我國公用事業民營化進程中政府的責任

[摘要]基于對我國公用事業民營化背景的特殊性及其可能帶來的負面影響的分析，政府應當在這一過程中承擔起相應的責任，這些責任包括維護國家安全和公共利益、促進普遍服務機制的建立、改進價格監管以及消除可能的腐敗等。

[關鍵詞]公用事業；民營化；負面影響；政府責任

[中圖分類號]F12 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2007)08－0012－03

公用事業民營化是以縮減政府職能為特征的政府改革的重要內容之一，也是國內外理論界一直關注的熱點話題。從已有的文獻資料來看，國內學者關于公用事業民營化的研究主要集中在兩個方面，一是對西方公用事業民營化理論和實踐及其經驗的介紹；二是探討為什么要推行公用事業民營化、通過什么方式和途徑民營化以及民營化過程中已經和可能發生的情況及應對等等方面的問題，其中涉及到政府責任的研究比較少。而現實的狀況是，不同層級政府在推行公用事業民營化的過程中，出于天然自利的動機，或多或少地存在著推卸責任、甩包袱等行為現象，研究的缺失在一定程度上助長了政府這些不負責任的行為。因此，明確界定公用事業民營化進程中政府的責任，將有助于這一進程的健康運行。

一、我國公用事業民營化背景的特殊性

從國際上來看，公用事業民營化已經成為世界性的潮流，無論是發達國家還是發展中國家都卷入其中。然而，同樣的選擇對不同國家的意義卻大不相同。公用事業民營化是肇始于西方發達國家的一項改革措施，其理論基礎為新自由主義。伴隨著全球化的進程，新自由主義不僅在西方和歐美稱霸，更影響到拉美、非洲、亞洲，甚至在中國的影響也越來越大。在新自由主義的倡導者那里，新自由主義似乎完美無缺。然而，站在不同國家、不同階層的立場來看，我們對新自由主義的認識會更理性。正如陳剛在《新自由主義批判讀本》的譯序中所說：“新自由主義實際上提出了一種新的資本主義運作規則，一種有利于中心統治邊緣和資本統治勞動的新規則，即在中心與邊緣、資本與勞動、市場與政府關系方面有利于前者駕馭后者。也就是說，在勞資之間有利于資本，在國家與地區之間有利于處于中心的發達國家，在發達國家之間更有利于美國，特別是美國的資本。在美國的資本中則更有利于金融資本；即有利于后者的財富與資源向前者流動”并且“一個國家越是遠離中心，其向新自由主義的過渡越是有害”。杰拉德·都曼尼和多米尼科·萊維的實證研究證明了新自由主義的廣泛傳播對美國的資本，尤其是金融資本帶來的有利影響以及對邊緣國家帶來的災難。在這一進程中，處于中心的發達國家可以以低廉和越來越少的價格購買自然資源(農業、礦產和資源)，以極其低廉的價格雇傭勞動力，逐漸購買主要的、有可能帶來更多利潤的經濟部門，包括國有企業私有化所帶來的允許跨國公司以低價購買整個行業(例如電信業)的機遇。

從國內來看，我國公用事業民營化所處的制度環境、政治經濟環境和社會環境也十分復雜。簡言之，首先，在改革開放和建立市場經濟體制的過程中，制度不完善是個普遍性的問題，公用事業民營化也是在法制不完善的背景下展開的，實際的操作過程往往由于制度不配套而面臨種種問題。目前，我國已經出臺了一些涉及城市公用事業改革的中央和地方政府的重要法規、政策，但不可否認在民營資本利益保護、監管體系、以及與上述重要法規、政策相配套的具體的操作規范方面，制度的空白是顯而易見的，這也是造成公用事業民營化過程中各種問題的關鍵原因之一。其次，從政治的角度看，公用事業民營化過程中各個利益團體的力量對比不能不讓人擔心社會的公平、正義以及民主的價值受到戕害。卷入公用事業民營化的各方包括政府、國有資本、國際資本、國內民營資本、公眾等等，其中國內民營資本的發育相對薄弱，公眾的實質性影響力的增長尚需時日，在這一力量對比下，維護社會公平、正義和民主的價值顯得尤為重要。第三，我國經濟和社會的發展極不平衡，地區和城鄉之間差異巨大，因此，如何在公用事業民營化的進程中確保服務的普遍性面臨著嚴峻的挑戰。

二、我國公用事業民營化已經和可能帶來的負面影響

更多時候，人們關注到的是公用事業民營化所帶來的好處，比如說效率提高、公共服務質量的改善等，部分的實證研究也支持了這一結論。但同時，另外一部分事實也反映了公用事業民營化所造成的負面影響。比如玻利維亞的科恰班巴事件，是一個圍繞公用事業發生沖突的明證。2000年，科恰班巴的供水私有化引發了重大的、普遍的政治抗議。抗議既針對現實的不公——水費的大福上漲；也針對一個抽象的觀念，即用水應該和用氧一樣，是基本的人權。這一事件最終以私有化的逆轉終結。所以，對公用事業民營化已經和可能帶來的負面影響進行梳理，是界定民營化進程中政府責任的前提和基礎。

1、國家安全和公共利益受損

電力、電信、供水、交通等公用事業，是一國經濟的命脈，如果該領域被外國資本或私有資本壟斷，國家的經濟安全不可能不受到威脅。況且，國家利益、意識形態在國際資本的流動中仍然具有相當的影響力。因此，公用事業民營化改革中投資主體多元化的同時，也可能造成國家安全網的漏洞。盡管民營化大師薩瓦斯以“民族主義”反駁民營化的反對者關于國家安全的擔憂，但不可否認，這種擔憂是基于現實的理性結論。此外，在民營化之前，我國公用事業依循“資產政府擁有、領導政府任命、價格政府制定、經營政府控制、盈虧政府統負”的傳統模式，政府作為公益的代表擁有、經營公用事業，不需要區分產權主體。而民營化則要求公用事業的產權主體及資產歸屬必須是明確的，這樣投資各方的利益才能得到有效的保護。但在現實的操作中，由于我國的產權制度尚不完善，因此，在產權評估和界定過程中，如果政府官員與國際或國內私有資本合謀，或者公用事業企業的管理層出于私利、利用其信息優勢故意隱瞞企業的真實價值，那么，公共利益必將受損就是合乎邏輯的推斷。經濟學家們已經不厭其煩地論證過公有產權的天然弱點，或曰“公共地的悲劇”。在我國公用事業民營化的過程中，有些地方也出現了國有資產被低估、賤賣，或者在特許經營合同中制定更有利于私人資本的條款等現象。

2、貧富差距擴大和財富的進一步集中

從美國的經驗來看，隨著新自由主義主導地位的確立，美國1％最富有的家庭所持有的財富份額也節節攀升——有關資料顯示，1％最富有家庭所持有的財富份額百分比在70年代緩慢下降到20％左右，在接下來的20年中，也就是新自由主義主宰的20年中，這一百分比攀升到了近40％。當前，在中國，貧富差距以及財富集中問題也已經引起了許多學者的關注，在此不再一一列舉，基本的事實是：伴隨著民營化的不斷推進，貧富差距也在不斷擴大，財富集中的程度明顯增強。公用事業民營化，盡管是有限度的民營化，也必然會成為這一趨勢的最為有力的助推器。依照世界其他國家的經驗，資本所有者可以利用其政治經濟的優勢地位，切得公用事業民營化進程中最大的一塊蛋糕，而弱勢群體的利益則極有可能受到侵害。

3、公共服務的普遍性受到挑戰

由于公用事業提供的服務，如水和電，為人民日常生活所必需，且越來越多的公用事業服務，如管道燃氣和電信，也逐漸被看做是人民生活所必需的。因而即使有些居民因貧困而無力支付服務費用，也應享受這些公用事業的服務。為所有公民提供平等的公共服務是當代政府的公共責任和義務。然而，民營化則有可能使政府的這種責任和義務無法有效實施。資本逐利的本性使得私有資本更愿意選擇收益性高的地區及高收益的服務領域(即所謂的“撇奶油”或“挑奶皮”)，而把那些成本高昂油水很少的地區或服務領域留給政府。比如私人資本只愿意購買營利性高的國有企業，或者經營有利可圖的交通路線、醫療服務等現象。

4、公用事業服務價格上漲

在大多數公眾眼里，公用事業民營化已經成為漲價的代名詞，而價格聽證會則等同于漲價會。每一次的漲價，運營商都會有十分充足的理由，由于信息不對稱，公眾難以提出反駁，或者即便是有力的反駁，其影響力也十分微弱。與此同時，是壟斷行業令人艷羨的高工資、高福利。透過各種各樣的爭論，我們很難簡單地斷定漲價是合理的還是不合理的。但有一點是毋庸置疑的，那就是我國當前公用事業定價及其監管機制中存在的問題是導致這些爭論的根本原因。這些問題表現為：(1)由于現行有關法律、法規及規章對公用事業價格構成缺乏明確規定，在價格構成要素的確定及監管范圍上存在很大的隨意性，導致公用事業成本約束軟化；(2)公用事業初始價格的確定不是取決于市場競爭，而是取決于政府與特許經營者討價還價的能力。在公用企業改制或新建項目投資者選擇中，往往都是通過一對一的談判協議方式來確定特許經營者的，沒有通過招投標的競爭，競爭不充分易導致價格虛高；(3)價格聽證制度不健全，信息不透明，監管機構難以發揮作用。

5、腐敗

正如薩瓦斯所言：“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發生”，而公用事業民營化恰恰處于這樣的邊界上。“腐敗不僅可能產生于國有企業的出售中，也可能發生在公共服務的提供過程中。政府的承包合同、特許經營權和補貼可以通過賄賂、串謀和勒索來獲得。憑單制會受到一系列詐騙行為的威脅，如偽造、盜用、出售以及非法收購。一個潛在的承包者會向政府官員行賄來影響其決策，官員也可能主動索要回扣”。這些描述并非危言聳聽。目前，我國基礎設施建設領域。尤其是公共交通建設領域已經成為腐敗的多發區。最臭名昭著的一個案例是天津薊縣在一個37公里的高速公路建設項目中。37名政府官員被起訴。

三、我國公用事業民營化進程中政府責任的界定

綜上，筆者認為，在公用事業民營化進程中，政府責任不能成為和洗澡水一起潑掉的嬰兒，而是確保民營化健康運行的必不可少的組成部分。這些責任主要包括：

1、維護國家安全和公共利益

國外資本介入公用事業民營化的改革，可以帶來資金、管理經驗、專業技術以及新市場，但同時也對國家安全構成了一定的威脅。因此對涉及國家安全的重要領域和項目，政府可以通過適當的準入限制、投資政策、控股的比例等手段保持在這些領域和項目中的控制能力，以確保國家主權不受侵害。此外，按照植草益的論述，公用事業部門具有二重性特征，即公共性和企業性。公用事業的傳統體制更多地考慮了其公共性的特征，而引入市場競爭則側重于企業性的特征。在民營化過程中，企業的生產效率盡管有了一定的提高，盈利狀況有所好轉，但也同時出現了價格提高、歧視性定價和“撇奶油”行為。因此確保公用事業部門履行其社會責任和義務就成為政府不可推卸的職責。

2、普遍服務機制的建立

公用事業的普遍服務機制所強調的是在公用事業領域內，企業有義務廣泛而公平地提供服務，這是公共事業部門向所有居民提供的基本服務，也可以視為國家的承諾。正是基于這樣的考慮，傳統的公用事業采用“國有化”的模式，以期通過低收費或者免費，使全體居民享受公共品的服務。然而，由于效率低下和沉重的財政負擔，國有化模式提供產品的可持續能力受到約束：民營化作為這一困境的解決之道，在提高效率的同時，也使國家普遍服務的義務受到挑戰。從理論上講，由于獲得公用事業經營特許權的企業進入了一個有穩定收益的領域，普遍服務就是對這種特許權附加的義務。況且，普遍服務義務并不違反商業規則，企業對普遍服務的支出實際上已經計入成本，并反映在對一般用戶服務的價格中。從操作上看，普遍服務義務的實施可以通過下列方式實施：(1)交叉補貼。即將某些產品或服務的價格定得高于成本，以補貼另外一些價格低于成本的服務，如工業用水價格和商業用水價格高于居民用水價格。(2)建立專用的“普遍服務基金”，指所有運營商，無論其從事何種業務，最終是否提供普遍服務，都要通過繳納數額不等的普遍服務基金來承擔普遍服務義務；普遍服務資金集中起來后，由指定機構通過招投標等公開競爭方式，統一轉移支付給實際承擔普遍服務義務的企業。這些企業可以是在位的運營商，也可以是新進入者。(3)轉移支付，也就是通過一般稅收和轉移支付的手段來實現補貼，其主要關注的對象是貧困人口。

3、價格監管

卡恩在《管制經濟學：原理與制度》中認為：公用事業的政府監管作為一種基本的制度安排，是對該種產業的結構及其績效主要方面的直接的政府規定，如進入控制、價格決定、服務條件及質量決定，以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定。價格監管是其中的核心問題。目前，我國價格監管所需要解決的主要問題包括：首先，完善公用事業價格管制的法律法規，使公用事業定價有法可依；其次，形成合理的公用事業定價機制，監管者可以通過選擇不同類型的價格監管方式來激勵被監管企業的努力程度和行為方式。可供選擇的方式包括(1)成本加成法，即價格=平均營業成本+營業凈收入；(2)投資收益率法，即價格=平均營業成本+投資收益率；(3)最高限價法；(4)比較定價法，即把企業的生產成本與其他地區的企業，甚至是假設的“高效”企業比較進行定價。監管者可根據不同的制度環境、監管目標，采取不同的定價方式。第三，完善公用事業信息公開制度和價格聽證會制度，發揮公眾在公用事業價格監管中的作用，最終形成兼顧政府、運營商以及公眾各方利益的合理的公用事業價格體系。

4、防止腐敗

李健全在《公用事業民營化中的尋租行為分析》一文中，把公用事業民營化中的尋租行為分成兩個層次：即為獲得政府特許經營權的尋租行為和經營過程中的尋租行為。據此，為防止公用事業民營化中的腐敗行為，關鍵需要從以下幾方面人手：一是完善招投標制度，防止這一環節中官商勾結，損害公共利益；二是建立公用事業信息披露制度，杜絕黑箱操作；三是構建完善的監管體系和權力制約機制，規范獲得特許經營權的企業的經營過程；四是在民營化過程中切實保障公眾的知情權、參與權和監督權。在這方面發達國家已經有不少可借鑒的經驗。此外，我們需要把公用事業民營化過程中腐敗的防止作為整個防腐工作的一個有機組成部分，依賴于現實的政治經濟環境、制度環境、社會環境乃至文化環境來考慮。

基于上述分析，政府在公用事業民營化中的責任是顯而易見的。因此，我們應該糾正有些地方政府以為民營化以后政府就可以撒手不管的錯誤認識，糾正一些地方政府僅僅把民營化作為充實地方財政的手段而置公共利益于不顧的做法。同時，也應當防止公用事業企業一味追求經濟效益而忽視企業的社會責任的現象，從而確保公用事業民營化的健康運行。

責任編輯：王潤秋