建設(shè)服務(wù)型政府路徑探析

[摘要]建設(shè)服務(wù)型政府，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提升政府管理經(jīng)濟(jì)新能力的切入點(diǎn)，是新時(shí)期深化行政管理體制改革的重要取向，也是政府職能轉(zhuǎn)變的基本點(diǎn)。當(dāng)前，要著重從更新政府行政理念、建立新型的政府管理體制和機(jī)制、變革政府管理模式等方面推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；管理體制；行政理念；管理模式

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002－7408(2007)08－0015－02

服務(wù)型政府，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意愿組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。它意味著政府施政目標(biāo)由政府單方面自主決定轉(zhuǎn)為由民眾希望和合法期待來(lái)決定，政府以控制管理為要?jiǎng)?wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要?jiǎng)?wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移擴(kuò)展到公共服務(wù)領(lǐng)域。與傳統(tǒng)的政府管理模式相比，服務(wù)型政府的特點(diǎn)是：“小”——規(guī)模小。合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)的人員構(gòu)成；“少”——管得少。以有限政府取代無(wú)限政府，有所為、有所不為；“優(yōu)”——效果優(yōu)。為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步提供和創(chuàng)造最優(yōu)服務(wù)；“高”——效率高。善于捕捉信息，及時(shí)處理解決問(wèn)題，服務(wù)高效快捷；公一政務(wù)公開(kāi)。充分反映民意，廣泛集中民智；“廉”——廉潔守法，有責(zé)任心，廉價(jià)節(jié)約，低成本的政府。

建設(shè)服務(wù)型政府，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提升政府管理經(jīng)濟(jì)能力的切入點(diǎn)，是新時(shí)期深化行政管理體制改革的重要取向，也是政府職能轉(zhuǎn)變的基本點(diǎn)。它順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展以及中國(guó)國(guó)情的需要，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，是中國(guó)改革開(kāi)放的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。本文擬從以下幾方面探尋建設(shè)服務(wù)型政府的路徑。

一、更新政府行政理念

更新政府行政理念，是建設(shè)服務(wù)型政府，履行政府公共管理職能的重要前提。

一是要樹(shù)立以民為本的理念。即政府行政要做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。始終堅(jiān)持為人民服務(wù)，尊重和保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，為人民提供具有人文關(guān)懷的服務(wù)，以人民的受益水平和滿(mǎn)意程度作為政府施政的終極標(biāo)準(zhǔn)。政府只有從維護(hù)人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益出發(fā)，以民為本，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，充分考慮群眾的切身利益，尊重公民的基本權(quán)利，才可以做到政令暢通并贏得民心。

二是要樹(shù)立責(zé)任理念。使政府的各級(jí)工作人員從傳統(tǒng)政治中的官民觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政治中的政府與公民的平等交換和平等制約的觀念。民主政治是建立在社會(huì)契約和人民主權(quán)的理論基礎(chǔ)上的。公民通過(guò)納稅來(lái)支撐著龐大的政府機(jī)構(gòu)雇傭政府工作人員，而政府工作人員則用服務(wù)來(lái)與之交換，這就是平等的交換關(guān)系；公民通過(guò)選舉和罷免的方式來(lái)選擇社會(huì)管理者，而管理者則在選民的時(shí)刻制約下為公民管理公共產(chǎn)品和社會(huì)事務(wù)，這就是平等的制約關(guān)系。在傳統(tǒng)觀念中，“當(dāng)官要為民做主”，政府負(fù)責(zé)任的方式是家長(zhǎng)式的，其核心是替老百姓做主。這種責(zé)任心的動(dòng)力是同情、是基于官員不同的個(gè)人修養(yǎng)，怎樣才算負(fù)責(zé)任沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，也就無(wú)法保證使整個(gè)政府具有高度的責(zé)任心。同時(shí)，因?yàn)槔习傩胀耆幱诒粍?dòng)和依賴(lài)的地位，也就培養(yǎng)不出公民意識(shí)來(lái)。因此。政府的責(zé)任心要實(shí)現(xiàn)深刻的觀念轉(zhuǎn)變和更新。要認(rèn)識(shí)到政府的權(quán)力來(lái)源于人民，政府在獲得權(quán)力的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，即政府職權(quán)也是一種職責(zé)，依法行使職權(quán)本身‘就是一種義務(wù)；政府必須承擔(dān)沒(méi)有履行應(yīng)盡義務(wù)而造成的不利后果，承擔(dān)的方式就是負(fù)責(zé)任。政府責(zé)任分為法律責(zé)任，指政府公務(wù)員沒(méi)有履行職務(wù)造成嚴(yán)重后果的，要追究民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任；政治責(zé)任，指政府及公務(wù)員若損害了人民的利益，就要接受人大的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督，嚴(yán)重的要被撤消和罷免；道德責(zé)任，指公務(wù)員沒(méi)履行好職責(zé)要受到內(nèi)在良心的譴責(zé)。政府明確和落實(shí)責(zé)任是建立服務(wù)型政府的重要任務(wù)。

三是要樹(shù)立“公共管理”理念。實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)社會(huì)化，由“單中心治理模式”轉(zhuǎn)向“多中心治理模式”，改變?cè)瓉?lái)政府是唯一的治理中心的傳統(tǒng)做法，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織、社區(qū)及私人等部門(mén)的合作，形成政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。從本質(zhì)上要使政府管理功能不斷適應(yīng)外部生態(tài)環(huán)境的變化。通過(guò)政府生產(chǎn)性和服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)移，通過(guò)社會(huì)責(zé)任的共同負(fù)擔(dān)、通過(guò)合同外包等方式，將社會(huì)和民間力量釋放出來(lái)形成國(guó)家建設(shè)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這樣不僅有利于提高政府治理的能力，彌補(bǔ)政府力量的不足，體現(xiàn)公助、互助、資助，而且有利于實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧和快速健康發(fā)展。

二、建立新型的政府管理體制和機(jī)制

建立新型的政府管理體制和機(jī)制是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

1、轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能是指在一定歷史時(shí)期內(nèi)。政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)與活動(dòng)方向。首先要明確政府職能，實(shí)現(xiàn)正確的定位。政府職能要從過(guò)去具體干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范和宏觀調(diào)控上來(lái)。這就要求政府部門(mén)行使職權(quán)應(yīng)力求做到：一不越位；二不缺位；三不錯(cuò)位；四不擾民。其次政府職能轉(zhuǎn)變要多層面、全方位進(jìn)行，整體配套運(yùn)作。包括：①下放權(quán)力。地方政府把企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)退還給企業(yè)，把資源配置全退還給市場(chǎng)，從而使企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和獨(dú)立承擔(dān)民事權(quán)利和義務(wù)的法人實(shí)體，使市場(chǎng)真正在資源配置中起基礎(chǔ)作用。②轉(zhuǎn)移事務(wù)。凡是適宜由行業(yè)協(xié)會(huì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、各類(lèi)事物所等中介組織承擔(dān)的事務(wù)，均由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移給中介組織或服務(wù)性實(shí)體。③強(qiáng)化職能。即強(qiáng)化應(yīng)由政府承擔(dān)的政策調(diào)控、法律監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的公共職能。

2、優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿(mǎn)足市場(chǎng)與社會(huì)需求的基本方向。一方面要按黨的十六大指出的精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一的原則，優(yōu)化和重組政府組織機(jī)構(gòu)。使政府組織從金字塔型向扁平化型轉(zhuǎn)變，改變過(guò)去政府部門(mén)過(guò)多、職能過(guò)窄、權(quán)限沖突、效率低下等弊端。使政府組成部門(mén)控制在適當(dāng)?shù)摹⒑侠淼姆秶鷥?nèi)，以便創(chuàng)建“小而有效”的服務(wù)型政府。另一方面，為克服一些地方嚴(yán)重存在的“權(quán)力部門(mén)化”、“部門(mén)利益化”、“利益法制化”的弊端，要在對(duì)政府職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組的同時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新。并加強(qiáng)監(jiān)督和制約，促進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作。

3、理順中央和地方政府的關(guān)系。為了保證整個(gè)行政系統(tǒng)、行政行為的連續(xù)性和統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)各級(jí)政府間“行為斷裂”的現(xiàn)象。一是要實(shí)現(xiàn)中央政府和地方政府的合理分權(quán)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。要明確中央集權(quán)，并不意味著地方的一切社會(huì)生活領(lǐng)域的一切活動(dòng)都要由中央政府管起來(lái)，也不意味著否定地方的特殊性和相對(duì)獨(dú)立性。集權(quán)主要是加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控權(quán)，相應(yīng)的還要增強(qiáng)中央政府的財(cái)力；分權(quán)就是中央政府向地方政府下放事權(quán)、財(cái)權(quán)，發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。二是在地方各級(jí)政府之間，也存在權(quán)力下放問(wèn)題，也要合理劃分權(quán)限，明確權(quán)責(zé)體系，并．通過(guò)權(quán)力下放提高下級(jí)政府和基層單位的積極性，努力擴(kuò)大政府系統(tǒng)內(nèi)部的溝通與協(xié)作，提高辦事效率。

4、完善政府績(jī)效評(píng)估體系。以往我國(guó)對(duì)政府工作績(jī)效的評(píng)估著重于政府自我評(píng)估和以簡(jiǎn)單化的數(shù)量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)分關(guān)注政府部門(mén)服務(wù)行為的結(jié)果本身，即重“績(jī)”的評(píng)價(jià)，不太注重社會(huì)效果，即“效”的評(píng)價(jià)。而且評(píng)估主體重官方、輕社會(huì)，這在實(shí)際中易造成各地政府盲目追求政績(jī)，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的本質(zhì)職能是為市場(chǎng)和社會(huì)提供高效率、高質(zhì)量服務(wù)不盡一致，最重要的是與民眾的期望不盡一致。因此，改革和完善政績(jī)?cè)u(píng)估體系，要以人民的受益水平和滿(mǎn)意程度作為終極性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系已面世，它以職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛能指標(biāo)三大類(lèi)、三十三項(xiàng)具體指標(biāo)組成。這套體系的出臺(tái)將有利于從根本上改變地方政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、追求目標(biāo)和行為方式，從而更加注重求真務(wù)實(shí)和社會(huì)效果。

三、變革政府管理模式

變革政府管理模式是建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵。

1、加強(qiáng)依法行政，進(jìn)行規(guī)制管理。政府必須以法定權(quán)限、程序履行職責(zé)，既不失職又不越權(quán)。加強(qiáng)依法行政，核心在于使“治國(guó)者先受制于法”，即從依法治民、治事向依法治官、治權(quán)轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力要受到有效的監(jiān)督和制約。政府今后要：①規(guī)范立法行為，進(jìn)一步完善立法程序，如建立立法聽(tīng)證制度，廣泛征求意見(jiàn)，要按照與國(guó)家法律、法規(guī)以及WTO規(guī)則相銜接的要求，完成政府規(guī)章制度和規(guī)范性文件的階段性清理和修訂工作。制定符合法律、法規(guī)及WTO要求的規(guī)則。②深化行政審批制度改革，打破行政壟斷。這是加強(qiáng)依法行政中最重要的也是政府由“管制型”行政向服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。目前最迫切的任務(wù)是要按照《行政許可法>規(guī)定，對(duì)各種類(lèi)型的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真清理，凡是該由政府許可的事項(xiàng)都要求符合法律規(guī)定和程序，凡能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)決定、中介組織提供服務(wù)的審批事項(xiàng)，政府要堅(jiān)決退出，不再審批；要嚴(yán)格規(guī)范審批行為，積極改革審批方式，減少審批環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化審批手續(xù)；要加強(qiáng)審批監(jiān)督，減少收費(fèi)，防止權(quán)力尋租。《行政許可法》的實(shí)行無(wú)異于中國(guó)政府的一場(chǎng)“自我革命”，不但直接改變著行政者的觀念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且改變著管理者和被管理者的關(guān)系。③行行政處罰法定化，由重權(quán)力轉(zhuǎn)向重責(zé)任。要盡快制定行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法實(shí)施細(xì)則，有效控制行政執(zhí)法人員的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、超越職權(quán)、權(quán)力濫用等行為。各項(xiàng)工作明確責(zé)任，避免相互推諉扯皮，真正落實(shí)履責(zé)才能行權(quán)。

2、推行政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政。政府要采取民主化管理，政務(wù)信息要公開(kāi)、透明。要切實(shí)保證公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)和參與權(quán)。以便達(dá)到政府與公眾最大限度的信息共享。改變?cè)谂f體制下奉行的“民可使由之，不可使知之”而形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多做法。現(xiàn)在是信息社會(huì)，政府信息越透明，社會(huì)和公眾的承受力越強(qiáng)，政府的公信力基礎(chǔ)也才會(huì)越鞏固。所以在新的行政環(huán)境下，政府政務(wù)信息必須公開(kāi)、透明，這是檢驗(yàn)政府職能的主要方面。而且不公開(kāi)也不行。如，按WTO規(guī)則，我國(guó)所有涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件必須公開(kāi)，不公開(kāi)就不能執(zhí)行。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院《信息公開(kāi)條例》耳前已起草完畢，里面就明確了信息公開(kāi)是政府的法定義務(wù)，公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。信息公開(kāi)的法律明確賦予公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的請(qǐng)求權(quán)，以及落實(shí)這一請(qǐng)求權(quán)而必須的訴權(quán)，對(duì)不履行法定義務(wù)者，公民有提起行政訴訟的權(quán)利。

3、實(shí)施電子政務(wù)，提升政府效能。電子政務(wù)是指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將政府管理和服務(wù)職能通過(guò)整合、重組、優(yōu)化后到網(wǎng)絡(luò)上去完成，打破時(shí)間，空間以及部門(mén)之間分割的制約，為社會(huì)公眾以及自身提供一體化的高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔和低成本的管理和服務(wù)。實(shí)行電子政務(wù)首要的一個(gè)定位即突出政府的公眾信息服務(wù)職能：一開(kāi)始就體現(xiàn)了以“公眾”為目標(biāo)取向的特色。它要求政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，政府的各項(xiàng)職能設(shè)計(jì)都要以“社會(huì)是不是需要，人民是不是滿(mǎn)意”作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)施電子政務(wù)，一是可以擴(kuò)大和加強(qiáng)公民對(duì)政府管理的參與性、溝通性和互動(dòng)性，有利于政府決策更加科學(xué)、民主、有效；二是可以進(jìn)一步改造政府組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，并大幅度的減少中間環(huán)節(jié)，使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)者本身，從而可有效地遏制以權(quán)謀私和腐敗；三是可以為社會(huì)及公眾提供更加方便快捷的服務(wù)，通過(guò)“一站式”服務(wù)，讓政府部門(mén)的界限從公眾的視野中消失，使公眾與政府打交道更容易，從根本上改變政府職能機(jī)構(gòu)各自為政、不易協(xié)調(diào)的狀況；四是可以增強(qiáng)政府工作的透明度，提高政府組織的反應(yīng)能力和應(yīng)變能力，重塑政府形象。

總之，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，最終要使政府在角色定位上，由“公婆”轉(zhuǎn)向“公仆”；在管理方式上，由“人治行政”轉(zhuǎn)向“依法行政”；在管理體制上，由“全能型”轉(zhuǎn)向“有限型”；在服務(wù)價(jià)值取向上，由“官本位”轉(zhuǎn)向“民本位”；在管理決策上，由“一廂情愿”轉(zhuǎn)向“兩廂情愿”；在服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，由“高成本低效率”轉(zhuǎn)向“低成本高效率”，以不斷適應(yīng)新時(shí)期對(duì)政府的要求。

責(zé)任編輯：黎 峰