對發展鄉鎮工業園區的幾點思考

[摘要]發展鄉鎮工業園區對推動農村經濟社會進步具有重要意義。受種種主客觀因素的制約影響，目前我國發展鄉鎮工業園區工作還存在諸多問題，需要我們認真研究并逐步解決。

[關鍵詞]鄉鎮工業園區；因地制宜；合理布局

[中圖分類號]F324 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2007)08－0090－03

一、發展鄉鎮工業園區的作用

鄉鎮工業園區是鄉鎮級政府根據自身經濟發展的內在要求．通過行政或市場化等多種手段，集聚各種生產要素，適應市場競爭和產業升級的新形勢，舉辦的、有較完善的基礎設施和功效齊全、配套服務體系的工業制造生產區域。

普及與推廣鄉鎮工業園區是現階段鄉鎮經濟發展的歷史必然。人類社會經濟建設的歷史表明，在工業發展的起步階段，工業經濟發展大多屬于粗放無序狀態，企業規模小、布局散、技術含量低的現象尤為突出。附著工業化水平的逐步提高，產業分工逐漸細化，產業鏈條不斷延伸，經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，集聚效應和規模效應成為工業發展的必要前提。受客觀經濟規律驅動，以園區為布局特征的集約化發展模式，逐步開始取代“散兵游勇”式的傳統發展模式。這是因為生產要素向工業園區聚集后，提高了工業園區的集中度，可以有效克服過去那種發展鄉鎮企業“家家點火、戶戶冒煙”的現象；可以促進集約經營，實現道路、供水、供電和環保等基礎設施以及質量檢驗方面的資源共享，也可以實現營銷網絡、物質配送、教育培訓、投資咨詢、技術開發等中介服務資源的共享，最大限度地降低生產成本；還有利于提升企業形象，營造企業文化，使企業在更高層次上發展壯大。近年來，廣東的鄉鎮工業園區建設的實踐證明，鄉鎮經濟的蓬勃發展不僅符合企業群簇的優勢，而且是大有可為的。鄉鎮工業園區作為鄉鎮經濟發展的載體，具有良好的輻射、示范和帶動功能是促進鄉鎮區域經濟發展的強有力的推動器。

1、發展鄉鎮工業園區是鄉鎮企業應對經濟全球化的現實選擇。二十世紀八十年代興起的鄉鎮企業大部分的產品尚處于中低檔次。隨著國際競爭的的加劇，鄉鎮企業所從事的傳統產業將面臨著多重擠壓。美國、日本、西歐等發達國家和地區利用其資本、技術等優勢在中高檔次產品領域將對其企業和產品形成巨大的競爭壓力，因此，以加快壯大特色優勢產業、產品規模為基礎，加快發展有一定產業特色和競爭力的鄉鎮企業工業園區，通過以工業園區為依托的“小企業、大集群”方式參與國際競爭，是鄉鎮企業應對經濟全球化的最現實選擇。

2、發展鄉鎮工業因區是鄉鎮提升工業生產水平的重要舉措。鄉鎮政府通過對入園企業在土地價格、融資、費稅減免、基礎設施、生產服務等方面制定一系列較優惠的政策措施，將大大降低企業的成本，為鄉鎮企業產品、技術乃至整個產業結構的升級創造良好的條件。同時，鄉鎮工業園區可以在專業分工與協作方面創造更為有利的硬性條件，為鄉鎮工業經濟綜合競爭力的進一步提高奠定基礎。另外，有些工業園區基本上是在原有鄉鎮企業基礎上，圍繞鄉鎮本身特色和優勢產業發展起來的，因此，在空間上一般實行就近布局，從而促進了特色產業的集中，延伸了產業鏈，提高了產業化程度。隨著鄉鎮工業園區的不斷發展。鄉鎮工業經濟總量會得到迅速擴張，工業化程度也會顯著提高。

3、發展鄉鎮工業園區有利于促進農村小城鎮建設。農村小城鎮建設是偏遠山區農民脫貧致富的主要途徑。農村小城鎮建設不僅是將分散農民集中到小城鎮的過程，也是重新優化資源配置、提高鄉鎮經濟競爭力的過程，因此。建設鄉鎮工業園區無疑是小城鎮建設的重要途徑。這突出表現在：發展鄉鎮工業園區把星星點點布局的鄉鎮工業企業集中起來，相應地吸納相當數量的農村人口。有利于改變過去鄉鎮工業離土不離鄉，進廠不進城的落后狀況；通過鄉鎮工業園區建設實現產業集聚，推動工業化的進一步發展，促進商貿服務業、房地產業及其他產業的發展，使得鄉鎮的金融、信息、人才、勞動力和資金等生產要素市場得到進一步培育，從而大大增強小城鎮吸納分散農村人口的能力；把鄉鎮工業園區建設作為工業化和城鎮化的結合點，有利于實現農村工業化和小城市化的雙重目標。

4、發展鄉鎮工業因區有利于降低鄉鎮企業的生產成本。隨著社會發展和技術的進步，在產品成本中用于直接加工產品方面的成本也會相對進步減少，而用于與公共設施等資源的消費和環保治污費用會快速增加。通過鄉鎮工業園區建設，把分散在農村和混雜在居住、商業區的工業企業遷出并集中在園區，既有利于節約土地使用費，也為鄉鎮的工農業生產、商品、居住等重新進行合理布局創造了條件。其次，在園區內通過對污染進行集中監管和治理，也將從根本上解決當前分散在各地、各家庭作坊式的企業所帶來的污染難治理問題；再次，發展鄉鎮工業園區還有利于降低水、電運送費，降低消防、道路等投入的費用。

二、發展鄉鎮工業園區存在的問題及原因

目前，受種種主客觀因素的制約影響，我國發展鄉鎮工業園區在實踐上還存在許多問題，需要我們認真加以分析。

1、認識方面的問題。首先是不重視。認為可有可無，安于現狀。除了東南沿海發達城市和省以及內地省會城市對工業園區有所了解和已付諸實踐外，絕大多數農村，特別是偏遠鄉村對工業園區一無所知，更不了解發展鄉鎮工業園區有現實的、重要的意義。特別是對發展鄉鎮工業園區對環保和節約社會成本、促進可持續發展的作用認識不清。其次是認為不可能推廣鄉鎮工業園區。在已有的工業園區建設中，往往是國家和省級、市、縣級政府投資和牽頭，并常常同科技含量、專業化、產業化和集聚性、增長性等聯系在一起，而鄉鎮工業園區不可能具備或達到那些標準：再次是把工業園區與開發區混為一談，從而增加了建設鄉鎮工業園區的畏難情緒。開發區一般是指一個國家或地區為吸引外部生產要索，促進自身經濟發展，劃出一定土地范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區域。工業園區是指國家或政府根據經濟發展階段和自身經濟發展要求，通過行政、市場等手段集聚各種生產要素，并在一定的空間范圍內進行科學整合，使之成為功能布局優化、服務體系完善的工業企業集聚區。開發區的關鍵是實施特殊政策而達到特殊目的，而工業園區的關鍵是形成工業企業集聚，節約由公共服務形成的社會成本和綠色生產成本。四是只重眼前利益。發展鄉鎮工業園區除需要大量的投資外，還要對原有鄉鎮企業進行搬遷，從而意味著在相同收入的條件下企業利潤會暫時降低，因此，許多鄉鎮不愿建，現有企業也不愿搬。

2、規劃問題。我國大部分地區在建設鄉鎮工業園區方面是一片空白，而廣東、上海、浙江、江蘇在建設鄉鎮工業園區方面率先作了大量的嘗試和實踐。2004年8月，廣東省政府頒布了“發展鄉鎮工業園區，促進經濟發展”的文件。從近幾年鄉鎮工業園區建設狀況來看，存在主要問題有：①規劃紊亂、論證不足。廣東有些管理區、村同時建設幾個工業園區，不少半途而廢；有些鄉鎮工業園區入園企業不足半，供大于求，形成資源浪費。②布局分散。由于行政區域上的分割，工業園區布局一般以鎮為單位單獨規劃，自行開發，結果導致資金有限下的投資分散，使園區普遍缺乏建設資金、基礎設施投入不足、服務體系不得完善，企業無法入駐，造成土地資源閑置浪費。③產業分工上缺乏統一的規劃。在廣東中小城市和上海郊區大多數鄉鎮工業園區，特色產業不明顯，沒有明確的產業導向，難以形成聚集效應，在功能定位和產業分工上分工不明顯，出現了部分園區產業趨同化的局面。④規劃變化頻繁。部分鄉鎮工業園區規劃變動多，往往換一屆政府就調整一次規劃。既盲目調整。也不停地延長建設周期。⑤刮風式的規劃建設。鄉鎮工業園區建設一擁而上，一擁而下，同時，與大型開發區和省、市、縣開發區爭地盤、爭市場的現象也比較普遍。

3、立法問題。從目前情況看，工業園區的法規設立是欠到位的，而建設鄉鎮工業園區方面的立法更是一片空白。由于缺少鄉鎮工業園區設立的審批、規劃、用地、鄉鎮工業園區吸收外資實施的優惠、規劃變更審批制度、企業的入園制度以及入園各項收費標準及其使用制度，導致一系列問題，如鄉鎮建立工業園區雜亂無章、隨意性強；規劃欠保證，且朝令夕改；引進外資方面互相攀低、形成惡性競爭；土地亂圈亂占，導致閑置浪費；資金缺乏導致設施不全，形成無法使用的殘缺園區；由于收費不合理有企無園駐，有園無企來等等。

4、費金和人才問題。就鄉鎮一級地方政府的現狀而言，財政不景氣的鄉鎮不在少數，鄉鎮工業園區的發展模式面臨著嚴重資金缺口。在現有的工業園區中由于資金困難已經使很多鄉鎮工業園區名存實亡，至少是衰敗，這樣的工業園區對鄉鎮經濟的積極作用已微乎其微。另外，人是社會生產最積極最活躍的因素，鄉鎮工業園區在不斷地建設中雖然周圍環境與過去相比有較大的改善，但鄉鎮畢竟是鄉鎮，其基礎設施、人文氛圍、生活質量等狀況無法與城市相抗衡，鄉鎮與城市的差別無法在短期內消失，一般而言，高職稱、高學歷、高水平的人才更偏好城市，即使在強大的就業壓力和激烈的就業競爭中迫使部分高校應屆畢業生無奈之下選擇了在鄉鎮工業因區就業，但鄉鎮工業園區只是他們的跳板，一旦有更好的目標，跳槽的概率很大。吸引不到人才和留不住人才是鄉鎮工業園區人才匱乏的根本原因。

三、發展鄉鎮工業園區的對策

基于以上分析，筆者認為，要使發展鄉鎮工業園區走出困境，真正發揮應有的推動農村經濟社會發展的作用，必須注意以下幾方面工作：

1、加強宣傳教育。首先，制造“企業須入園”的輿論導向。發展鄉鎮工業園區對降低產品生產的公共成本、實現農村可持續發展有百利而無一害，也是節約稀缺的土地資源、治理工業污染、保持生態環境的有效途徑。對此，在全社會要進行廣泛、持久地宣傳教育；其次，加強理論性指導，對鄉鎮工業園區的概念、涵義要進行研究、討論。做出科學的界定。對其園區規劃、功能等要進行嚴謹的理論探索，要分不同的經濟發展狀態、層次和區域對推廣鄉鎮工業園區進行調研，從而向決策機關提供政策、法規和工業園區發展等方面的意見和建議，積累經驗以指導鄉鎮工業園區建設的工作。再次，制定政策：①制定鼓勵鄉鎮工業企業入園的政策。對零散分布的老企業要征收房產稅、土地占用稅、耕地使用稅，細化污染衡量標準和堅持其治污要求，對入園的老企業則可以免征或少征有關稅費。②對新辦的企業堅決要求入團經營，禁止星星點點地劃給土地。③把建設鄉鎮工業園區納入鄉鎮政府在發展經濟方面的主要工作內容考核。要設計一系列指標，如工業企業入園的入駐率，企業單位土地面積的產值率，園區單位土地面積的利稅率，園區服務體系完備程度等等。

2、解決資金困難問題。按市場經濟規律形成多渠道的籌資格局。①出臺相應的政策，允許使用股份制和股份合作制籌資建設鄉鎮工業園區；②要深入研究工業園區建設融資的有關問題。人行及各金融機構要積極探索工業園區金融信貸服務體系的新思路以適時出臺扶持園區健康發展的政策和措施，加大園區企業發展的資金支持力度，滿足工業園區發展的資金需要。③金融機構要加強與工業園區和園內企業的溝通，進一步推動銀企合作，并鼓勵有條件的工業園區設立貸款擔保基金，允許入園企業之間可以相互擔保和聯合擔保；④政府可以采取財政貼息方式，補貼那些投資工業園區基礎設施項目的企業，也可以對投資環保和高薪技術、高科技產業的企業實行貼息。

3、鄉鎮工業因區建設要立足規劃先行。鄉鎮工業園區是鄉鎮工業圍繞可持續發展布局調整和聚集的載體，其總體規劃要在上級行政部門的指導下與土地利用、交通環保、消防治安、自然資源開發使用等規劃配套起來，立足于規劃先行，注重與長期、中期規劃和近期規劃有機結合，做到長規劃、短安排。①明確具體園區產業結構、發展規模和方向、可接納的工業門類，規定各項污染物的排放總量指標、綠化指標和污染控制要求，完善與配套基礎設施和環保措施，盡量形成“以資源產品再生資源”的“圓圈形”產業鏈，盡可能地充分利用資源，使經濟發展的成本最低、質量最好、效益最高、污染物排放最少，構造一種人與自然和諧、協調的人居環境；②要立足于建設資金的動態平衡、整體平衡和長期平衡，堅持基礎設施先行，切合實際地搞好園區的配套建設；③對入園企業的單位土地投資密度、投入產出率和上交稅收等，都應制定科學合理的標準，提高有限土地資源的利用率。凡是工業園區的設立，鄉鎮都要會同當地規劃部門，委托專業機構，認真做好規劃，并進行區域環境影響評價和專家論證，依法辦理用地手續。各鄉鎮對已征用而尚未開發的土地，要督促有關單位抓緊開發建設；對沒有能力開發或不準備開發的土地要將其收回，以便盤活土地資源；對征用后不開發、用作抵押的，要妥善處理，防止土地“征而不用、多征少用、征作他用”等問題的出現。

4、加強組織領導。鄉鎮工業園區建設是一項綜合性較強的系統工程。各級政府特別是縣級政府要依法加強對鄉鎮工業園區建設的宏觀調控和指導；要明確發展鄉鎮工業園區并不等于是每個鄉鎮都要建立一個工業園區。對于現有鄉鎮企業工業基礎好的鄉鎮或中心鎮以及資力雄厚的鄉鎮可考慮設立鄉鎮工業園區。申報申批工業園區建設項目要按照國家有關基本建設項目管理程序和權限的規定依法辦理。要進一步改進引資方法，注意運用市場運作的方法招商，避免在優惠政策上過度競爭，應當降低招商引資的成本，提高招商引資的效益。幫助和支持產品優勢明顯的工業園區建設和完善產品質量檢測體系。推動工業因區管理體制的創新。應樹立經營與服務相結合的理念，采取政府扶持、引導、市場運作的模式，建立起市場化運作和政府強行推動相結合的工業園區發展機制。

5、以立足本地、引進消化先進技術為方針。積極提升核心競爭力。引導入團企業要結合工業園區特色，大力引進、消化吸收國內先進適用的設備和技術，強化技術創新能力，特別是利用現代化技術來改造、提高現有產品、產品結構和產業；積極與同類行業、國內外先進企業、著名品牌企業等以中外合資、合作等方式進行合作。園區主管部門要鼓勵引導入園企業立足當地、瞄準國內、國際市場，進行更高層次的產品生產、技術開發和中外合資、合作以培育和增強企業核心競爭力。有關行業、地區或工業園區應建立工業技術開發服務中心，重點加強對已成為特色行業、園區發展“瓶頸”的關鍵技術和關系到最大、面廣的中小企業提升能力的重要技術的開發應用，并采用市場運作的方式提供服務和指導。各級政府企業應加強對技術開發應用的投入比重，并與科研院、所、大專院校建立長期合作關系，大力開發企業特有的先進技術和新產品，培育企業的自主創新能力。

6、重視人才培養和使用。政府要利用高等教育大眾化發展的良機，結合各種特色工業發展對人才的需求，在兩者之間建立緊密的聯系，特別是要建立一批職業技術學院，在專業設置與方向重點上要為特色工業發展考慮，使其成為培養特色工業中高級人才的教育、培訓基地；職業高中或中專等應用性教育仍應加快發展，為鄉鎮工業園區的發展提供相應的應用型技術人才，為技術創新創造人才條件；加大、加快企業家隊伍建設，發達地區的工業園區還可以設立技術管理培訓中心，加快鄉鎮工業園區在職職工特別是企業管理和技術骨干的定期培訓工作，以增強鄉鎮工業園區的后勁，使鄉鎮工業園區立得住、站得穩、做得大。

總之，鄉鎮工業園區是農村經濟提升的抓手和希望，應予以精心打造。應該注意的是并不是每鄉每鎮都要有自己的工業園區。要本著因地制宜、合理布局、按需發展的要求，既追求數量，又要制作精品，要集中力量解決好在發展推廣鄉鎮工業園區工作中出現的各種問題，使鄉鎮工業園區朝著更高的目標更科學、合理的方向發展。

責任編輯：黎 峰