高校處分權的可訴性探討

[摘要]高校在對學生實施開除學籍的處分中，高校是法律法規的授權組織，具有行政主體資格，與學生之間形成的是外部行政法律關系。學生對高校給予的開除學籍處分不服的，可以提起訴訟，即高校處分權具有可訴性。

[關鍵詞]高校；處分權；行政處分；可訴性

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)08－0101－03

近年來，針對高校的處分權而引發的案件有不斷上升的勢頭。這些案件的發生，一般都是因高校對學生的管理而采取的強制性處分引發的，從案件的處理來看，有的案件被列為行政案件，有的被列為民事案件，有的案件法院則不予受理。這在一定程度上凸現了目前高校對學生管理處分中訴訟案的真空。在法律實務中，高校處分權中存在的諸多問題有待于進一步的澄清。

一、高等學校的行政主體地位

一般認為，高校是事業單位法人。我國《民法通則》依據法人宗旨、任務的不同，把法人分為企業法人和非企業法人。劃分企業法人與非企業法人的一個重要標志就是是否以營利為目的，凡是以營利為目的均為企業法人，而不以營利為目的的組織則為非企業法人，如機關、事業、社團法人。我國《教育法》規定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。我國《高等教育法》第24條規定，“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”。國務院頒布的《社會力量辦學條例》第6條也規定，“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的”。因此可見，我國高校屬于非企業法人中的事業單位法人。

作為事業單位法人的高校，其法律地位比較特殊。“一類是以權力服從為基本原則，以對學校的行政管理為主要內容的教育行政關系；另一類是以平等有償為基本原則，以財產所有和流轉為主要內容的教育民事關系。”教育行政關系反映的是國家與教育的縱向關系，其實質是國家如何領導、組織管理教育活動。這一關系主體的權利與義務事先由法律規定，當事人沒有自由選擇的余地。政府與高校即是一種不對等的領導與服從的法律關系。政府有絕對的權威，高校則必須履行行政機關的命令。而民事法律關系則是高校與其他機關、企業、社團法人的橫向關系，其實質是當事人之間的關系是平等、自愿的，各主體之間不具有行政上的隸屬關系，高校在取得法人資格后，有權獨立行使和參與民事活動。

因此，在現實的教育法律關系中，高校可以具有兩種主體資格：當其參與行政法律關系，取得行政上的權力和承擔行政上的義務時，它就是行政法律關系的主體；當其參與民事法律關系，取得民事權利和承擔民事義務時，它就是民事法律關系的主體。但是，高校民事法人資格的取得，主要是高校與周邊、鄰近的環境發生關系時取得的，直接與學生之間發生的關系涉及到民事法律關系還不是很普遍。也就是說，高校與學生之間的關系更多地是一種行政法律關系。而行政法律關系的構成中，其構成主體有行政主體與行政相對人。所謂行政主體是指依法享有并行使國家行政權力，履行行政職責，并能獨立承擔由此產生的相應法律責任的行政機關或法律、法規授權的組織。而行政相對人就是行政法律關系的參加者和當事人，是行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或組織。

依據行政主體的概念界定，要具備行政主體的資格，要么是行政機關，要么是被授權的組織或被委托的組織。因此判斷一個非行政機關的組織是否有行政主體資格的關鍵，在于它是否有法律法規的授權或者國家機關的委托而享有行政權力。一般而言，社會組織、團體、企事業組織、基層群眾性自治組織被法律、法規授權或被行政機關委托后都能成為行政主體。當高校接受教育行政部門的領導與管理，在與教育行政機關的法律關系中，教育行政機關是行政主體，高校是行政相對人。但是，隨著角色、地位、場景等的變化，當高校管理學生時，它能否成為行政主體?

在全國首例大學生訴高校拒發“兩證”即畢業證和學位證的行政訴訟案發生后，全國行政法學會會長應松年指出：“學校尤其是國家設立的、在教育部備案的高等院校，應是國家法律法規的授權機關?！睂W校是教育制度的執行者、實施者，而教育制度的執行與實施，正是國家教育行政的重要內容。因此，從這個意義上說，學生與高校不能形成平等的民事法律關系，高校與學生之間只能是行政法律關系?！案咝Ｅc學生的關系不同于普通的民事主體之間平等的法律關系，而是具有管理與被管理，命令與服從等性質的行政關系?！憋@然，高校行政權力的取得基于對學生的管理與被管理、命令與服從的不對等基礎之上的，是因行政管轄而產生的。同時高校行政權力的取得是同教育者的教育權緊密相連，在很多情況下，行政權力的取得是由教育權轉化而來的。

二、高校處分權的法律規定性及其缺失

所謂的“高校處分權”，是指高校根據法定事由和法定程序對受教育者的一種強制性處分，也即高校對學生的紀律處分。在我國現行的教育法律法規中，已明確規定了高校對學生的紀律處分權。我國《教育法》第28條規定：“學校及其他教育機構行使下列權利：……(四)對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分?！蓖瑫r，在教育部2005年頒布的新《普通高等學校學生管理規定》第五章第52、53條對處分作了進一步的解釋：“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分?！薄凹o律處分的種類分為：(1)警告；(2)嚴重警告；(3)記過；(4)留校察看；(5)開除學籍?！边@是目前我國教育法律法規以及教育規章中對高校所擁有的處分權所作的最明確、最權威的規定。我們認為，高校對前四種處分的執行，是對學生進行有效管理和教育所采取的內部行政行為，不涉及學生身份的改變，有利于高校對學生的管理和教育，無須多談。而爭議最多的是高校對學生開除學籍處分的執行，因為開除學籍的處分已造成了對學生身份的改變，改變了原有的受教育者和高校之間的“在學法律關系”。使受教育者喪失學籍，理應是一種具體行政行為。

然而在現實的高校管理中，高校的處分權存在著嚴重的缺失，不僅表現在法律和學生自身方面，更嚴重的缺陷是高校對學生的處分隨意性過大。一方面法律本身的規定不完善，重實體輕程序，同時，學生的法律意識又不強，學生基本上不愿也缺乏法律手段就其所受的紀律處分向法院提起訴訟，學生的合法權益得不到司法保護；另一方面在實踐中出現的鮮有的幾個案例中。法院認定紀律處分案件不屬于行政訴訟之列，要么將其納入民事訴訟的范疇，要么直接不予受理。同時高校為了很好地教育和管理學生．出臺了諸多加強學籍管理、嚴肅紀律的成文規定，但是這些內部規定的設定大多不規范，大量校內規范性文件的相關規定與法律、行政法規、地方性法規和規章等方面的規定相抵觸。實體法上的不完善，就更不用說程序法的健全。高校處分權行使的處理結果，通常被視為基于內部管理的需要而采取的“內部處理”，沒有必要的形式、程序，忽視了學生的知情權、申辯權、聽證權、申訴權和訴訟權。以高校對學生作出的開除學籍處分為例，由于高校處分權的設定不當，造成嚴重地損害學生權益的諸種情形：“(1)設定退學規范的主體層級多且規范的位階低。前者有中央教育行政主管部門、省一級教育行政主管部門、各高校，后者有如《省普通高等學校學生違紀處分條例》中有關勒令退學和開除學籍的規定。……(2)設定的主體權限劃分不明確，規定之間有沖突。下層位主體超越了上層位主體的權限，下層位規范與上層位規范不一致甚至相抵觸?！?3股定的內容不規范，缺乏程序性規范。突出表現為對受教育者義務的增加或者對受教育者合法權益的限制?！笳呷缡芙逃叩谋桓嬷獧?、申辯權、申訴權得不到充分的保障。”

高校這種有恃無恐的以教育和有效管理為幌子的處分權，是以剝奪受教育者的受教育權為前提的，學生的嚴重違紀行為是以喪失自身的受教育權為代價的?，F代法治所說，任何一項以剝奪公民的固有權利為前提的處分，應當給予適當的救濟。有權利就有救濟，沒有救濟的權利不是真正的權利，正如北京市西城法院民二庭副庭長吳鳴所說，受教育權是憲法賦予每一位公民的重要權利，對公民的憲法權利進行限制，并非是任何規范性文件都能做出的，學校僅憑自己制定的內部違紀處罰條例就剝奪公民的受教育權，其合法性令人質疑。

因此，高校處分權的存在必須是以對其相對人的合法權益遭受到侵犯時的救濟渠道的暢通為前提，否則就是不平等的，易于出現權力濫用的現象。正如啟蒙思想家孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力直到遇有界限的地方才休止。”因此，“要防止濫用權力，就必須以權力來約束權力?！睘榱朔乐垢咝Ｌ幏謾嗟臑E用而對高校處分權進行合法有限的司法審查就是當務之急。這就是我們所及的高校處分權是否具有可訴性。

三、高校處分權的可訴性

當高校在行使處分權時，權利人的權利受到侵犯后，權利人是否可以訴諸法律?在這個問題的認識上，目前教育界、法學界存在著兩種不同的觀點。第一種觀點認為，對于學生因為學校開除學籍的處理決定而直接起訴高等學校的不予受理，僅僅告知學生只能向學校的主管行政部門提起申訴。第二種觀點認為，對于高校的處分行為要具體分析，對于學校與學生之間不平等的具有管理關系的行為，尤其是高校對學生給予的開除學籍的處分，應當給予學生一個直接起訴學校的訴訟救濟途徑，以更好地維護其合法權利。我們認為第二種觀點更符合現代法治社會的內在要求。

高校對學生的紀律處分中，前四種處分屬于高校對其內部成員做出的內部行政行為，不具有可訴性。但是具體到高校對學生的開除學籍的處分權，是否可訴諸法律?則存在諸多分歧。我們認為，受教育權利受到侵犯并足以改變其身份的處分是可以通過司法途徑來獲得權利救濟的。

我國《行政訴訟法》第11條第2款規定公民可就“法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”進行訴訟。第2條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”目前在我國教育領域尚缺乏對高校處分權行為的應有法律救濟的情況下，將高校對學生處分權的行為(僅指開除學籍)爭議納入行政訴訟的范圍是符合《行政訴訟法》的立法目的、準則和立法精神的。因為，學校紀律處分行為屬于自由裁量行為，從行政法學理論上講，濫用自由裁量權的決定就是不合理的可撤銷的決定。因此在行政訴訟中，法院對學校紀律處分的審查應建立在一個合理的標準之上?，F代行政法認為，“紀律處分等內部行為雖屬于有關部門的自由裁量范圍，但自由裁量系指根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人好惡做某事；自由裁量權不應是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權力，而是法定的、有一定法規的權力。”基于自由裁量行為的危害，我們認為應將自由裁量行政行為納入行政訴訟的受案范圍，增加對行政行為合理性的審查，使對自由的行政行為的審查有據可循。

1991年最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》第1條進一步明確了具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中的單方面行為。學校雖然不是行政機關，但根據《教育法》第24條的規定，學校是作為依法授權的組織對學生實施紀律處分的，并且學校紀律處分行為具有單方性、強制性等特征。在司法實踐中，人民法院也承認學校在管理過程中實施的行為具有行政性，開始受理學生不服校方開除、退學和拒發畢業證、學位證而提起的行政訴訟。在這些訴訟中，法院將學校作為法律、法規授權的組織來對待，并在“田永訴北京科技大學案”的判決書中已有清楚的表述。這一判決得到了二審法院的維持且被最高人民法院刊登于1999年第4期《最高人民法院公報》上。2000年3月最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》就明確指出：公民、法人或其他組織對具有國家行政職能的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，可以提起行政訴訟。這一規定沒有沿襲“具體行政行為”的提法，而改用了“行政行為”，應當說對公民權利的保護更為有利，也為將學校紀律處分等行為納入行政訴訟的受案范圍進一步奠定了基礎。同時在我國臺灣，1995年司法院大法官作出的“382號解釋文與解釋理由書”指出：“各級學校依有關學籍規則或者懲處規定，對學生所為退學或者類似之處分行為，足以改變學生身份并損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生于用盡校內申訴途徑，未獲得救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”此論述亦為我國將高校處分權納入可訴范圍提供了可鑒之資。

總之，高校在實施處分權的過程中，是法律法規的授權組織，具有行政主體資格，其實施處分權的行為屬于行政行為。高校處分權的行使應當符合法治精神，遵循“比例原則”和“正當程序原則”，使學生具有知情權、申訴權、聽證權及至訴訟權，切實從“以學生為本”的理念出發，真正做到以(依)法治校。

責任編輯：張亞茹