芻論政府權力的匡約

[摘要]公民如何保持對政府權力的控制，一直以來是民主政治理論研究的一個焦點。在我國，限制政府權力任重而道遠，我們不僅要重視憲政的制度建設，同時更需聚焦于深層的公民文化建設。公民文化既是對憲政體制局限性某種程度上的消解，更是對政府權力實現有效制約的軟機制。當務之急是以“有限政府”視角，從文化涵化和文化濡化兩個維度建構公民文化。

[關鍵詞]政府權力；憲政；公民文化

[中圖分類號]D621.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0038－04

政府權力從發生學的角度看是公民權利的部分讓渡，其職責是“為所有公民提供生存、穩定以及經濟的和社會的福利。”雖然政府權力以公共利益為目標，是實現公共利益的工具，即具有公益性，然而，政府權力又總是以具體的個人為權力主體，盧梭在《社會契約論》中指出，按自然次序，“政府之中，每個成員首先是這位官員本人，然后才是一個行政官，再后，才輪到自己作公民。這種順序與社會所要求的順序是完全相反的。”這樣就必然產生一個十分嚴峻的問題，即公民如何保持對于所委托的少數人的控制?換而言之，即政府權力與責任如何平衡?這一直以來是西方民主政治理論研究的一個焦點，理論上和實踐上都很有建樹。但這些理論移植到中國后，成效有限，筆者以為除了制度本身固有的局限性，癥結之關鍵在于中國政治發展缺少公民文化的支撐。

一、制約政府權力的三道防線

“任何有權力者均容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人濫用權力直到遇到界限之時方罷休。”在民主政治下，公民如何保持對政府權力的控制，歷來引起人們的高度關注。理論界比較多地強調用憲政制度來防止政府權力的濫用，保障公民的基本權利。確實，憲政制度為防止政府權力的濫用提供了兩道防線：選舉制和權力制衡。從純粹制度的角度來審視，憲政體制有其致命的局限性——代理人風險。

1、在權力制衡的立憲制度中，選舉制和代議制是推動憲政體制運作的兩個車輪。代議制的實行，把權力的持有者和權力的行使者分離開來，由此則可能產生代理人風險。同理，民眾一旦將主權通過投票委托給代理人之后，代理人作為政府權力的制約者，在其任職期內，一般是沒有或很少受到民眾的監督，因而按自己意志行使權力的空間很大，極易發生隱藏的道德風險。即使委托人行使監督權時，代理人也可因信息不對稱等因素，利用自己的信息優勢地位蒙蔽委托人。盧梭不無洞見地指出：“英國人民自以為是自由的，但他們是大錯而特錯了。代表使他們自由的本質走了樣：只有在選舉代表的時候，他們才是自由的。代表一經選出，他們就變成了奴隸，他們的作用統統化成了零。”盧梭的見解雖有些偏執，卻是擊中要害之論。

2、即使在選舉的過程中，由于信息的不對稱，選舉人大多只了解候選人的冰山一角。難窺全貌，更何況候選人往往采取各種競選策略造成形象的有意失真或親民化，更使權力制約權力的效能大打折扣。《聯邦黨人文集》開篇就有警世恒言：危險的野心多半為熱心于人民權利的漂亮外衣所掩蓋。

3、在權力制約權力的理論框架中，其中內隱著一個道德前提——分立的三方中必然有一方是正義的化身或民意的真正代表c然而，羅爾斯的分析并不支持這個假設前提。羅爾斯從他的正義原則出發，認為即使是由選舉產生的代理人也很容易是非正義的。因為當黨派和選舉的財政并不是來自于公共基金而是來自于私人捐獻時，政治講壇便受到了利益集團意志的限制。

4、根據公共選擇理論，一切政治行為也是個人成本——受益計算為基礎的，因而受到經濟人本性的驅使。制約主體在行使權力進行制約時，當制約效果難以達到制約主體自身的收益目標時，那么制約主體的積極性就會受挫，更有甚者，很有可能受被制約方利益的引誘而成為被制約方的“俘虜”。這樣權力制約權力的制度框架難以阻卻政府權力對公民利益的侵犯。因此以布坎南為代表的公共選擇理論的弗吉尼亞學派主張：“發現一種新的政治技術和新的表現民主的方式。”

其實，從馬基雅弗利到達爾的許多思想家，早就提醒過人們，僅憑立憲的制度安排并不足以保障公民權利的實現，更重要的是各種社會因素相互作用的合力以及作為其結果的共識。西方民主制國家對政府權力的制約除了選舉制和權力制衡兩道顯性防線之外，在某種程度上更得益于深層的隱性防線——以權利本位為內涵的公民文化的軟匡約。

上個世紀五、六十年代，隨著行為主義革命的興起，許多學者開始跳出制度的框架來研究“有限政府”問題。阿爾蒙德和維巴在政治文化研究領域作了別開生面的研究，旨在把政治文化和政治系統運行聯系起來。在《公民文化》中，他們寫道：“公民文化適合于保持一種穩定的和有效的民主政治過程”，能有效地平衡政府的權力與政府責任之間的張力。

首先，公民文化是權利本位文化。權利本位文化是從兩個層面上而言：一是公民個人與政府的關系；二是權利與權力的關系。前者所表達的是，在個人與政府的關系上，公民支配政府，政府則保障公民當家作主地位的絕對實現；后者所表達的則是，政府權力的設定是為了公民權利更好地行使和實現，權力的運行以創設權利和保障權利為目的，權力必須始終滿足權利的要求和主張，并接受權利的平衡和監督。具有明確權利觀念的人，“可以獨立地表現自己的意志而不傲慢，正直地表示服從而不奴顏婢膝。”

其次，公民文化是一種忠誠的參與者文化。權利意識必然推導出參與意識。這種參與感不但要求公民具有較強的政治認同感和效能感，個人不取向于政治輸出，而且他們還積極地取向輸入結構和輸入過程。參與意識是公民文化的核心精神。

第三，混合性是公民文化最顯著的特征。在公民文化中參與者政治取向與臣民和村民政治取向是結合在一起的，而不是前者取代后者。村民對初級關系(如家庭等)的取向、臣民消極的政治取向和公民的積極性都融合在公民文化之中。通過這種融合，其結果是一整套均衡的政治取向，存在政治參與的積極性，但不至于損害、摧毀政府的權威；存在著政治參與和情感信仰，但卻是溫和節制的；存在著政治紛爭，但卻是受到制約的。因此，公民文化明顯地包含著矛盾的諸種政治態度。

第四，公民文化具有異質性。阿爾蒙德和維巴經過實證調查發現：全民“理性——主動性”公民文化模型可能是一種烏托邦的理想。而事實上，在成功的民主制國家中，如美國、英國，臣民和村民兩種取向更加固執，在公民文化中充當著重要的部分。而且，即使是積極的公民，他們仍保留了他們傳統的、非政治的關系，以及作為臣民的更消極的政治角色。顯而易見，公民文化的混合性決定了公民文化不是同質的而是異質的。

正是公民文化的這種權利本位意識、參與意識、混合性和異質性，才特別“適合”民主政治系統，成為對政府權力進行匡約的軟機制。

二、公民文化匡約政府權力的展開路徑

公民文化將個人與政府的關系冷靜地看成平等的主體，重視從微觀層面解析并承認個人對政治系統的影響。它對政府權力的軟匡約沿三條路徑展開：

1、公民性(citizenship)政治取向與臣民性政治取向的張力。根據社會契約理論，民主政府，一方面必須對公民負責以確保公民的權利不受侵犯，另一方面，它必須擁有權力以確保行政的順暢。從政府權力的來源和政府責任的角度出發，政府必然會對民主系統的公民提出某些要求：(1)普通公民必須發表他的觀點，以便政府精英知道他的要求是什么；(2)普通公民必須自由進出政治系統，監督政府精英手中權力的運行是否朝著有利于民眾利益的方向。即政府責任的實現要求普通公民是“理性——主動”型。從政府權力運行的一極來看，政府精英希望普通公民具有相反的態度和行為。他們希望普通公民乖順地把權力交給精英，并服從精英的統治。可見，政府權力與責任問的張力要求公民既是積極的，又是消極的；既是卷入的，又是服從的。

這里的公民性，是指一種法權身份，也就是說，一個人，只有當他擁有并能自由行使公民政治的最高法律(憲法)所賦于他的全部權利時，他才具有公民性。一個具有公民性政治取向的公民，他不僅參與政治輸入過程，也關注政治輸出結果，而且這種參與和關注都是有影響的，對政府權力持有者形成一種無形卻明顯能夠感知的壓力，從而使得政府精英在壓力下小心謹慎地行使權力而不敢妄為。公民文化中的臣民性則傾向于對輸出結果感興趣，而不是對輸入過程敏感。他關心誰贏得了選舉，而不關心選舉如何進行；他留意誰在政府決策中受益，而不在乎政府決策是怎樣通過的。作為一個臣民，他不企圖影響政府的決策，但會試圖弄明白一旦決定作出后，他必須做什么，什么是他應該得到的。公民文化中的臣民性為政府權力的有效行使和貫徹奠定了社會心理根基。因此，公民文化中公民性政治取向與臣民性政治取向間的張力正好吻合了政府權力與責任達到平衡的訴求。

2、公民文化：知覺與行動間的張力。知覺是公民對自己的行動能力和有義務去行動的認知。行動是指公民的實際政治行為。據阿爾蒙德和維巴的五國調查發現，知覺與實際參與行動之間存在著一定的差距，在數量上表現為知覺的高頻率和實際參與行動的低頻率。知覺和行動間的落差足以表明，公民積極介入政治活動的行為模式具有間歇性和潛在性的特征。這種特征對政府權力的牽制表現在：

(1)“在公民文化中的公民具有一座影響力的儲備庫。”公民并非不斷地卷入政治。在一般情況下，他們以村民或臣民式的忠誠服從精英的權力和指揮。但是，如果需要，如果必要，他們會積極主動地行動起來，他們完全有能力、有渠道影響政府決策。政府精英感受到來自公民的壓力，對公民的權利要求給予有效的回應。公民滿足后退出政治活動領域，再次回歸為潛在的積極公民。這樣的循環使政府權力與責任趨向平衡。

(2)民主“神話”的心理壓力。全體公民都是積極公民是一種民主的“神話”，但公民介入政治活動的間歇性、潛在性表明，在民主制下，這種民主的“神話”存在潛在的可能性。一方面，政府精英有自由去采取他認為最好的行動，他因普通公民的低頻率參與而相對獨立自主地決策。但是，如果他沒有按他負有責任的方向去行動的話，將會有人來敲他的門。這樣，政府精英們行動上的自由就受到了無形的匡約，從而采取負責任的行動。因此，公民文化是一種政府與公民間心理制衡的力量。

(3)“期待反作用”的刺激。當普通公民的積極性很低，很少卷入的時候，怎樣使政府精英的責任得以強制實現呢?在西方，有“公民就是一些沉睡的狗”的比喻。之所以公民被喻為“沉睡的狗”，是因為公民的積極卷入是潛在的。政府精英其實知道在大多數情況下，普通公民并不關心政治，對政治的敏感度就如一只“睡狗”。但“睡狗”一旦被具體的事件喚醒，便對政府精英的權力構成現實的挑戰和威脅。因此政府精英總是力圖使公民處于“沉睡”狀態，避免吵醒“睡狗”事件的發生。基于這樣的期待，精英們在作出決策之前總在自我詢問：公民們會有哪些可能的要求?公民會對自己的決策作出什么樣的反應?在期待反作用規律的刺激下，政府精英們采取積極負責的行動，不是因為公民正積極的要求，而是為了防止公民們成為積極的。

3、忠誠與懷疑的張力。利普賽特曾指出：“任何一種特定民主的穩定性，不僅取決于經濟發展，而且取決于它的政治系統的有效性和合法性。”合法性是指政治系統使人們產生和堅持政治制度是社會的最適宜之信仰的能力，即公民對政治系統的情感傾向。首先，公民必須對民主政治系統有發自內心的適度的情感信仰。這里的適度，實際上就是指公民文化在內容上是忠誠與懷疑問的游移。如果公民對政治系統的情感信仰蕩然無存，表明普通公民對政府精英是不信任的，甚至可能視為異己力量，接下來的步驟就是要想法收回他們交給政府精英的權力，那么社會的動蕩將不可避免。如果公民對政治系統的情感信仰是強烈的忠誠，那么這種強烈的忠誠信仰很可能沿著兩條軌跡發展為參與冷漠。一是強烈的主動性忠誠：由于對政府精英的高度真誠認同而主動退出政治活動，使自己與政治系統隔離。過高的忠誠度可能會減少政府精英完成責任的壓力。二是強烈的被動性忠誠：由于對政府權力的恐懼而放縱政府權力，如魯迅先生在《藥》中描繪的那些在敵人的刑場旁等候獲得那些為了爭取自由而被壓迫者執行死刑的斗士的鮮血，來做治病的“人血饅頭”時，那就是因對政府權力的恐懼而參與冷漠。

如果公民還需要對政治精英有某種控制，他們對政治系統的感情取向就不能太強烈，他們對政府精英的情感取向既不能完全不信任，也不能完全忠誠。公民對政府精英的忠誠必須是帶有懷疑的、提防的。因此，我們可以這樣說，政府精英的負責行為需要公民對精英在情感上保持忠誠與懷疑問的平衡。

由此觀之，公民文化，作為村民對初級關系的取向、臣民消極的政治取向和公民積極的政治取向的混合，是確保政府權力高效行使與責任有效實現的隱性機制。把公民文化理論引入政府權力制約系統，在一定程度上抑制了憲政制約理論中由于權利主體的直接缺位而產生的代理人風險，從而使得整個制約系統更加完整流暢，更加有道德感。

三、 “有限政府”視野下建構公民文化的路徑假設

英格爾斯指出：“那些完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦于這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎……失敗和畸形發展的悲慘結局是不可避免的。”智者之語投射到當代中國政治生活，筆者陋見，憲政制度要在中國“根深葉茂”，不能沒有深層的文化隱性鋪墊，故當務之急是公民文化的培育和整合。現代公民文化是多種因素綜合的結果，根據簡約原則，筆者將其概括為兩條路徑：

1、文化的涵化(acculturation)。文化的“涵化”主要是指兩種不同文化在接觸碰撞中形成的文化變遷與適應。公民文化畢竟是近代歐洲市民社會的產物。觀念形態上一般體現為參與意識、理性意識等，這同我國傳統政治文化的“子民意識”相去甚遠。

首先，現代公民文化與中國傳統政治文化關于政府的價值預設是迥異的。

在以忠、孝為核心的儒家政治價值觀下，國家政府的管理被理解為“養之、富之、教之”，“官吏不僅有統治功能，同時他們也被視為領袖、知識分子和教師。”政府的責任就是最全面的管理。這一全能主義的理念與現代公民文化的“有限政府”的價值預設是矛盾的。“有限政府”理念其價值預設是政府是一種“惡”，但又是避不開的“惡”。波普爾說：“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者(如我斗膽形容的)一種罪惡。”因而，政府權力必須是受限制的，政府權力的范圍必須是有界限的。

其次，西方近代公民理論與中國傳統政治理論的演繹邏輯截然不同。

西方近代公民理論的邏輯結構是：自然狀態——社會契約——公民社會(civil society)。這種邏輯必然演繹出公民強烈的自我意識、權利意識和參與意識。

中國傳統政治理論的邏輯結構是：亂世一一圣人出一一君臣秩序。以君臣秩序為代表的中國傳統倫理角色定位系統塑造和培育出的如弗洛姆所說的“權威主義”的人格往往具有兩重性。當處于權力舞臺之上時，它要求絕對服從，服從意味著承認權威具有超人的權力和智慧，且不可懷疑。當處于權力舞臺之下時，它便天然地具有了依附性。在庶民大眾心中，君王家長是“天地之參也，萬物之捻也，民之父母也，無君子，則天地不理，禮義無統。”而自己則是無名無姓無號氏于天地之間的貧賤愚下的“黔首”。在這種角色定位系統中，民眾只能以主體意識的殘缺和喪失換取自身生存價值的保值和增值。

西方近代公民理論與我國傳統政治理論截然不同的價值預設和演繹邏輯表明，現代公民文化在我國并不能由本土傳統文化自然生成。即使公民文化具有三位一體的混合型特征，但無論是形式上，還是內容上，都不能與我國傳統的臣民文化完全相生相長。在全球化的現實場景中，正如《德意志意識形態》中所說的， “普遍交往”的聯系，“地域性的個人為世界歷史性的、經驗上的個人所代替”，已不再是人們的邏輯推理，而成為人們生活的現實場景和內容。普遍交往把區域性、民族性的歷史帶入全球市場，在其中經過交流對話、淘汰過濾后，或成為文化的展覽，或成為仿照的典范，從而使文化的涵化成為可能和現實c嫁接、融匯外來文化是中國公民文化建構的路徑之一。

2、文化的“濡化” (enculturation)。文化的濡化主要是一種文化的自身傳承與延續。有一種觀點認為，中國傳統文化中的“民本”主義完全可以成為現代公民文化的生長點。筆者認為，“民本”主義與權利本位的公民文化相去甚遠。從根本上而言，兩者的預設截然不同，前者預先設定主權在君，而后者預先設定的是主權在民。因此，試圖從民本主義思想中誘導出現代公民文化，這只能是一種善良的“烏托邦”。

當然，對傳統“民本”思想誘導出現代公民文化觀點的否定并不意味著對文化濡化路徑的抹殺，相反，建立在落后的小農自然經濟生產方式、封建宗法族制基礎上的中國傳統政治文化，憑借其儒家倫理社會化的特有機制，傳播和彌散于全社會的各個領域，縱貫數千年經久不衰，內化為一種根深蒂固的心理狀態、思維方式和行為習慣，而成為規范人們行為和價值評判的“集體無意識”。正如菲利普特?巴格比在《文化：歷史的投影》一書中寫道：“我們感到這些觀念和價值是在‘空中’或在‘我們的頭頂上’，感到它們是通過‘靈感’，亦即通過‘吸氣’來到我們這里；或者說，感到它們是從某種在我們意識之下的黑暗天國‘升華’上來的。”因此，數千年的文化積淀是不可能連根拔除，更何況傳統臣民文化中的某些要素極有可能與現代公民文化相融。比如，它可能不像西方人那樣過分突出個人的獨立以及個人與國家的對立，從而在個人與國家關系上尋求偏向集體主義的平衡點；它可能會更傾向于社會和自身和諧的價值等。更為重要的是，作為異質性的公民文化，要維持其對政府權力與責任的均衡功能，仍需保持適度臣民文化的存在。中國六七十年代的全民政治化狂潮至今仍是人們心中難以抹去的傷痛。沉重的歷史代價進一步昭顯：公民文化的混合性對政府權力與責任的平衡既是充分的又是必要的。因此，傳統臣民文化中的某些酵紊帶入中國當代公民文化的建構和整合，有可能使我國建成和諧的公民文化。

當代中國公民文化不是西方公民文化簡單替代，也不會是對傳統政治文化的全面解構。它必定是文化涵化與濡化共同作用的結果。這種公民文化不僅是現代的，它更應該是中國的。

責任編輯：崔 穎