真、善、和：打造誠信政府的三個維度

[摘要]誠信是現(xiàn)代政府得以立足的合法性與合理性基礎(chǔ)。現(xiàn)代民主政府必須按照“真”、“善”、“和”三個維度來加強自身建設(shè)，打造誠信政府形泉，以“真”立足，以“善”立根，以“和”持久。這三個方面的完整統(tǒng)一，就是誠信政府得以持久確立的根本條件。

[關(guān)鍵詞]誠信政府：真：善：和；依法行政；和諧社會

[中圖分類號]D63 [文赫標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)07－0022－04

“誠信”，即誠實而有信用，是中華民族的傳統(tǒng)美德。它要求人們誠善于心、言行一致；倡導(dǎo)信為政基、誠生德業(yè)。誠信在政治生活和政府活動中的價值幾乎從來都得到無尚推崇。古今中外，莫不如斯。僅在中國，就有商鞅變法“立木為信”的佳話，有“民無信則不立”、“忠信以為城池”、“匹夫行忠信，可以保一身，君主行忠信，可以保一國”、“上好信，則民莫敢不用情”等古訓(xùn)。政府作為一個為社會成員提供普遍服務(wù)的組織，其誠信程度主要通過政府履行其職責(zé)的行為反映出來，因此，政府誠信程度實際上是公眾對政府履行其職責(zé)情況的評價。面對社會發(fā)展，政府必然要采取一定的政治行為，而政治行為必然有社會結(jié)果的反饋，這個結(jié)果的反饋中包含的最重要的一點就是人們對政府是否信任，公眾對政府的這種信任直接決定著政府合法性地位是否穩(wěn)固。誠信已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政府的立身之本，一個誠信的政府能夠增強社會公眾的社會信任感、歸屬感和責(zé)任感，而政府失信，則會導(dǎo)致社會公眾信心不足和對政府信任的喪失，從而可能造成社會普遍失信，同時削弱政府行使公共權(quán)力的合法性和合理性。

改革開放以來，我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷提高，隨著行政體制改革的深化，政府社會管理與公共服務(wù)水平不斷提高，政府誠信建設(shè)不斷加強。但不可否認的是，當(dāng)前一些政府部門政策多變、政出多門、朝令夕改、承而無諾和失信于民的現(xiàn)象也時有發(fā)生。主要表現(xiàn)為：不依法履行承諾、不及時兌現(xiàn)政策，且有時承諾不夠具體而顯得假、大、空；政策的制定主觀性和隨意性較大、透明度不夠高、連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠；少數(shù)政府機構(gòu)及公務(wù)人員濫用權(quán)力，缺乏責(zé)任感，言而無信，欺上瞞下，以權(quán)謀私。這些行為都嚴(yán)重損害了群眾利益，傷害了群眾感情，阻礙了整個社會信用道德程度的提高，使得政府缺乏親和度和感召力。在群眾心目中的威信和形象受到了很大的削弱，并直接導(dǎo)致一些社會矛盾的沖突和激化，影響社會穩(wěn)定。因此，打造誠信政府，樹立堅不可摧的誠信政府形象，已經(jīng)成為改進政府管理方式，深化政府行政體制改革，構(gòu)建社會主義和諧社會，保證市場經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展的緊迫要務(wù)。就當(dāng)前來說，必須緊緊圍繞鞏固政府誠信的基礎(chǔ)付出不懈努力，通過“真、善、和”三個維度來全力打造誠信政府，提升政府聲譽和形象，進一步加強和提高政府的執(zhí)政地位。

一、“真”：打造誠信政府的基石

誠信以真實為本，失去“真”就失去了誠信的前提和基礎(chǔ)。對于政府來講，“真”一方面意味著在履行職能時要求真務(wù)實，對人民群眾真誠負責(zé)，是真正的責(zé)任政府；另一方面，意味著政府必須公開、公正、透明，是不折不扣的陽光政府。

一個能讓人民群眾充分信賴的政府，首先是能夠認清自身責(zé)任的政府，一個一心為民、求真務(wù)實、充滿憂患意識、能清醒認識自身缺點和不足的政府。如溫家寶總理在2006年政府工作報告中，不僅談了2005年我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得的顯著成就，也坦陳了經(jīng)濟社會生活中存在的困難和問題，如糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收難度加大、涉及群眾切身利益的不少問題還沒有得到很好解決，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻等。溫總理還特別指出：各級政府工作中存在不少缺點和不足。政府職能轉(zhuǎn)變滯后，一些工作落實不夠，辦事效率不高，形式主義、做表面文章的現(xiàn)象還比較突出，一些政府工作人員弄虛作假、奢侈浪費，甚至貪污腐敗。政府工作報告中這種不遮掩困難與問題、不回避政府工作缺點和不足的言行，就是一種求真務(wù)實的態(tài)度。政府敢不敢負責(zé)任，是群眾對政府信任與否的前提。有了這種求真務(wù)實的態(tài)度，各級政府及其工作人員，才會進一步增強使命和緊迫感，更加扎實地工作。

按照“人民主權(quán)”的原則和盧梭的理論，政府的行政權(quán)源于人民的委托，人民把具體事務(wù)的管理權(quán)委托給政府，政府只是這些管理權(quán)力的執(zhí)行者，只是人民的仆從，人民才是權(quán)力的所有者。因此政府的政策和行為必須以人民的意志為依歸，對人民負責(zé)c這就意味著民主政府與責(zé)任政府天然地不可分離，民主政府必須是責(zé)任政府，否則，其民主性就無法得到體現(xiàn)。在現(xiàn)代責(zé)任政府理論中，責(zé)任政府的核心特征應(yīng)該是責(zé)任政治。責(zé)任政治作為現(xiàn)代民主政治的一個基本特征，其涵義可以狹義地理解為責(zé)任內(nèi)閣制政府，即行政機關(guān)由代議機關(guān)產(chǎn)生并對代議機關(guān)負責(zé)的政權(quán)組織形式。而廣義責(zé)任政治，則指人民能夠控制公共權(quán)力的行使者，使其對公共權(quán)力的行使符合人民的意志和利益，直接或間接地對人民負責(zé)的政治形式。無論從廣義還是狹義方面理解責(zé)任政治，作為責(zé)任政府，都必須迅速、有效地回應(yīng)社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。在行使職責(zé)過程之前，要有所交待，向公眾解釋這么做的理由。在完成職責(zé)后，如出現(xiàn)差錯或損失，應(yīng)承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責(zé)任；選擇正確的責(zé)任形式，做到罰當(dāng)其責(zé)。一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進實現(xiàn)社會意志所提出的目的，真正履行其責(zé)任時，才是合理合法的，才是能夠得到人民信任的政府。政府工作是不是對人民負責(zé)，試金石就是能否經(jīng)得起實踐、群眾和歷史的檢驗。

“君子坦蕩蕩”，講的是個人修身之道，但對政府行為也同樣適用。在封建專制社會里，“民可使由之，不可使知之”，形成了“法藏官府，威嚴(yán)莫測”的傳統(tǒng)。上世紀(jì)九十年代以來，建立信息公開制度，滿足公民的“知情權(quán)”，已經(jīng)成為現(xiàn)代民主發(fā)展的一個新趨勢。現(xiàn)代民主把信息公開作為政府的行為準(zhǔn)則，就是要讓自身的行為暴露于“陽光”之下，提高政府工作的公開性和透明度，尊重公眾的知情權(quán)，讓民眾知悉和了解與他們利益休戚相關(guān)的信息。它具備兩個層次的含義：其一在于實體公開，即政府的事務(wù)除了依法應(yīng)當(dāng)保密的外，應(yīng)當(dāng)一律公開；其二在于程序公開，“正義不但要得以實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)”，政府行為不但要以正當(dāng)?shù)姆绞降玫叫惺梗乙钥吹靡姷耐该鞣绞綄⒄畔⒐_。我們知道，人們的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應(yīng)當(dāng)為成員們所了解。政府的行政法規(guī)、行政規(guī)章與規(guī)范性文件、政府機構(gòu)職能、人員配置、行政程序、執(zhí)法依據(jù)、會議活動及文件資料等信息都應(yīng)當(dāng)公開和便于公眾查詢，政府的決策過程因此也應(yīng)當(dāng)使公民知曉和參與。新加坡、香港、美國和西歐等一些國家和地區(qū)的政府的誠信程度比較高，很重要的原因在于這些國家和地區(qū)的政府及工作人員在處理具體行政事務(wù)中，盡可能做到公開、公平、合理。在這些國家和地區(qū)，在制定決策的時候決策部分盡量做到獨立與超然，而且多數(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)開放式?jīng)Q策，決策程序及內(nèi)容事先公開，專業(yè)人士和決策的利益相關(guān)者都被吸納入決策制定團體，而不是暗箱操作。政府誠信程度的一個非常重要的體現(xiàn)就是決策出臺過程的公開透明，只有吸引眾多利益相關(guān)者參與而制定出的決策，才可以防止因利益沖突而導(dǎo)致的決策減效乃至失效。因此，呼喚“透明”，打造“陽光政府”，既是市場經(jīng)濟的基本要求，也是建設(shè)民主法治國家的題中應(yīng)有之義。

雖然說改革開放以來，我們黨和政府以真為追求，始終堅持求真務(wù)實、對人民高度負責(zé)，制定了正確的路線、方針、政策，使人民享受到了實實在在的利益，贏得了群眾衷心的擁護和支持，黨和政府的威信不斷提高。但是必須清醒地認識到，隨著國際形勢的不斷變化和整個社會的深刻轉(zhuǎn)型，人民群眾物質(zhì)文化生活需要也在發(fā)生新的變化，改革深化所觸及社會深層次的利益調(diào)整。對政府誠信也提出了越來越高的要求，傳統(tǒng)的政府管理方式已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求。因此黨和政府必須適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，在管理中不斷賦予“真”以鮮明的時代內(nèi)涵，用責(zé)任和陽光構(gòu)筑起政府誠信的基石。

二、“善”：打造誠信政府的核心要義

善是道德的核心，也是現(xiàn)代民主政府行政倫理的核心價值理念。這種理念要求一個講求誠信的政府一要維護社會正義，嚴(yán)格依法行政；二要以民為本，施以善政。因為在現(xiàn)代民主政治中，人民之所以選擇自己的政府，就是為了能為自己帶來利益和好處。如果自己選舉的政府不但不能為民眾主持正義，謀取利益，反而濫用公權(quán)、成為自己的對立物或異化物，不要說誠信，就連政府起碼的存在價值都沒有了。可以說，行政法治、善政為民的價值取向，是誠信政府的神圣職責(zé)，是政府得以獲得民眾支持信任的價值和意義所在。

公共選擇理論認為，政府的雙重角色和有限理性往往構(gòu)成政府誠信缺失的天然條件：一是政府及其工作人員雙重角色帶來的自利傾向。在市場經(jīng)濟體制下，政府往往扮演著雙重角色，既是民眾利益的代表，也是當(dāng)政利益集團的代表。而當(dāng)兩者發(fā)生利益沖突時，政府往往會自覺不自覺地使公眾利益的維持和增進服從于當(dāng)政集團尋求租金最大化的偏好。另一方面，政府公職人員在執(zhí)行公務(wù)時也是身兼兩任，既代表民眾利益，也有自身的私人利益，當(dāng)存在可以通過損害民眾利益來增進自身利益時，公職人員中的意志薄弱者、品德低下者就會損公肥私，以權(quán)謀私，滋生腐敗思想和行為，尤其在缺乏實質(zhì)監(jiān)督的情況下，更是如此。二是政府的有限理性。正如市場有靈，政府也有失靈。由于環(huán)境不確定性的約束和自身能力的限制，政府不可能了解所有的備選方案，也無力估算出所有備選方案的實施后果。因而，政府在履行職責(zé)的過程中，也會出現(xiàn)失誤，會有意無意地損害民眾利益。同時，因為存在控制手段的有限性和公共產(chǎn)品供應(yīng)的低效性，政府有時無法及時回應(yīng)民眾的理性期待和預(yù)期，導(dǎo)致民眾對政府履約能力的懷疑，也容易增加民眾對政府的不信任。正是因為這種天然的局限，就要求政府要樹立一種以公共利益為依歸的社會正義原則，并在社會公共生活中發(fā)揮必要的啟動和引導(dǎo)作用，從而推進個人和公共道德的完善。政府應(yīng)當(dāng)把維護社會正義視為天職，通過制定公共政策、嚴(yán)格依法行政致力于實現(xiàn)社會公平，從而為良好公共生活的建立和高尚道德情操的培養(yǎng)提供必要的條件。

在現(xiàn)代社會，依法行政不僅是社會不斷發(fā)展和進步的制度基礎(chǔ)和重要保障，而且是現(xiàn)代法治國家對政府和行政機關(guān)所提出的一項基本原則和基本要求。“依法行政”一方面意味著法律對行政權(quán)力的約束，同時也意味著法律對行政權(quán)力的授予。政府受人民之托，依憲法授權(quán)，獲得并行使行政權(quán)力以管理社會、服務(wù)社會，是現(xiàn)代憲政體制下政府行政權(quán)力合法性的根本來源。在這一意義上，憲法、法律既是對行政權(quán)力的約束，也是對行政權(quán)力的授權(quán)和保護。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證實施等特點，決定了它既是與公民、法人的利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最容易被違法濫用的一項國家權(quán)力。因此必須要求行政權(quán)力的行使，遵循公平、公正原則和正當(dāng)程序，平等對待行政相對人，不偏私、不歧視，必須符合社會文明進步的尺度；行使自由裁量權(quán)應(yīng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；行政目的可采用多種方式實現(xiàn)，盡量避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。即使在必須采取的情況下，其措施和手段也應(yīng)以必要和適當(dāng)為限度；非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政相對人因此受到的損失依法予以補償；行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政相對人存在利害關(guān)系時應(yīng)回避。真正做到以制約行政權(quán)力來保護公民權(quán)利，以擴展公民權(quán)利來監(jiān)督行政權(quán)力，實現(xiàn)制約、監(jiān)督行政權(quán)力與保護、擴展公民權(quán)利的相互依存和共同推進，從而防止行政權(quán)的隨意擴張和侵害公民權(quán)利行為的發(fā)生。古語說得好，“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”只有國家行政機關(guān)及其公務(wù)員真正做到不惟權(quán)、不惟上、只惟法，嚴(yán)格遵循依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、道德用權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，政府的執(zhí)政威望才能在民眾心中目的樹立起來，有了制度與人的良性互動，政府的誠信自然會有可靠的保證。

一般說來，人民之所以信任政府，即作為委托人將行政權(quán)力委托給信任的代理人——政府，是因為：其一，人民相信政府具有誠實守信良好品格和道德責(zé)任感，能夠掌好權(quán)，用好權(quán)；其二，人民相信政府具有勝任行政運營之責(zé)任的能力。要不辜負人民的信任，政府一切行為就應(yīng)緊緊圍繞人民利益，以民為本，施以善政，一切為人民利益著想，同時在實際行為中，接受人民的監(jiān)督，不斷提高執(zhí)政能力和服務(wù)水準(zhǔn)，及時根據(jù)人民要求調(diào)整公共政策，增進政府與人民之間的良性互動。

在市場經(jīng)濟條件下，政府要贏得信任、樹立權(quán)威，應(yīng)該做到：第一要注意政府職能的設(shè)置、政府權(quán)利的配置和政府責(zé)任的承擔(dān)相一致，也就是政府行政權(quán)限的范圍、行政機構(gòu)的大小、利益獲取的多少必須與維護和增進人民利益的程度和提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量相一致，這是政府誠信的政治基礎(chǔ)。第二要注意理論與實踐的一致，政策制訂和政策執(zhí)行一致，政府應(yīng)該把對人民的承諾和對承諾的落實相結(jié)合，言必信、行必果。不能出爾反爾，朝令夕改，這是政府誠信的管理基礎(chǔ)。第三要注意政府取信于民的政策制訂與人民對政府的理性預(yù)期和信任期待相一致，這是構(gòu)成政府誠信的行為基礎(chǔ)。如果構(gòu)成政府誠信的政治基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)和行為基礎(chǔ)不與人民的利益需要相呼應(yīng)，甚至背道而馳，其在行政權(quán)力執(zhí)行中必然會出現(xiàn)問題，如此，則政府執(zhí)政的合法性就會受到懷疑，整個社會的穩(wěn)定與和諧就難以保證。因此，政府誠信要求政府在行使行政權(quán)時，能夠?qū)r值承諾定位在為民權(quán)、為民生、為民利上，努力為人民群眾提供平等、自由、公平、公正、安定的社會環(huán)境和制度保證，切實履行政府對人民所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，確保政府與人民之間的委托代理關(guān)系，真正做到取信于民，為民所擁戴。特別是隨著改革開放的深入，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，其中弱勢群體的增加，老齡化問題的出現(xiàn)、人民群眾多層次需要的出現(xiàn)，貧富差距的正在逐步拉大等眾多問題的涌現(xiàn)，都需要黨和政府以善攻為民的價值導(dǎo)向、博愛濟眾的寬廣胸懷，使每位社會成員盡可能得到關(guān)愛和溫暖。只有這樣，政府才能在民眾心里扎根。

三、“和”：打造誠信政府的目的歸宿

和諧是一種有序狀態(tài)，和諧社會必定是一個有著良好社會風(fēng)尚，講倫理道理、講誠信的社會。當(dāng)前影響社會和諧的因素很多，有物質(zhì)層面的，也有精神層面的；有源自國內(nèi)的，也有源自國外的；有來自社會的因素，更有政府本身的因素。一個社會能不能實現(xiàn)和諧，很重要的是要看管理著這個社會的政府有沒有誠信c如果管理著這個社會的政府沒有誠信，那這個社會中的人不會有誠信，這個社會也就不可能有誠信，缺乏誠信必然導(dǎo)致動亂紛爭，這個社會就不可能是和諧的、有序的。因而政府應(yīng)該而且必須是社會最具公信力的組織，它及其組織中的每一個成員的誠信行為，都應(yīng)具有很強的引導(dǎo)和示范作用。政府誠信引導(dǎo)行業(yè)誠信、商業(yè)誠信和個人誠信，是整個社會誠信的保證。政府失信，必然會破壞公民和政府之間的信任與協(xié)作關(guān)系，動搖政府執(zhí)政的根基，影響社會的和諧。因此，我們之所以要大力倡導(dǎo)社會誠信，打造誠信政府，就是要鋪墊好和諧社會所必需的道德文化基礎(chǔ)。沒有這個基礎(chǔ)，政府就難有作為，社會各種矛盾就會應(yīng)然而生，和諧穩(wěn)定就不能得到有效的保證。所以，政府的誠信狀況，也就從根本上決定著和諧社會的建設(shè)，誠信政府是和諧社會建設(shè)的內(nèi)在需要，而和諧社會建設(shè)則是打造誠信政府的目的和歸宿。

從構(gòu)建和諧社會的角度看，政府的誠信建設(shè)中最值得關(guān)注的就是社會利益協(xié)調(diào)過程中的公平問題。因為政府的誠信要通過一定的行為來體現(xiàn)，其種種行為是否符合誠信的基本道德要求，最終還是要放在大量社會利益和矛盾的協(xié)調(diào)實踐中進行檢驗。而人類文明歷史中，公平作為人類構(gòu)建有序社會的基本原則，一直被作為解決社會各種矛盾紛爭的基本價值準(zhǔn)則得到普遍認同。社會主義在理念和制度上優(yōu)越于資本主義的地方，主要就是體現(xiàn)公平。但由于我國經(jīng)濟文化的相對落后，在經(jīng)濟體制改革過程中建立了以利益差別為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟體制，在所有制和分配制度等方面鼓勵一部分人、一部分地區(qū)先富起來。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會群體之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、中央和地方之間的利益變動加劇，形成了欠發(fā)達地區(qū)、“三農(nóng)”等突出問題。因此，體現(xiàn)公平，從利益協(xié)調(diào)入手正確處理人民內(nèi)部矛盾，化解社會風(fēng)險，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項基礎(chǔ)性工作。而協(xié)調(diào)利益的工作首先應(yīng)該是政府的工作。政府要綜合運用法律、經(jīng)濟、社會、行政等手段，抑制收入差距、貧富差距的擴大，重點解決好合理稅負、關(guān)心困難群眾的生產(chǎn)生活、加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)受益差距、增加就業(yè)等直接關(guān)系利益協(xié)調(diào)的各種問題。要做好這些工作，政府就必須是一個講求誠信的政府，否則政府推行的政策，政府的作為就會受到抵制，政府的功能就會大打折扣。很難想象，一個不講誠信的政府在協(xié)調(diào)利益關(guān)系時，能夠體現(xiàn)公平。當(dāng)然，公平是相對的，要與目前社會主義社會的初級階段相適應(yīng)，但體現(xiàn)不出公平，就沒有正義，就絕對不是社會主義和諧社會。

目前我國社會處于發(fā)生深刻變革的歷史進程中，能否建設(shè)一個全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會，是對我們黨的執(zhí)政能力的重大考驗。構(gòu)建社會主義和諧社會，無疑需要全社會長期堅持不懈地努力，在政府的層面上更需要做大量的工作，但是在各種工作中，顯然政府誠信建設(shè)是實現(xiàn)政府與社會和諧的首要工作，特別在當(dāng)前公共道德機制不健全，社會信用水平較低，行使權(quán)力中的義務(wù)誠信、政府機構(gòu)及其官員對廣大群眾的服務(wù)誠信存在缺失，虛報浮夸、好大喜功之風(fēng)滋生蔓延的情況下，執(zhí)守誠信美德，建設(shè)誠信政府，使政府的誠信具有“可持續(xù)性”，已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會不能回避的重大課題，我們必須予以高度重視。

四、結(jié)語

誠信政府以“真”立足，以“善”立根，以“和”持久。真中有善，善中有和，和以真以善為基礎(chǔ)。求真務(wù)實，對人民群眾真誠負責(zé)，這是政府誠信的基石；維護正義，依法行政、以民為本，施以善政，是政府誠信的核心要義；實現(xiàn)人民群眾美好幸福的和諧社會理想，這是政府誠信建設(shè)最終的目的和歸宿。三個方面的統(tǒng)一，才能打造出名副其實的誠信政府。

責(zé)任編輯：黎 峰