“最牛釘子戶”案與行政規劃的程序法控制

[摘要]“最牛釘子戶”反映出我們對行政規劃行為理論研究和制度規范的嚴重不足。作為在行政管理活動中普遍使用的行政規劃具有行政裁量性的特征，為了防止“依計劃行政”代替“依法行政”，行政規劃應當具有行政實體法上的依據，更要有程序法的保障。只有通過制定程序的民主化，創立充分反映與該事項有利害關系的公民意向的機制，才能保證規劃內容的科學性與合法性，而完善的行政規劃實施程序又可以監督違反合法的行政規劃的行為，保保障既定行政目標的實現。

[關鍵詞]“最牛釘子戶案”；行政規劃；信忠公開；公眾參與；集中事權

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2007)07－0025－03

一個已經被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢兩層小樓，四周被挖成了懸崖峭壁。2006年初《物權法》通過之際，這張照片在網上廣泛流傳，重慶“最牛釘子戶”成為眾多海內外媒體追逐的熱點。爭議中的小樓位于重慶市九龍坡區商業核心地段楊家坪鶴興路片區，戶主為楊武、吳蘋夫妻。由于對房屋拆遷補償安置條件不滿，從2004年9月開始楊武夫婦一直拒絕搬遷。經過多方反復的斡旋與協商，2006年4月2日下午，“最牛釘子戶”吳蘋夫婦才與開發商達成和解，同意接受易地實物安置，并自愿搬遷。當日19時拆除施工開始，至22時36分，房屋被順利拆除。

在推土機隆隆的轟鳴聲中，那幢倍受關注的小樓瞬間消失在飛揚的塵土中，至此重慶“最牛釘子戶”案件正式落下帷幕。熱鬧與喧囂已成為過去，然而它留給人們的思考卻總揮之不去。重慶“最牛釘子戶”案件實際上展現的是政府制定行政規劃實現行政目標與公民維護自身權利之間不協調而導致矛盾沖突的問題。盡管行政規劃在現實生活中司空見慣，但我們對行政規劃的理論研究和制度規范都遠遠不夠。使得行政規劃制定和實施的規范性先天不足，“最牛釘子戶”案件的發生也就在所難免。如何正確認識行政規劃行為，完善相關法律制度，控制行政規劃行為，是我們亟待探究的重要課題。

一、正確認識其法律性質是規范行政規劃的理論基礎

行政規劃的歷史由來已久，在我國的社會經濟發展和行政管理中發揮著十分明顯的作用。國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》明確指出要“充分發揮行政規劃、行政指導和行政合同等方式的作用”。但是迄今為止并沒有官方的文件對中國行政規劃的內涵作權威性解釋，行政法學教科書也大都不涉及行政規劃問題的討論。在立法上國家于1998年制定了規范城市建設的《城市規劃法》，但很多其他的行政規劃并沒有專門的法律調整。可以說在我國，行政規劃的實踐和行政法學研究之間存在著明顯的落差。盡管這種情況不是我國大陸特有的，事實上其他國家和地區對于行政規劃或者行政計劃的研究同樣起步較晚，認識不夠深入，一些國家和地區還是通過《行政程序法》對行政規劃的基本內涵作出了界定。從經驗看來，行政規劃和行政計劃常常是同一概念，日本《行政程序法》認為行政規劃是行政主體在實施公共事業及其他活動之前，首先綜合地提示有關行政目標，事前制定出規劃藍圖，作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合性目標所必需的各項政策性大綱的活動。我國臺灣地區《行政程序法》認為行政計劃是“行政機關為了將來一定期限內達成特定之目的，或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想的管制辦法、步驟或措施等所謂之設計與規劃”。通過比較可以發現，行政規劃或行政計劃作為一種行政方式在內涵上各國、各地區有共通性。所以我國大陸的行政規劃的內涵不妨可以表述為，行政機關為了實現一定的行政目標。事先制定綜合性、政策性規劃藍圖的行政活動。

行政規劃或者行政計劃行為的分類非常復雜，如果都立法予以控制是不太現實也沒有必要。從立法規范的角度考察，德國、日本、奧地利等只是將那些直接涉及公民權利義務的行政規劃由行政程序法予以調整規范。“一般來說。當規劃具有規制私人行為那樣的外部效果時，需要有法律的根據。反過來說，正是因為具有法律根據，行政規劃才具有對外部的規制效果。”總的看來，現代法治國家和地區所關注并納入統一的行政程序法，或者制定專門的行政規劃法調整的，是那些對外部的公民、法人或者其他組織造成權利義務影響的行政規劃行為。

所以，我們有必要對這些具有外部法律效果，受行政程序法調整的行政規劃行為的法律性質作出判斷，以便實施法律控制。然而這方面的努力目前看來還沒有獲得明確的結論。各國和地區基本上將行政規劃視為一種行政事實行為。為了防止“依計劃行政”替代“依法行政”，對于那些對公民權利義務構成影響的行政規劃行為主要是從法律依據和行政程序進行調控。首先，用專門的行政規劃法作為行政規劃行為的依據。如日本1974年的《國土利用計劃法》。其次對更多的沒有專門根據的行政規劃，“一般認為，為了防止行政廳任意地制定行政計劃，制約行政廳的計劃裁量權，行政計劃最起碼要求有組織法上的根據。”但是行政規劃作為行政目標的發展藍圖。由實體法對行政規劃的內容加以完全的規定是不可能的。實體法對行政規劃的規定只不過是提示抽象的方向性判斷要素等，主要規定的是行政機關行政裁量權的法律準則而已。要防止行政規劃的專斷和不合理，必須通過制定程序的民主化，創立充分反映與該事項有利害關系的公民意向的機制。

二、完備地制定程序是實現行政規劃科學合理的基本前提

通過設計完備的行政規劃程序控制行政規劃行為是各國和地區的通行做法。德國《行政程序法》對行政規劃規定了專門而嚴格的“確定計劃程序”。他們認為行政計劃涉及土地利用價值的轉變和因公共設施或事業的設置地方人文、自然與社會生態的變動，直接牽動人民權益之變動，應當將其列為比起正式行政程序更為嚴格細致的程序。在這一專門的行政程序中，必須是具有公開言詞說明的聽證程序，在聽證程序中對于提出的計劃的各種不同觀點應當詳細加以討論。日本《行政程序法》和一些單行的法律規定了行政規劃的制定應當包括：出示公告，提供通覽，提出意見書制度；公開聽證會；審議會。我國臺灣地區《行政程序法》通過授權立法的方式要求行政機關的行政規劃有完備的制定程序，該法第164條第二項規定“行政計劃之擬訂、確定、修改及廢棄之程序，由行政院另定之”。而一些單行的法律如《都市計劃法》、《區域計劃法》、《農地重劃條例》等則規定專門的行政規劃程序。

我國大陸沒有專門的法律對行政規劃的制定程序作出規定。由于行政規劃的法律性質不能確定，《立法法》等法律規定的行為程序對于行政規劃的制定并不具有法律上的約束力。正在起草的《行政程序法(專家意見稿)》雖然對行政規劃的程序問題作出了規定，但是由于各方面條件還不成熟，該法的再生還有待時日。所以目前對行政規劃的法律規定主要體現在某些單行的法律中。如1998年的《城市規劃法》對城市規劃的程序問題作出一定程度的規定，但尚不完善。結合域外經驗，我國的行政規劃的制定程序需要在兩天環節予以完善，即行政規劃信息公開和公眾參與。

1、行政規劃信息公開程序。第一，行政規劃法律依據公開。法律依據是行政規劃獲得合法性的前提，行政規劃的制定部門應當公開行政規劃的制作所依據的法律。這些法律依據既包括單行的法律如《城市規劃法》也包括組織法。一般而言，專門性法律是行政規劃制定的直接依據，行政規劃部門應當遵守法律規定的行政規劃制定的實體和程序性要求。當然，由于行政規劃的廣泛使用，而目前很多的行政規劃并沒有明確的法律依據，所以，從與行政法治要求相協調適應的角度出發，行政規劃機關對于制作這樣的行政規劃應當具有組織法上的依據。所謂組織法上的依據，就是行政機關應當通過有關的組織法，證明行政規劃的制定屬于法律允許或者授權的職權范疇。

第二，行政規劃的內容公開。行政規劃制定部門應當按照有關信息公開的法律規定的要求公布行政規劃的內容，以便社會公眾和利害關系人知曉并提出建議、意見。行政規劃信息的公開應當包括如下幾個重要制度。首先是環境條件評價制度。行政規劃和建設項目的實施可能對所在地區的自然和人文環境造成重大影響。為了預防或者減輕這種對環境的不良影響，必須重視環境條件的評價，行政規劃部門應當組織對行政規劃的環境條件進行測量和評價并將結果向社會公布。目前關于行政規劃的環境條件評價制度主要規定在《環境影響評價法》和《城市規劃法》中。《環境影響評價法》從總體上對有關土地利用和工農牧林等專項行政規劃的環境影響評價問題作出了原則規定。《城市規劃法》專門就我國城鎮發展規劃的環境評價制度作出了規定。但是兩部法律并沒有將環境條件評價作為行政公開允許公眾參與討論的制定程序，這就使該制度的功能發揮受到限制。其次是對利害關系人的告知制度。行政規劃應當在規定的媒體上公布具體的內容，以便公眾知曉和參與評論。與此同時一些行政規劃的內容可能涉及特定的利害關系人，對這種情況，行政規劃制定機關除了要公布規劃內容之外，還應當對利害關系人實施專門的告知程序，充分尊重他們的權利，聽取他們的意見，以防止和減少利害關系人對行政規劃實施的對抗情緒。再次是制定并公布損害補償或賠償標準。如果行政規劃的實施可能造成公民權利和利益損害的，行政機關應當依法進行行政補償或賠償。補償或者賠償的依據、標準也應當同時公布，以便接受公眾和利害關系人的監督。最后是說明理由制度。在公布行政規劃各項內容的同時，制定機關應當對行政規劃制作的法律依據、事實理由作充分說明。目前我國行政規劃的說明理由制度規定或缺失或含糊不清。

2、公眾參與程序。對于制定機關公布的行政規劃內容，社會公眾可以進行評論，將自己的意見反饋給制定機關，以便使最終確定的行政規劃更加完善。參與的方式主要可以包括三種：第一是專家論證會。對于行政規劃涉及的技術性問題，行政規劃的制定機關應當組織專家就有關問題展開論證，已保證規劃的科學性和可行性。第二是通過非正式的程序參與。對于一般的行政規劃，社會公眾和其他行政機關對其內容進行評價，提出自己的建議和意見，提交行政規劃的制定機關，制定機關根據具體情況決定是否接受，在這種情況下，公眾的評價只具有參考意義，對制定機關不具有當然的法律約束力。第三是正式程序。如果行政規劃涉及特定利害關系人的重大權利和利益，就應當啟動正式程序。這既可以采用類似我國《行政許可法》規定的聽證程序，也可以借鑒德國的模式，設置專門的行政規劃確定程序。由行政規劃審批機關主持。在制定機關、其他行政機關、公眾以及利害關系人的參與下，采用言詞的方式確定行政規劃的內容。聽證筆錄對行政規劃的最終確定具有法律上的約束力。在我國，經過正式程序，審批機關確定行政規劃內容的行為應該是一個具體行政行為。利害關系人如果對確定行政規劃的行為不服的可以提起行政訴訟，這就為規范行政規劃，保護公民權益，通過司法途徑解決行政規劃糾紛找到了出路。

三、完善的實施制度是實現行政規劃目標的量終保障

行政規劃的實施制度是行政規劃內容確定以后，有關制定機關根據規劃的要求逐步實現行政目標的行政法律制度。由于行政程序法的缺失，我國的行政規劃實施程序尚缺法律上的規定，只在《城市規劃法》作了一些原則性表述，而城市規劃實施的程序問題也極為簡陋。根據現實狀況結合域外的經驗，我國的行政規劃實施程序應該從以下幾個方面予以完善：

1、行政規劃制定或者實施機關根據規劃的內容盡快完成規劃實施的籌備工作。籌備工作的內容主要包括行政規劃實施所需要的人、財、物。行政規劃的內容一旦經過有關的制定程序予以確定，該行政規劃就應當具有集中事權的法律效果，在規劃的實施過程中無須再向其他行政機關履行批準手續，以提高辦事效率。行政規劃制定或實施機關應當為實施行政規劃成立專門的工作機構，統一行使規劃中涉及的各項權力。對于行政規劃的實施需要對利害關系人實施補償、賠償和其他安置的，相關的財物和資金應當立即到位。

2、行政規劃的審批部門對規劃的實施情況予以監督檢查。審批機關通過對行政規劃的實施情況的監督和檢查，確認行政規劃是否在合理的時間內實施；行政規劃的實施需要對利害關系人的損害予以補償、賠償或者安置的，其財務和資金是否到位；行政規劃的實施是否符合規定的內容；有關組織和個人的行為是否違反行政規劃確定的內容，為保障行政規劃的順利實施，法律應當賦予行政規劃監督部門以必要的行政處罰和行政強制權。

3、行政規劃效果評價。在行政規劃的實施過程中，實施機關應當組織對行政規劃的實施效果進行量化評價，取得科學的評介數據，從而決定是否繼續實施行政規劃，是否需要對行政規劃的內容予以變更甚至廢止。

四、“最牛釘子戶”案件中行政規劃法律程序問題分析

在“最牛釘子戶”案件中，爭議房屋地處商業中心，建筑已經是幾十年前的危房，當地的居民多次向政府提出了危房改造的請求，政府通過制定城市規劃的方式，對該地段予以拆遷、改造其本意是值得肯定的。但由于我國行政規劃在制定程序上的缺陷，該規劃并沒有經過信息公開和公眾參與程序，沒有告知利害關系人，舉行必要的聽證會，就拆遷安置和賠償問題充分聽取意見，這就為“最牛釘子戶”案件的發生埋下了伏筆。如果行政規劃的制定機關以及相關的審批機關能夠按照行政法治的要求，事先采取了上述程序，獲得了社會公眾和利害關系人的同意和諒解，該案件是可以避免的。所以，當務之怠應該是盡快通過立法完善有關行政規劃制定程序，尤其是城市規劃的制定程序。

“最牛釘子戶”案件所展現的主要就是行政規劃確定以后實施過程中的問題。城市規劃確定以后，首要的是對舊房的拆遷問題。規劃制定或實施機關應當根據規劃確定的標準，對有關的房屋實施拆遷，對利害關系人進行補償、安置，隨后通過招投標的方式引入開發商。但是隨著我國城市建設的規模不斷擴大，政府不能拿出足夠的資金來實施房屋拆遷安置，所以才通過制定《城市房屋拆遷管理條例》讓開發商作為拆遷人提前介入。根據《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人申領拆遷許可證應當提交下列文件：建設項目批準文件；建設用地規劃許可證；國有土地使用權批準文件；拆遷計劃和拆遷方案；辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。這就是說在房屋拆遷之前，行政規劃實施部門已經將房屋的所有權以及房屋所在的土地使用權出讓給了拆遷人，這一作法在程序上是有問題的，因為此時房屋所有權和土地使用權還屬于被拆遷人。另外，既然行政規劃實施機關已經就房屋拆遷安置的補償問題和拆遷人達成了一致，拆遷人就只負責支付與行政機關業已確定的價款。所以，在本案中，“最牛釘子戶”不愿意接受拆遷安置協議，造成的損失和被拆遷人要求增加的補償應當由規劃的實施機關向拆遷人承擔，而不是拆遷人。本案也暴露了《城市房屋拆遷管理條例》的一個最大缺陷，即不應當將拆遷安置以協議的方式確立。補償標準應當在行政規劃制定時就予以統一確定，行政規劃實施機關、拆遷人與被拆遷人單獨私下協商補償標準，是對其他利害關系人的不公正。也助長了有些人對財產補償提出過分要求的沖動。對于拒不履行業已確定的行政規劃內容的，行政規劃的審批機關應當督促其履行，在法定期限內沒有達成協議的，規劃審批機關就應當有權強制執行。

責任編輯：秦玉珍