和諧農(nóng)村視界鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為取向探析

[摘要]和諧農(nóng)村作為和諧社會的重要組成部分和具體展現(xiàn)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在當(dāng)前階段，構(gòu)楚和諧農(nóng)村的關(guān)鍵是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“經(jīng)濟(jì)管理型”向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]和諧農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；轉(zhuǎn)型；公共服務(wù)型政府

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002－7408(2007)08－0022－03

一、構(gòu)建和諧農(nóng)村的意義及出路

從2002年黨的十六大首次正式提出“和諧社會”的概念，到2006年十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的通過，標(biāo)志著和諧社會的構(gòu)建已經(jīng)從治國理念上升到中國共產(chǎn)黨的治國方略和具體社會實踐。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的真正福祉。從社會發(fā)展角度而言。構(gòu)建社會主義和諧社會是全面貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，直面中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)。反映了建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國各族人民的共同愿望和要求。農(nóng)村和諧是中國社會和諧的重要內(nèi)容、基礎(chǔ)和關(guān)鍵。胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上強(qiáng)調(diào)：“在我們這樣一個農(nóng)民占多數(shù)人口的國家里，農(nóng)民是否安居樂業(yè)，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農(nóng)民日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)就會更加牢固?！?/p>

和諧農(nóng)村的建設(shè)，除要加強(qiáng)農(nóng)村社會的“自育”之外，更重要的是準(zhǔn)確定位或規(guī)約與農(nóng)村關(guān)系最為密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為取向，盡快實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，以求最大化的社會治理績效；在中國，從封建時期的“皇權(quán)不下縣”到1980年代試行村民自治后出現(xiàn)的“鄉(xiāng)政村治”管理模式的發(fā)展歷程看，我國農(nóng)村社會是作為政治國家的相對組織而存在的：期間，雖然在新中國成立后一度出現(xiàn)“政社合一”的管理模式，但其并沒有納入國家政權(quán)序列，只是作為國家現(xiàn)代化發(fā)展的補(bǔ)充或給養(yǎng)逐步延續(xù)的。從歷史的宏觀角度分析，盡管中國農(nóng)村社會長期游離于國家政權(quán)之外，卻并沒有理想化地取得自主發(fā)展的權(quán)利、地位和能力，這主要表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的相對獨立和單一以及政治追求的過分依附和盲從。從中國政治發(fā)展的當(dāng)代價值審視，長期的全能政體造成中國農(nóng)村公民社會發(fā)展所需要的公共空間十分“狹隘”、微觀基礎(chǔ)更加“脆弱”。如果我們把農(nóng)村治理放在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育并不成熟的背景下，就會發(fā)現(xiàn)這樣的矛盾：一方面，農(nóng)村基層的公共空間需要得到進(jìn)一步的拓展，才能滿足農(nóng)村治理的需要；另一方面，農(nóng)村社會的健康成長發(fā)育卻無法離開國家政權(quán)的推動力量自主發(fā)展。由此，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會需要遵循農(nóng)村社會自組織發(fā)展規(guī)律，又必須充分發(fā)揮國家政權(quán)的引導(dǎo)、推動和調(diào)控作用。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上聯(lián)國家、下接鄉(xiāng)村社會”的獨特紐帶地位決定了它不可替代的作用。簡而言之，構(gòu)建和諧農(nóng)村必須從轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為開始。本文研究的視角正是在構(gòu)建和諧農(nóng)村進(jìn)程中，處于國家政權(quán)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何作為以適應(yīng)和促進(jìn)和諧農(nóng)村社會建設(shè)的需要。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為轉(zhuǎn)型是和諧農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求

和諧農(nóng)村是和諧社會的縮影和具體展現(xiàn)，我們應(yīng)把和諧農(nóng)村建設(shè)提高到全面實現(xiàn)社會主義和諧社會的基礎(chǔ)和關(guān)鍵的高度去認(rèn)識和處理。本文開篇提出的“構(gòu)建和諧農(nóng)村必須從轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為開始”，已經(jīng)基本上成為社會各界的共識，很多學(xué)者也分別從不同角度作了深入分析，本文擬從以下三個方面分析中作進(jìn)一步佐證。

首先，從構(gòu)建和諧農(nóng)村社會理念的提出來看，微觀上，“和諧農(nóng)村”是針對1990年代末至本世紀(jì)初近lO年當(dāng)中，我國農(nóng)村社會中黨群、干群關(guān)系緊張，農(nóng)民群體性抗?fàn)幊噬墤B(tài)勢，政治上鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力型權(quán)力運(yùn)行體制與農(nóng)村村民自治制度的矛盾引發(fā)的鄉(xiāng)村治理陷入困境，社會結(jié)構(gòu)錯動、問題增多、秩序失范、風(fēng)險易發(fā)，社會張力凸顯并呈擴(kuò)大之勢而提出的；宏觀上，社會結(jié)構(gòu)中導(dǎo)致農(nóng)村社會不穩(wěn)定的最大風(fēng)險源主要有三個：一是政治風(fēng)險源——腐敗，導(dǎo)致農(nóng)民對執(zhí)政黨的政府權(quán)力認(rèn)同度降低，核心價值理念受到影響，容易產(chǎn)生政治和精神層面的危機(jī)。二是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險源——收入低、就業(yè)沒有保障，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，容易形成社會分離感。三是社會風(fēng)險源——貧富兩極分化，導(dǎo)致部分農(nóng)民產(chǎn)生相對剝奪感，容易產(chǎn)生社會對立心理。但是。這一時期恰是“我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時期，也是人民群眾得實惠最多的時期”，卻為什么又同時是眾多社會張力蓄積并待爆發(fā)的時期呢?一個根本原因就在于基層政府把主要的精力集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，不同程度上弱化或忽視了各種社會問題，很多基層黨政負(fù)責(zé)人在GDP崇拜下，只講效率而忽視了公平，使社會問題不斷積壓、增多；從整個國家發(fā)展戰(zhàn)略看，由于我國采取了犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展去彌補(bǔ)城市、工業(yè)和國防的國家現(xiàn)代化趕超模式，從而在農(nóng)村社會形成了諸多不穩(wěn)定因素，使社會整體運(yùn)行不順暢。在這里，作為國家政權(quán)代表的政府成為各種社會矛盾的匯集點，政府轉(zhuǎn)型自然成為新時期社會各界關(guān)注的焦點。能否順利實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型便成了和諧農(nóng)村建設(shè)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

其次，從和諧農(nóng)村社會的本質(zhì)上分析，參考常修澤先生對和諧社會科學(xué)內(nèi)涵的界定，筆者認(rèn)為和諧農(nóng)村應(yīng)該是民主和法治的統(tǒng)一體、活力和秩序的統(tǒng)一體、多元與公正統(tǒng)一體的綜合體系：推進(jìn)農(nóng)村民主和法治建設(shè)，實現(xiàn)民主和法治的制度化、規(guī)范化和程序化是和諧農(nóng)村的本質(zhì)要求和根本實現(xiàn)途徑，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷推動農(nóng)民的社會知情權(quán)、事務(wù)參與權(quán)、意志表達(dá)權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)；積極發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力和推動農(nóng)村資源市場化改革，為農(nóng)村社會活力的勃發(fā)提供動力之源，為此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以公共服務(wù)為導(dǎo)向，改進(jìn)對經(jīng)濟(jì)和社會的管理方式，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化改革營造良好的制度基礎(chǔ)和社會秩序；面對因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化改革而出現(xiàn)的農(nóng)村多元利益主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)立足于“無差別境界”，制定并采取以“社會公正”為靈魂的經(jīng)濟(jì)社會政策，擺脫、超越各種既得利益集團(tuán)的束縛，公平公正地分配各種社會資源，讓不同利益主體都能獲得平等的進(jìn)出市場自由、勞動就業(yè)機(jī)會、獲取尊重和勞動報酬的權(quán)利。

再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立的初衷看，它是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定地區(qū)、特定人口內(nèi)掌握了公共權(quán)力并因此負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的具有公共性、全局性、政治性特征的最大的公共組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些特性決定了它在對社會生活發(fā)生影響的過程中必須要向著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共責(zé)任’、全局利益、政治關(guān)懷的方向上發(fā)展，并且這一發(fā)展方向或目的就暗含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的功能模式和范圍。站在人民主權(quán)的立場上看，這一模式又是以人們對政府的價值期望為基礎(chǔ)的，換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要選擇一種合理的被鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民接受的方式分配既有的資源，以求政府治理績效最大化。

人們對政府的價值期望不同，直接決定了政府對社會既有資源分配方式的不同，從而必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。在私有制條件下，政府只能是為有產(chǎn)者服務(wù)的政府，而當(dāng)生產(chǎn)資料被社會占有時，政府就應(yīng)該以該社會中絕大多數(shù)人的價值期望來指引自己的行為。1978年中國改革開放初期。解決十幾億中國人的溫飽問題成為當(dāng)時政府的行為指向。于是，在“一個中心”旗幟的引領(lǐng)下，政府就自然地現(xiàn)身為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”；隨著改革的深入，人均GDP達(dá)到1000美元時，整個社會步入了“矛盾凸顯期”(或稱“社會失調(diào)期”)，人們由改革初期對“經(jīng)濟(jì)效率”、的追求轉(zhuǎn)而對諸如“以人為本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和諧”等現(xiàn)代價值關(guān)懷尊重和向往，這一變化必然慣性地從政府職能轉(zhuǎn)變中體現(xiàn)出來。有專家指出，近幾年來，政府轉(zhuǎn)型已成為社會關(guān)注的焦點問題，社會各界形成的共識是：“政府轉(zhuǎn)型是改革攻堅的關(guān)鍵”?！笆墙ㄔO(shè)和諧社會的關(guān)鍵，政府轉(zhuǎn)型解決不好，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)也很難實現(xiàn)”。從當(dāng)代中國改革發(fā)展的歷史進(jìn)程看，幾乎所有的改革“最終都由政府主導(dǎo)和推動的，這些改革能否真正推進(jìn)，取得成效，與政府自身是緊密相連的。”“能否推動政府的實質(zhì)性改革，用政府改革帶動其他改革”是能否促進(jìn)社會向和諧形態(tài)有效推進(jìn)的關(guān)鍵。而這一轉(zhuǎn)型的價值取向是，政府要建設(shè)成為“公共服務(wù)型政府”，逐步實現(xiàn)政治民主，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件。中國有沒有可能最終建立起“和諧社會”，要看中國政府“能不能在政治民主的道路上持續(xù)地獲得進(jìn)步?！?/p>

因此，在和諧農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了不可推卸的主導(dǎo)作用。一些學(xué)者提出，在當(dāng)前，政府的主導(dǎo)作用尤其要體現(xiàn)為政府體制的轉(zhuǎn)型。政府轉(zhuǎn)型是和諧社會構(gòu)建全過程的核心和關(guān)鍵。常修澤先生在《政府改革：從“管理型”到“服務(wù)管理型”》中指出：政府應(yīng)以公共服務(wù)為主。包括：1、提供面向勞動力市場的“民生性”服務(wù)；2、提供社會事業(yè)發(fā)展的“公益性”服務(wù)；3、提供非競爭性領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性”服務(wù)；4、提供促進(jìn)市場主體正常運(yùn)轉(zhuǎn)和創(chuàng)新的“主體性”服務(wù)。顯然，這對于構(gòu)建和諧農(nóng)村的偉大工程也具有重大的指導(dǎo)意義。

三、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型為動力，推進(jìn)和諧農(nóng)村建設(shè)

在構(gòu)建和諧農(nóng)村社會語境下，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放棄原來“GDP崇拜”下行政直接干預(yù)甚至控制農(nóng)村社會，以彰顯“效率”、掩蓋矛盾的不良行為取向，應(yīng)從促進(jìn)農(nóng)村社會和諧的本質(zhì)要求出發(fā)規(guī)范政府行為，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“經(jīng)濟(jì)管理型”向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要確立社會目標(biāo)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的原則。要由直接致力于經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)為提供社會產(chǎn)品、公共產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)增長提供社會保證和服務(wù)，加快完善政府的社會公共管理職能。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為轉(zhuǎn)型應(yīng)努力做到：第一，打破“全能政府”觀念，樹立“有限政府”觀念，改變“全面控制”的做法，主動從不應(yīng)該管的事務(wù)中退出來；破除“政府至上”的觀念，樹立服務(wù)的觀念。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式走出來，把主要精力用在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)上；矯正片面對上負(fù)責(zé)的政績觀，把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一到建設(shè)服務(wù)型政府上來。堅決杜絕政府越位“搞項目”，企業(yè)錯位“辦社會”的現(xiàn)象發(fā)生。第二，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，很好地為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)，政府管理方式上“要變計劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)，變管理為治理?！币獓@公共職能調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順各職能部門關(guān)系，使其各司其職、各盡其責(zé)、協(xié)調(diào)同步、密切配合，才能很好地履行政府的職能，實現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三。完善公共財政以保證政府積極作為，積極履行公共服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政是基于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的制度安排，也是政府有效提供公共服務(wù)，化解社會矛盾、減少社會風(fēng)險、保持國家長治久安的制度基礎(chǔ)。切實地解決我們發(fā)展中的“三農(nóng)”問題、“四農(nóng)問題”、發(fā)展不平衡問題、公平問題等，以確實保證政府公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)和公共產(chǎn)品的提供，保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。

其次，政治體制上從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，改革“壓力型”權(quán)力運(yùn)行體制，真正實現(xiàn)法治政府。我國社會從農(nóng)村開始的改革發(fā)展到今天，國家政權(quán)與基層社會的關(guān)系、政府與普通公民的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了許多良性變化：從官本位社會向能力本位社會轉(zhuǎn)變、從國家社會向公民社會轉(zhuǎn)變、從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變等都要求政府從“壓力型”單向控制的行政體制向協(xié)商合作的社會治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。同時，社會關(guān)系的變化已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會事務(wù)的公共權(quán)力，建立嚴(yán)格的法律問責(zé)制。當(dāng)前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而育，最緊迫的任務(wù)是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策、執(zhí)行的法治化、人本化，建立政務(wù)公開及民主評議制度，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。用制度保證農(nóng)民的話語權(quán)。

再次，政府要著力消除條、塊分割，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制，實行“條包塊管”。我們的行政體制經(jīng)歷了集權(quán)和分權(quán)，目前的總體狀況是條、塊分割嚴(yán)重，區(qū)域壁壘突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定區(qū)域內(nèi)的行政主體，塊指揮不了條，因為條不對塊負(fù)責(zé)，沒有服從的義務(wù)，反之，塊對條也缺乏約束力。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)力就無法行使，其直接的后果是影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體任務(wù)與目標(biāo)的實現(xiàn)。在責(zé)任機(jī)制上，各管理部門都過分追求自身的管理權(quán)威和利益，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部整體上管理無序，沒有統(tǒng)一的管理目標(biāo)，沒有一個權(quán)威機(jī)構(gòu)對各個職能部門的工作職責(zé)和任務(wù)作明確的界定，沒有誰對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理負(fù)全責(zé)，更沒有誰對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理該負(fù)的責(zé)任作出裁決和進(jìn)行監(jiān)督。往往出現(xiàn)有利的事情搶著干，無利可圖的事情則無人問津，常常造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門之間的矛盾以及由于職責(zé)不清引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能得不到具體落實。因此，要有效地履行公共服務(wù)職能，必須消除條、塊分割，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制，實行“條包塊管”，這是政府履行公共服務(wù)職能的重要保障。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為要貫徹公平的原則。要把公平的原則貫徹到各項分配原則中去，徹底消除權(quán)力部門化，部門利益化，盡快建立完善社會保障體系，發(fā)展公共事業(yè)、擴(kuò)大社會保障覆蓋面，保障最廣大人民群眾基本權(quán)益，保證經(jīng)濟(jì)在公平中增長。確立正確的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，建立相應(yīng)的激勵機(jī)制和體制，正確引導(dǎo)社會觀念、風(fēng)氣、文化和公德，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

責(zé)任編輯：崔 顛