，原有校區已不堪重負，無法適應辦學的要求。依照教育部1995年1月頒布的高等學校辦學基本條件的規定和擴招的要求，建設第二校區成為高校的共同選擇。1999年8月，中國銀行與清華大學正式簽署“合作協議”，向清華大學提供10億元授信，邁出了銀校合作的第一步。從2000年開始，在國家政策、政府協助和媒體的作用下，金融行業與高校的合作迅速形成，高等教育發展規模的超前性與國家財力投資的滯后性通過銀行得到了合理解決，高校新校區建設大面積鋪開。據不完全統計，截止2006年全國800多所公辦高校因新校區建設投入的資金有5000多個億，其中從銀行舉債大約有3000多個億左右。有的高校因新校區建設銀行貸款已高達幾十個億，遠遠超出了自身的償債能力。沉重的債務負擔，加之不斷上調的利息支出，使高校越來越感到難以承受。全國政協委員、江蘇省代表朱永新同志在全國政協十屆五次會議上談到高校貸款時指出：“巨額債務已經成為制約高校發展的重要因素，個別學校甚至資不抵債，‘破產’隱患凸現。”面對巨額負債高校深陷困惑之中。原本就是教育經費投入不足，現在每年卻還要拿出幾百萬或幾千萬甚至是上億元的資金用于支付銀行貸款利息，一些高校已經出現辦學經費運行十分困難的狀況。巨額債務引發的風險，已開始程度不同的影響著學校的教學秩序和教學活動。

引發高校貸款風險的原因主要體現在意識、機制、技術三個層面上。

從意識層面看，由于我國的高等教育長期采用計劃經濟的運行模式；無論是高校管理者，還是政府主管部門領導，經濟意識相對淡薄。不少高校在貸款建設過程中形成了貸款規模過大的局面。重要原因之一就是高校領導缺乏風險意識，認為高校是國家的，貸款是用于學校建設的，建成的是國有資產，即使還不了貸款政府也不可能讓高校倒閉關門，這說明高校領導自主辦學的法人意識還不到位。就目前我國高校管理層的總體情況看，絕大部分高校領導是敬業的，貸款渠道籌集來的資金也主要用于建設校舍、購買設備以改善辦學條件等。但是由于高校領導法人意識和經濟意識不到位，沒有對負債規模進行科學測算和控制，使不少學校債臺高筑，引發了財務風險。高校的主管部門同樣也存在著意識方面的同題。1999年的高校擴招一方面是源于國家發展高等教育的目的，另一方面是出于拉動社會消費、發展經濟的考慮。在這種形勢下，教育部在短時間內開始部署全國高校擴招，主管部門來不及對擴大高等教育規模進行詳細地分析、論證和計劃，也無法等待形成一整套科學、系統的思路后再進行發展。所以，從政府方面看，對高校擴招帶來的后果缺乏充分的思想準備。對于學校規模大幅度擴充后的建設資金來源問題也沒有給予足夠的重視。

從機制層面看，高校還沒有建立起科學的法人治理結構。1995年頒布的《教育法》和1999年頒布的《高等教育法》明確規定了學校法人地位和高校享有的自主辦學權。盡管從法律的意義上講，我國的高校擁有了辦學自主權，但是由于長期計劃經濟形成的。大政府觀念、思維方式和運行習慣，在我國的高等教育發展過程中，政府與高校的管理關系中并沒有完全理順。從政府角度看，政府在有些地方沒有盡到其監管責任，“形成缺位”；而有些該由高校自主辦理的事務，政府又干預過多，形成“越位”。從高校角度看，其管理者也往往習慣于依賴政府，對有些應該負的責任沒有到位，應該考慮的同題沒有想周全。高校擴張過程中形成高額貸款和財務風險，正反映了在高校運行過程中法人治理結構方面存在著問題。高校財務風險的形成也與高校經濟責任制的不健全和不完善有關。如在財務決策機制上，政府作為公辦高校的出資者。應該是重大財務事項的決策主體，或者說在決策中起主導作用。而現實是，對于高校大規模負債建設這樣重大的財務決策，則主要是高校領導層決定，上級主管部門則僅處于提醒過問的次要地位。而高校出現了財務風險，有的高校甚至出現了財務危機，也沒有相關制度界定有關責任人應該承擔的相應責任。

從技術層面看，良好的財務運行狀況要建立在科學決策的基礎之上，而正確的決策要建立在詳細測算和科學論證的基礎之上。麗在1999年至今的幾年里，高校招生數每年都在明顯擴大。高校在校生規模在迅速膨脹。但是從政府部門看，對高等教育擴大規模所需的條件論證不夠，對擴大高等教育規模所需的資金投入缺乏科學的測算，進而也就缺乏足夠的財政撥款的支撐。從高校管理者來看，大多數對建設貸款的后果和自身的還款能力未作深入的分析，更談不上用科學的方法進行詳細的論證。而是盲目上項目，能貸多少就貸多少，致使學校背上了沉重的債務負擔，潛伏著極大的財務風險。

三、對策與措施

高校擴招是我國高等教育發展過程中的必然選擇，后期效應仍會顯示出來，但就目前高校承受的巨額債務而言，國家、政府和高校應該認真思考，盡快地提出切實可行的防范措施。使之逐步降低債務風險，進入良性負債的軌道。

(一)國家和政府應采取的措施

1、國家和政府應建立起高校負債審核、監督、控制機制，規范高校貸款，控制高校債務風險。高校招生已進入穩定招生規模，提高辦學質量的宏觀調整時期，擴招態勢已趨于平緩，國家和政府應掌握當前國有高校貸款規模和資金投向，并盡快建立起高校負債審核、監督、控制機制，應根據高校的層次與類別和擴招以來穩定的在校生人數，參照教育部頒布的高等學校辦學的基本條件指標體系制定出科學合理的符合實際的不同類別學校新校區建設規格、規模指標體系。并以此審核、確認高校建設規劃和應投入的建設資金，確定合理的貸款資金額度。

2、國家和政府應該有計劃、有重點地對高校進行扶持。公辦高校擴建或新建的校區所增加的教學設施屬于國有資產，而且確實為近年來高等教育的快速發展提供了物質保障。也為政府減輕了負擔。數據顯示在教學設施的建設中，國有高校投入的自籌資金約為2000個億，反映了商校為國家承擔了壓力，政府應該考慮增加基建撥款或者為高校承擔部分還本付息的壓力，強化政府財政投入責任。以緩解高校的財務風險。

3、按教育成本標準，加大財政生均撥款額度。2006年5月24日教育都副部長吳啟迪在參加教育部召開的提高教學質量，深化教育改革工作研討會上指出：“高校迅速擴招之后，高等教育的教學質量從總體上來看還不能完全適應經濟社會發展的需要，經費投入跟不上規模發展速度，辦學條件緊張，生均撥款嚴重不足。”就高校而育，目前培養一個工科大學生，年培養成本在1.2萬元，培養一個文科大學生，年培養成本在0.9萬元。而據2006年統計資料顯示，全國大部分高校(除教育部直屬高校和經濟發達省、市所在地的高校外)財政生均撥款不足，特別是西部高校。因當地財力有限，生均撥款僅為0.2萬元(擴招前生均撥款0.49萬元)。生均撥款嚴重不足，欠撥經費缺口很大。政府應盡快補齊并增加生均撥款資金，促進高校還貸能力。

4、做好原有校區的置換工作。高校新校區建設舉債沉重，為有利于防范資金風險，減小債務壓力，對有條件的、地理位置好的、可以置換的原校區，政府和教育主管部門應予以支持和協助，出售老校區用于商業開發，在政策上給予優惠，幫助高校順利進行置換，以降低債務負擔。

(二)高校應采取的對策

1、科學定位辦學目標。正確決策貸款規模和新校區建設規劃。就公辦高校來說，應根據國家高等教育發展規劃并結合自身的特點以及所轄的地區，科學定位學校的辦學方向和未來的發展目標，即學校目前在國家的排位，未來可能獲得的資源和發展空間，以及今后一段時間有能力達到的目標。也就是說學校未來將發展成為教學型大學、或是躋身于教學研究型大學、還是研究型大學。培養的學生是教學型人才、還是研究型人才、或是應用型人才。應該實事求是的經過充分的論證，只有這樣，科學定位才能真實。定位科學了，新校區建設應圍繞學校的辦學方向、辦學規模和資金狀況確定規劃。特別是資金狀況應該采取謹慎性原則，即合理的確定年度的資金來源，求實的核算年度的教育事業經費支出，年度資金來源減去年度教育事業經費支出應大于或至少等于銀行貸款利息支出，合理的控制是：

來源－支出－利息支出=略有結余

這樣確定學校新校區建設貸款規模是符合自身情況的，否則不切合實際的定位和盲目的建設新校區都會給學校帶來債務風險。

2、樹立風險意識，履行法人職責。公辦高校是國家的辦學機構，是國家批準的具有法人資格的自主辦學實體，執行國家的教育方針和政策、履行法人的辦學職責是高校應盡的義務，學院領導層特別是院校長對學校的舉債應樹立風險意識，按照科學的理念控制好貸款額度，并嚴格履行法人職責，不斷降低債務風險，確保學校教學、科研及各項工作的正常運行。

3、開源節流，精打細算，努力增加經費來源和經費結余。勤儉節約、精打細算是節約型社會所提倡的。面對債務負擔高校更應該努力做好開源節流工作，能努力爭取到的資金應努力爭取，能創造收益的項目應認真去做。同時對于可花可不花的錢應該節儉，對于鋪張浪費的錢應予以杜絕，建立有效的管理機制，提高資金使用效益，應該樹立開源得到的錢是錢，節流得到的錢更是錢的理念。只有這樣才能有效地增加資金來源，不斷降低債務負擔。

4、發揮學校自身優勢，爭取社會、企業的資金流入。高校作為教學科研的重地，又是培養高等人才的場所，高校應發揮自身優勢爭取科研項目，提高科研水平，促使研產結合，使之轉化為社會產品，爭取企業資金的流入：同時高校應樹立良好的育人形象做好為社會服務工作，宣傳自己，密切與外界的聯系，吸引社會各界的捐資助學資金。

5、建立良好的“銀校合作”關系，尋求商業銀行貸款支持。高校應加強與商業銀行的聯系，并結合自身的特點，確認好短期貸款和長期貸款的額度，在貸款利率方面最大限度地爭取優惠政策。力求降低貸款成本。同時商業銀行以“聯合授信”方式合理確定貸款方向、投資量及償還期限，在確定授信額度時盡量將貸款資金控制在高校還款的范圍內，這樣既控制銀行的風險，也降低了高校的風險。另外，高校要把助學貸款作為銀校合作的一項重要內容，把助學貸款力度的大小作為學校選擇開戶銀行的重要條件。通過助學貸款業務的開展，解決困難學生的欠費問題，提高學費收繳率，增強資金自給能力。

責任編輯：孫 巍