論生態補償“誰保護、誰受益、獲補償”原則的確立

[摘要]生態安全是國家安全的重要組成部分。國家近些年來在政策、法律法規等方面均制定了愈加嚴格的規范，同時不惜財力用于生態環境保護工作，但并未能有效地遏制生態環境進一步惡化的趨勢。究其根源，無不與環境法生態利益補償基本原則的確立有關。確立“誰保護、誰受益、獲補償”基本原則以彌補現有生態利益補償基本原則忽視事前保護激勵、引導之缺陷，以期發揮正面激勵之功效，來遏制生態環境繼續惡化的趨勢。

[關鍵詞]生態補償；補償原則；保護受益

[中圖分類號]D922.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0028－04

生態安全是國家安全的重要組成部分。我國正面臨著生態系統全面退化的嚴峻局面。生態環境保護迫在眉睫。而要使生態保護達到預期目標，就應主動適應生態保護和建設的重點從事后治理向事前保護轉變，確立“誰保護、誰受益、獲補償”原則。我國西部地區占國土地面積71％，自然資源豐富，但生態環境脆弱。因此，確立該原則對于西部生態環境保護法律法規建設必然能有所裨益。

一、生態利益補償的理論基礎

1、生態學中的“物物相關”律。《中國自然保護綱要》將生態學的基本規律歸納為六類，其中“物物相關”律與生態利益補償關系密切。所謂“物物相關”律即自然界中各種事物之間有著相互聯系、相互制約、相互依存的關系，改變其中的一種事物，必然會對其他事物產生直接或間接的影響。在開發利用某一生態環境要素時，要考慮此種活動對其他生態環境要素乃至整個生態系統的影響；在開發利用某生態環境要素的某一項功能時要考慮對該生態要素的其他功能的影響。據此，為了保持生態平衡，實現人口、資源和環境的可持續發展，在生態環境保護領域，人們在生產、生活過程中對生態資源的消耗構成的生態成本必須得到補償，人們為保護生態環境使自己的經濟社會發展受到限制，生態系統的功能得以保持、恢復和增強的行為也應得到補償，使他們的收入增加、生活水平提高，這是環境保護法公平、正義精神的必然要求，且國內外已有這方面的成功案例。

2、外效效應理論。20世紀70年代以來，由于工業化、城市化及環境污染等一些社會問題的不斷加劇。經濟發展的外部性問題逐漸被認識。外部性原理是解釋經濟活動與環境問題成因的一個基礎理論。外部性又稱外部效應，指某種經濟活動給予這項活動無關的第三方帶來的影響，這一概念最早由劍橋大學著名的新古典經濟學的代表馬歇爾和庇古在20世紀初提出的。庇古在其所著的《福利經濟學》中指出：“經濟外部性的存在，是因為當A對B提供勞務時，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報酬，也未向受害者支付任何補償”。其中，對其他人造成損害的行為具有外部不經濟性，即負外部性：使其他人共同受益的行為具有外部經濟性，即正外部性：環境污染和損害是典型的外部不經濟行為，而生態建設和環境保護是一種為社會提供集體利益的公共物品或勞務，他被公眾所消費，這種物品一旦被生產出來，沒有一個人可以被排除在享受它帶來的利益之外，因此，它的正外部性很強。對外部效應，政府可以通過稅收和補貼等經濟干預手段，使外部性“內部化”。比如，一方面政府對造成負外部性的生產者征稅，限制其生產；另一方面，給產生正外部性的生產者補貼，鼓勵其擴大生產。這樣通過征稅和補貼，使外部效應內部化。外部效應理論在生態保護領域已經得到廣泛的應用，例如排污收費制度、退耕還林制度等就分別是征稅手段和補貼手段的利用。相對而言，對負外部性的征收手段用的多一些，而對正外部性的補償用的少—些。要激勵人們從事具有正外部性的生態保護行為，實施生態利益補償特別是確立“誰保護、誰受益、獲補償”基本原則就顯得更為直接和有效。

二、“誰保護、誰受益、獲補償”原則確立的現實依據

1、以犧牲環境換取經濟增長時代的結束，以環境保護促進經濟發展主流理念樹立，生態環境保護地位凸現。發展是人類的永恒的主題。中國是世界上最大的發展中國家，人口多，底子薄，生產力水平低，發展不平衡，多層次的基本國情使發展顯得更為重要和迫切。新中國成立特別是改革開放以來，“發展才是硬道理”、“發展是黨執政興國的第一要務”是我國發展的行動指南。我國的經濟建設取得舉世矚目的成就。2005年GDP達到22257億美元，居世界第四位；人均GDP達1700美元，外匯儲備8189億美元，居世界第一位。但由于以往的經濟增長是以犧牲環境為代價的“高開采、高投入、高排放、低效益”的粗放增長方式，在經濟高速增長的同時，也帶來了資源短缺、環境污染和生態破壞等一系列嚴重問題。面對新形勢新任務，以胡錦濤同志為總書記的黨中央順應時代潮流，研究發展規律，積極吸收人類現代文明成果，創造性的提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的重大戰略思想。并堅持用科學發展觀統領經濟社會發展全局。2005年12月國務院發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，明確了環境保護工作的目標、任務和一系列重大政策措施。2006年4月17－18日召開的第六次全國環境保護大會上，溫家寶總理代表黨中央、國務院對環境保護工作提出了加快實現三個歷史性轉變的新要求。一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，把加強環境保護作為調整經濟結構，轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理，邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合利用法律、經濟和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。“三個轉變”突出了“并重”、“同步”、“綜合”，標志著我國環境與發展的關系正在發生戰略性、方向性和歷史性的轉變，標志著以犧牲環境換取經濟增長時代的結束，標志著環境保護成為優化經濟增長的重要內容，生態環境保護地位進一步凸現，因此確立“誰保護、誰受益、獲補償”原則，對因生態環境保護喪失發展機會而利益受到損害或付出經濟代價區域內的人們給予適當經濟補償，以保護他們的收入和生活水平與受益地區人們大體相當或略高，為他們自覺保護生態環境奠定堅實的物質基礎，從而激勵引導人們自覺地保護日益短缺的水、土地、森林、草地、濕地等生態環境要素，使生態環境惡化趨勢得以遏制，實現人與自然和諧發展。

2、國土資源主體功能區的重新定位和劃分。按照科學發展觀的要求，“十一五”規劃綱要提出，要根據資源承載能力，現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布，經濟布局，國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發，重點開發，限制開發和禁止開發四類主體功能區域。按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。優化開發區域是指國土開發密度已經較高，資源環境承載能力開始減弱的區域。該區域主要是通過提高增長質量和效益，繼續成為帶動全國經濟社會發展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區域。重點開發區域是指資源環境承載能力較強，經濟和人口集聚條件較好的區域。該區域主要是要通過加快發展，使其逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的載體。限制開發區是指資源環境承載能力較弱，大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。該區域要堅持保護優先、適度開發，限制不符合主體功能定位的產業擴張，嚴禁生態用地改變用途，使其逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區，包括國家級自然保護區，世界文化遺產區，國家重點風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園。該區域要依據法律法規和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。績效評價和政績考核，對優化開發區域主要是經濟結構，資源消耗和自主創新等的評價；對重點開發區域，要綜合評價經濟增長，質量效益，工業化和城鎮化水平等；對限制開發區域，要突出生態環境保護等評價，弱化經濟增長等評價；對禁止開發區域，主要評價生態環境保護。從以上國家對主體功能區的定位可以看出，優化開發區域，重點開發區域的主體功能是發展，限制開發區域和禁止開發區域主體功能是保護或保存。按照“十一五”規劃中列舉的限制開發和禁止開發的區域，約占國土面積的五分之一。西部地區作為大江大河源頭的分布區域，在限制開發區域和禁止開發區域占有較大比重，如“十一五”規劃中列舉的22個部分限制區域，西部地區就占了18個。這些地區一般經濟相當落后，利用本地資源發展經濟愿望更加迫切，這也是他們的基本權利。但為了區域或全國的生態利益這部分國土今后的開發活動哪怕是有資源有市場的開發活動，將被嚴格限制或禁止。這必然會影響這些地區的經濟發展，城鄉居民收入，生活水平提高。進一步拉大本已拉大的收入差距，加劇區域之間的不平衡。如何解決環境保護與人民收入增加，生活水平提高，實現區域統籌發展，理論和實踐證明，通過確立“誰保護、誰受益、獲補償”生態利益補償原則，建立保護、發展利益共享的協調機制，使哪些為保護生態環境犧牲自己發展機會區域的人們在經濟上得到補償，共享區域、流域或全國的發展成果。

3、國內外生態利益補償成功案例的啟示。生態利益補償既是一個理論問題，又是一個實踐問題。國內外都有生態利益補償的成功實踐活動。美洲地區是實行生態利益補償機制較早的地區。20世紀80年代，美國紐約市政當局為確保城市水供應，實行生態利益補償即向水源地采取措施改善和提高水質而使自己的發展受到損害或限制的農場主提供補助。補償的具體內容包括一是“流域農業行動方案”，即由紐約市提供的基金用于在流域農場進行環境優好作業活動，參與的農民得到技術援助用于實施“完整的農場計劃”，該計劃的目的是運用綜合手段控制農場潛在的污染物生成。二是“加強保護行動方案”，即向在向兩岸退耕的農民提供補償。三是“完整的農場基礎行動方案”。即向放棄土地開發權利的農民提供補償等。紐約市流域城市供水生態利益補償，在國際上提供了一個紐約市得到了持續的優質水供給，流域農民獲得持續的生存和發展的“雙贏”的生態補償案例。在國內生態利益補償比較成功的案例是江西東江源區生態利益補償。發源于江西省安遠、尋烏、定南三縣的東江是珠江的三大干流之一，流經江西、廣東，注入香江，成為流域3000多萬居民生活的主要水源，占香港淡水供應量的八成，被香港人譽為“生命之水”：而東江源區的安遠，尋烏、定南三縣稀土、鎢礦資源相當豐富。當地政府意識到稀土開采會造成水土流失，果斷關閉了礦點330多個和一批木材廠、焦油廠、活性炭廠。僅安遠縣因限采和關閉礦山，潛在經濟價值60億元的資源不能發揮作用。而源區三縣都是貧困縣，農民人均純收入2004年僅為1519元。為了使源區人民能夠在保護生態環境的基礎上走向富裕，使保護生態環境成為人們的自覺行為，而不是依靠政府行政命令推動，2005年6月，在國家的協調下，《東江源區生態環境補償機制實施方案》出臺。按方案的規定，從2005年到2025年，由廣東省每年從東深供水工程水費中安排1.5億元資金用于源區生態環境保護。江西和廣東率先在全國建立上下游生態補償機制的探索，同樣是一個下游得到水源和源區為保護生態環境發展受限獲得到補償的雙贏案例。而兩個成功案例雙贏結果的取得，既是“誰保護、誰受益、獲補償”生態利益補償原則的不自覺運用，同時又呼喚能從實踐中一些成功做法中凝煉出并確立“誰保護、誰受益、獲補償”生態利益補償原則。

4、現有生態利益補償原則存在的缺陷。現階段，生態利益補償原則有代表性的表述一是“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償”；二是“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰排污、誰付費”。后者在學術界得到普遍認同，許多法律法規也將其作為基本指導原則。“誰開發、誰保護”是指對環境資源進行開發利用的單位和個人、有責任對環境進行保護、恢復和整治：“誰破壞、誰恢復”是指造成生態環境和資源破壞的單位和個人必須承擔將受到破壞的環境資源予以恢復和整治的法律責任。該項原則告訴人們，造成環境污染或破壞的人即使付費，也不能當然免除其恢復和整治的責任，以收到有效制約環境污染和破壞的行為；“誰受益、誰補償”是指開發利用環境資源和享用環境改善利益的單位和個人應當按照國家的有關規定承擔經濟補償責任；“誰捧污、誰付費”是指對排放污染物的單位和個人必須按照法律的規定，交付有關的費用，并賠償或補償因此而造成的損失。

從現有生態利益原則的含義可以看出，該原則的弊端一是沒有體現出“預防為主”的生態環境保護的基本理念。“預防為主”原則是國內外生態保護事業經驗教訓的科學總結，代表了生態保護的全新理念。它的含義是：在生態保護工作中要把防止產生生態環境問題放在首位，事先采取防范措施，防止生態失調，做到防患于未然，對不可避免的或已經發生的環境污染和生態破壞，應采取積極措施進行治理。“預防為主”原則改變了過去“先污染、后治理”，“先破壞、后整治”，“先開發、后保護”的道路，從“末端治理”轉變為“源頭治理”。此原則已成為我國環境保護的基本原則。而現有生態補償原則中生態補償的責任主體是開發者、破壞者、受益者、排污者，他們分別針對破壞和污染環境的行為承擔補償責任。從根本上講，這也是一種“末端治理”的模式，沒有體現出“預防為主”的理念。不能適應發展變化著的生態環境保護事業的需要。二是沒有涵蓋對有目的的改善，維持或增強生態系統的生態功能而使自己的經濟社會發展受到限制，遭受損失的正外部行為進行補償，不利于保護人們自覺進行生態環境保護的積極性，人與自然和諧相處良性互動關系的建立。因此，應主動適應生態保護和建設的重點從事后治理向事前保護轉變的實際，與時俱進，確立“誰保護、誰受益、獲補償”生態利益補償原則。

5、市場經濟的實質是利益經濟，生態環境保護方法要相應改變。市場經濟是相對于計劃經濟而言的一種資源配置方式，是商品經濟高度發達的產物。對于市場經濟人們大多關注的是它是一種效率經濟、法治經濟、開放經濟、平等經濟。但說到底市場經濟本質上是一種利益經濟。現代市場經濟通過市場這只看不見的手和國家宏觀調控這只看得見的手使國家、政府、企業和居民個人利益最大化。不同的市場主體在不同的領域通過不同的途徑各自獲得盡可能多的利益，它滿足了利益關系是人類一切社會關系的基礎，人們奮斗的一切歸根結底都是為了追求利益的需要，因而是當今社會最具活力的經濟體制。同理在我國社會主義市場經濟體制初步建立，并不斷完善的背景下，要使人們保護生態環境的行為主動化、自覺化并持之以恒。從務實、可行性及可操作性考慮，就必須抓住調節利益關系這個關鍵。改變計劃經濟體制下主要依靠政治號召，行政命令、道德約束、無私奉獻等傳統辦法，主動樹立如天然林保護、退耕還林、退牧還草，生態環境保護活動的行為，也是“生產”、“經營”活動，產生的主要效益是生態效益、社會效益、久遠效益，是有益于區域、全國乃是全人類的事業。他們為此而作的貢獻應該獲得經濟利益，他們為此使經濟社會發展受到限制而遭受的損失也應得到補償，使他們的收入、生活水平不因此而減少、降低。這里只有側重是“保護”、“生產”、“經營”分工的不同，沒有高低貴賤之分；只有貢獻、受惠，受益補償的不同，沒有乞求、施舍之分。要旗幟鮮明的提出“誰保護、誰受益、獲補償”的生態利益補償原則，使生態環境保護者們理直氣壯的獲補償，得實惠。唯如此，在利益的驅動下、誘導下，我們的環境保護法律才能得以貫徹落實，生態環境保護工程才能保質保量進行，生態環境惡化的趨勢才有望遏制。、

三、“誰保護、誰受益、獲補償”原則的構建

1、“誰保護、誰受益、獲補償”的含義和特征。運用生態利益補償的基本理論，結合“誰保護、誰受益、獲補償”原則確立的現實依據，參考學者對“生態補償”概念的含義，我們將該原則的涵義界定為“區域或流域因保護生態環境需要而使自己有市場有資源的經濟社會發展活動(項目、產業)受到限制，局部利益受到損失的政府、企業、個人及單位、個人以改善、維持和增強生態環境功能為目的荒漠化治理、退耕還林、退牧還草等活動進行的資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠”。從定義可以看出，補償接受主體是為生態環境保護而使自己經濟社會發展受限利益受損區域(流域)的政府、企業和個人及區域外的為保護生態環境做出貢獻的單位和個人。補償實施的主體應該是環境獲益者，首先主要的是國家。因為生態環境具有公共性，通常由國家統一調控和推動，如限制開發區域，禁止開發區域的劃定，產業是否符合主體功能定位判定等。其次是受益者區域補償，區域或流域的生態環境保護行為既可能是保護區域經濟社會發展受限又會使其他區域或流域受益，受益的區域、流域就應該成為補償的主體。再次，受益的企業、個人補償。區域、流域的單位、個人的生態環境保護可以使某些企業、個人直接或間接受益，受益的企業、個人也應該成為補償的主體。由于市場注重效率忽視公平，在如何使生態環境正外部性得以重視以及如何補償一些區域喪失發展機會利益受損方面存在盲區，因此，補償的實施主體應以國家補償或國家引導補償，區域補償為主，獲益單位和個人補償為輔。

“誰保護、誰受益、獲補償”生態補償原則，充分體現出了運用經濟手段對生態環境進行保護，區別于原生態補償原則“末端治理”模式，是“預防為主”理念的充分體現。而且也是我國環境保護法中不曾探索過的行為模式和規范，它體現出與原有原則主要針對負外部性行為不同的理念；即對保護生態的正外部性行為進行鼓勵和補償。

2、構建“誰保護、誰受益、獲補償”原則的保障措施。培養公眾的生態補償意識。目前，我國公眾的生態環境意識比較低，“生態環境無價”的錯誤觀念尚未根除，公眾的生態環境保護常常屈服于追求眼前的更大利益的驅動力，廣大公眾對生態補償知之甚少，對其作用和重要性更是缺乏深刻認識，生態補償缺乏良好的社會氛圍。為生態保護做出貢獻而使自己發展受限者在提出補償時總顯得不那么理直氣壯，甚至無奈，使生態補償難以落到實處。因此，有必要加大生態補償知識的宣傳普及，使之家喻戶曉，為公眾所接受，認可，內化為人們的自覺行為，為生態利益補償提供強大的輿論支持和堅實的群眾基礎，使生態環境保護者；理直氣壯的得利益，獲補償。

建立多方參與的利益協調機制。對保護生態環境的正外部性行為進行生態利益補償，實質是國家、區際間、單位、個人利益的調整和再分配，因此，建立有不同利益主體參與的協調機制就顯得尤為重要。這里，國家和不同區域的共同上級政府、流域管理機構應承擔更多的責任。

建立生態補償標準體系。生態補償的數量和標準的確定既是生態補償的一個非常重要的部分，又是實現生態利益補償的重要前提。如果補償的數量規定過低，資金、實物等的短缺難以實現區域生態環境保護損失的補償，單位、個人生態環境保護投資的收回，會抑制人們主動保護生態環境的積極性；反之，如果數量規定太高，超過補償能力，則會打擊補償者的積極性，阻礙經濟社會的發展，補償難以實現。因此：采取何種補償方式，補償規模多大，利稅分配的基數，要盡快進行深入研究，建立一套相應的生態補償標準體系，以保證生態補償的合理性。我們設想在微觀(企業、個人)、中觀(區域、流域)層面上運用收益損失法、類比法和隨機評估法等方法對企業、個人、區域、流的投資、效益、損失進行評估，并做為補償的依據；在宏觀即國家層面通過建立綠色GDP，和諧GDP和綠色會計系統，在計算經濟產出總量和經濟總收入的同時，將資源環境耗費的真實價值反映出來，也可作為一個補償的參考數值：同時可借鑒國外已有的一些補償標準和計算方法，結合我國實際，制定出包括國家補償標準，區際的補償標準和產業之間標準等在內的生態補償標準體系。

生態利益補償方式多樣化。說到生態利益補償，似乎就是資金補償。實際上，資金補償是一種重要的補償方式，但不是唯一的補償方式，特別是在科學技術發展日新月異，社會主義市場經濟體制初步建立的今天，應在重視資金補償的同時，重視技術補償，即利用科學技術改革他們的生產經營方式，發展有利于生態環境保護的特色產業或綠色產業；制度補償即向保護生態環境而經濟社會發展受限的地區、居民提供諸如區域環保合作，建立專業合作經濟組織，提高區域合作、居民特別是農民組織化程度等制度來實現收入增加，生活水平提高的目的。除此之外，還要注意信息化、經濟增長模式等補償方式的運用。

完善現行生態環境保護稅收政策，拓寬國家生態補償資金來源渠道。加強資源費征收使用和管理工作，增強其生態補償功能。進一步完善水、土地、礦產、森林、草原、環境各種資源稅費的征收使用和管理辦法，提高各項資源稅(費)率。加大各項資源稅費使用中用于生態補償的比重。生態稅設立是一種將企業的外部不經濟性內在化的手段，不僅可以促進產業結構和資源配置向有利于生態環境保護的方向轉變，而且最重要的是為政府進行生態補償提供資金，拓寬了來源渠道。

責任編輯：陳合營