論政策議程中政策主體的影響力互動及其表現

[摘要]政策議程本質是政策主體影響力的政治博弈過程，各方政策主體運用自己的政治影響力力求獲得更多的更大的政策參與權和決策權，因而政策主體會依據各個不同的影響采取不同的政策行為來影響政策議程，以使制定的政策能更有利于自身的資源、價值的分配。

[關鍵詞]政策議程；政策主體；影響力行為

[中圖分類號]DO [文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2007)08－0045－04

所謂政策議程，“就是將政策問題納入政治或政策機構進行的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項”。從普遍的“社會問題”到較為集中的“公共問題”再到“公共政策問題”，是隨著社會狀況、經濟形勢的變化以及社會各勢力、集團對這些“問題”所反映的偏好程度、政策需求程度、政策價值觀的變化而變化的。撇開社會經濟、自然條件等宏觀環境因素的影響，政策主體的影響力決定了政策議程中的政策主體對政策決策的態度和策略的選擇，并進而影響著政策執行、評估、終止、修正等政策過程，同時，也對政策制定能力的提升起著直接的影響和作用。

一、政策議程本質是政策主體影響力行為的政治博弈過程

伊斯頓的政策系統論認為，政策系統的運行是政策需求不斷的輸入、轉換、輸出的過程，政策環境把各種要求和支持傳導給政策主體從而輸入政治體系。而要求是指個人和團體為了滿足自己的利益而向政府提出采取行動的主張；支持是指個人和團體遵守選舉結果、交納稅收、服從法律以及接受權威性的政府為滿足要求而做出的決定或采取的行動。要求和支持的輸入成為了政策系統運行的起點，而要求和支持是必須通過政策主體這一過程才能進入到政策系統的，這樣，政策主體實際上成為了整個政策系統生成、運行、發展的關鍵。這是因為要求的本質就是“公共問題”政策化，是個人和團體對社會資源占有、分配的建議和愿望，但是，由于構成政策主體中的各方利益團體、個人在公共政策決策中占有資源的不平衡分布，對公共政策決策的影響力程度各異，因而，他們提出的“公共問題”在政策決策主體中不一定認同或不符合某些個人、利益團體的利益。導致這些“公共問題”進入不到公共政策的議程設置中，最終不能納入到政治體系內部的轉換過程，也就沒有政策的輸出。

事實上，政策過程就是為社會供給公共物品，為宏觀經濟及社會運行做決策，它決定資源在不同公共物品問的分配或決定全社會價值、利益在不同階層、團體或個人之間的分配。因此，政策主體在政策資源和社會利益的分配中起重要的作用。然而，政策主體雖然在公共政策中占據著一定的影響力和社會資源，但是，這些影響力和資源的分布不是平等的，權力或者說影響力大的政策主體就占據著更多的資源，從而對政策議程的設置產生積極的影響，能夠使自身的利益要求“公共化”，并得到社會的權威性分配和認可?！霸谌魏螘r候，公共政策都反映占支配地位的團體的利益：隨著各團體的力量和影響的增長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些團體的利益，而不利于其影響下降的那些團體的利益”。政策主體主要包括政黨、立法機關、行政機關、利益集團、思想庫、大眾傳媒、公民等，這些政策主體往往通過各種途徑、方法和使用各種資源對政策議程施加影響，從而把表達自身利益的問題“公共化”而成為政策議程，這樣，就客觀存在著政策主體間運用影響力進行相互博弈的過程，使得公共政策制定顯得異常復雜化。我們根據政治影響力的程度和占有資源的程度區別，按西方國家政策主體的現實把政策主體相對劃分為三個部分：即政治性機構、利益性團體和公民。政治性機構是指那些占據社會絕對多數資源，并對社會資源分配具有較強的影響力，是權威性公共政策的主要制定者的機構組織。如：政黨、立法機關、行政官僚機構等。利益性團體是“具有共同的立場、觀點和利益的個人所組成的社會組織，其職責是履行利益聚合功能，以保障或增進其成員的利益為最高目標”。民既是政策主體，又是政策客體，公民通過各種途徑參與到國家的政治系統中，影響或制約政府的公共政策的制定和執行。

公共選擇理論認為，所有政策主體在公共政策或公共選擇過程中都是以“經濟人”的模型表現出來的，其動機和行為都是追求自身利益的最大化。但是，作為政治性機構其本身具有“二重性質”，即它既具有追求自身利益的最大化傾向，“政治家被假設為具有能使他們再次當選的機會最大化的行為。他們被假定是選票最大化者——正像廠商被看作是利潤最大化者一樣”，同時，又具有追求社會利益或公共利益的最大化一面，“政府的任務是服務和增進公共利益”，“‘公共利益’就是指導行政管理者執行法律時的標準”。這種“二重性質”的表現主要是體現了政治性機構對“公共問題”的認識程度、利益取向、價值導向以及公共問題屬性等選擇的差異上。政治性機構因占有資源和影響力的絕對優勢，可采取多種形式和方法影響公共政策過程，并處于主動和支配地位。利益性團體由于其數量規模、成熟程度、合法化程度、組成方式的不同而對公共政策的影響力產生不同的效果。利益性團體因不占據資源和影響力的絕對優勢，只能采取議價、交易、抗議、宣傳等途徑影響公共政策過程，而且，利益性團體在選擇政策時的價值準則，是以本團體利益的最大化為目標的。而公民個人也大致同樣如此。這些政策主體在追求自身利益的最大化過程中，使得政策主體的三個構成實體為自身價值和利益的實現進行著影響力的博弈。博弈是參加競爭的各方為了實現自身利益最大化而采取的策略，在政策議程中各相關參與者就政策目標和利益配置進行博弈、每一方參與者都力求得到最大利益，并把損失減少到最低限度。政策主體的多層次性和利益多重性的特點決定了各參與者在政策過程中必然會進行成本——收益分析，努力使自身的所費成本小于預期收益或使一項公共政策的執行能夠為自己帶來較大的收益，并發揮自己的影響力去影響、干預或支配政策的制定和實施，這樣，政策主體不僅會對納入到政策議程的“公共問題”采取不同的態度，而且還會發揮各自影響力干預政策的制定與執行。因此，在一定意義上說，政策議程本質是政策主體影響力行為的政治博弈過程。

二、政策主體影響力行為的模型分析

羅伯特·A·達爾認為，影響力是“行動者之間的這樣一種關系：一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動，或行動傾向”。達爾的這個影響力模型是一個較為一般化的模型表達方式，在政治體系中，由于政治資源的不均勻分布和控制。政策主體將把政策資源的爭奪和占有作為主要的影響力的表達方式，從而形成政治影響力的模型。達爾認為：“政治體系中的某些成員力圖獲得對政府所實施的政策、法規和決定的影響力，也就是政治影響力”。政治影響力在政治體系中主要表現為權力，權力所反映的是政策議程中政策主體之間的關系。那么，應該如何確定政策主體間的權力關系的大小或權重呢?“權力研究必須充分關注主體之間偏好的差異。在針對關鍵政治問題的政治沖突中，那些偏好優先得到實現的主體，就是在一個政治系統中行使權力的人”。因此，要研究政策議程中的政策主體影響力行為就必須分析具體的決策過程，分析追求不同偏好的政治主體，他們誰的偏好獲得了優先的照顧。同時，達爾指出，影響力的社會形式可以劃分為受訓控制、說服和誘導等?！巴ㄟ^由提示或信號組成的信息傳遞所形成的影響力，可稱為受訓控制。通過提供有關行動的選擇方針是有利還是不利的信息(正確的或錯誤的)的傳播手段所產生的影響力，可稱為說服。用在一個選擇上增加好處，或在一個選擇上強加新的壞處，或兩者兼用的手段來改變選擇本身的性質的影響力，可稱為誘導”。當然，說服和誘導還是一個較寬泛的社會范疇，說服還包括理性說服以及操縱性說服等，誘導包括權力誘導、強制誘導和強力誘導等。政策主體是一個多重的關系體系，他們呈現的是相互控制的因果網絡，因而。他們將采取多種形式進行影響力的相互控制。

馬克斯·韋伯認為：“對我們來說，‘政治’意指力求分享權力或力求影響權力的分配。無論在各國還是國內的各團體中都是如此”。實際上，政治體系中所有的政策主體都力求對社會資源作有影響力的分配，從而使自身利益和整個政府決策過程發生聯系。加布里埃爾·A·阿爾蒙德根據利益集團在發達工業社會中同整個決策過程發生聯系的方式，把利益集團劃分為四種類型：第一種是競爭性的，這類利益集團在為其成員謀求利益和保護時其活動是自主的。第二種是非自主性的，這類利益集團成員的利益從屬于控制他們的機構利益。第三種是階級合作性的，這是指各主要的利益集團與政府行政機構保持聯系，在一個有組織的談判委員會進行談判過程中制定出政策。第四種是國家控制性的，這種利益集團作用就是擔當黨和政府的傳送帶，保證黨和政府精英人物的政策在經濟和社會中得以貫徹。同時，加布里埃爾·A·阿爾蒙德還根據現存政治體系中的是否采用合法的利益表達渠道施加政治影響力來劃分兩種施加影響力策略：一是合法的接近渠道，另一種是強制性的接近渠道。合法的接近渠道施加影響力的方式主要采取個人聯系、精英人物代理、大眾傳播工具、政黨、立法機構、抗議示威、罷工以及其它非暴力的行為等。強制性的接近渠道施加影響力的方式主要是采取罷工和阻擾、暴亂、政治恐怖等等。

由于政治影響力是政治結構和政治體制的核心，政策主體為爭奪政治資源和攫取政治權力必然產生政治沖突，同時，政治影響力不僅是稀缺資源和獨占物，而且也是一種不可或缺的內聚力，即這種政治影響力具有沖突整合和政治控制的功能，是維護政治穩定的工具。在政治體系中，政治資源會賦予政策主體或多或少的政治權力從而使他們能夠獲取自己的政治利益，在這種態勢下必然會形成政策主體間競爭沖突?！霸诂F存政治結構的機會與限制條件下。政治主體進行互動競爭沖突及其整合，同時作用于政治體系并重構這些體系，結果導致政治制度或政治規則的發展與演變，不過這種政治發展與演變要受政治結構的限制”，因此，由政治競爭所導致的政治沖突趨向要大于政治合作。為了各自政治利益，政策主體都應自覺地對政治沖突予以有效控制與整合。而“民主制只有在能保證政治競爭的政治程序不致出現極度違背任何一方利益的結果這樣一些政治制度的框架下才能建立起來”，同時“政治制度對政治沖突的結果有影響力”可以使政治沖突在政治規則的框架內運行，而不涉及核心政治機制或政治價值。這樣，民主政體能夠通過規則，用沖突政治的邏輯來整合政策主體間的沖突，確保政治體系的穩定性和利益表達和利益綜合機制的暢通，并盡量有效兼顧政策主體各方面的利益。

三、影響力互動行為的具體表現

首先，從行使權力的政策主體——政治性機構而言，他們會綜合運用影響力或權力的各種表現形式影響或干預政策議程的設置。

第一，將“公共問題”直接提到政策議程。行使權力的政策主體可以按照自己的“公共問題”偏好或能預期一項“公共問題”變成政策后帶來較大的收益，而自行提出這些問題，并將這些問題納入到政策議程，使它變成公共政策。另外，將“公共問題”直接提到政策議程而在決策沖突的基礎上形成的多重博弈過程中，行使權力的政策主體可以采取受訓控制、說服和誘導等多種形式手段施加影響力，使其他政策參與者能逐漸形成與行使權力的政策主體相同的偏好或政策預期，從而支持或不反對該項政策的通過與實施。

第二，采取“偏見的動員”(mobilization of bias)的決策程序，使沖突問題局限于安全的問題方式。在政策議程中，行使權力的政策主體不僅能采取關鍵性的決策和實際行為，而且他們還能對圍繞著關鍵性的決策問題而產生的沖突進行“不決策” (nondecision-making)的程序，壓制沖突，以避免這些沖突問題進入政治過程。巴克拉克和巴拉茲將“偏見的動員”的決策程序界定為政策主體的權力表現模式，即：“當A運用自己的能量，去創造或加強社會政治價值和制度規范，從而限制了政治程序的范圍，使只有那些對A相對無害的問題能夠列入決策程序加以解決時，A也行使了權力”。“偏見的動員”的權力模式是通過“不決策”的行為表現出來的，巴克拉克和巴拉茲認為“不決策”的定義是“通過控制共同體占主導地位的價值、理念、政治制度和程序，從而將實際決策的范圍限制于‘安全’的問題的實踐”。然而，采取“不決策”的程序是有一定條件的，只有“當占主導地位的價值、人們所接受的游戲規則、團體問現存的權力關系和暴力工具等單獨或共同地有效限制一定的不滿發展成為要求決策加以解決的成熟問題時”，就存在著不決策的情形?！安粵Q策”與決定不采取行動和決定不作出決策等消極決策行為不同。由于“偏見的動員”的影響，“公共問題”根本就進入不了政策議程，成為不了政策。實際上，“不決策”是使既得利益得到保護的手段，在這種行為模式中需求控制不可能處于價值中立，它只能對要求重新進行資源配置的處于弱勢地位的個人和團體的控制性行為。

第三，對進入政治議程的公共問題采取“不決定”(nondecision)的決策行為。所謂“不決定”可以定義為“一種導致對決策者的價值或利益潛在的或明顯的挑戰進行壓制或者阻撓的決定”。“不決定”實際上是指“公共問題”已經進入政策議程的決策領域，這些問題的實施將對權力行使者的價值或利益產生潛在的或明顯的影響，因此，決策者采取“不決定”的方式進行決策，以阻撓這些同題最終成為公共政策。巴克拉克和巴拉茲研究了四種“不決定”的案例，即存在運用暴力阻撓需求進入政策議程；用各種方式來運用權力組織問題發生；規則或程序可能用來扭曲決策者所不歡迎的問題；重塑現行的規則和程序。同時，“不決定”的權力行為還可以以預期反應的方式加以運用，這就是說，“一個權力主體A，由于預期另一個權力主體B會作出否定的反應，因而可能受到嚇阻，不去追求自己的某項偏好”。政策主體由于預期決策者會有否定的反應或決策者自己預期關鍵的政治主體會反對某項決策，因而不采取行動時，預期反應就發生著作用。

第四，采取“受訓控制”的方式，運用權力塑造人們偏好，從而使明顯的或暗含的沖突不存在。當政策主體間或政策主體與政策客體發生利益、偏好和需求的沖突時，掌握政策制定的政策主體回運用塑造權力修正人們的偏好和需求，使政治沖突得到化解。這種塑造權力，盧克斯認為是“當A以違背B的利益的方式影響B時，A就對B運用了權力”。盧克斯認為存在著的共識也可以通過權力塑造來獲得，通過塑造人民的感覺、認識和偏好，使人們產生滿足的角色期待，從而使人民修正改變秩序的愿望，就是這種權力運行的最高明形式。政策主體中的大眾傳播媒介就是利用這種間接影響力的方式來影響人們的預期的。

實際上，政策主體會運用各種權力形式來影響政策過程的，權力間的作用是相互影響的，政策主體的權力運用總是“一種權力關系的總體影響大于它的各部分之和。權力能夠創造權力，有權的越有權，而沒權的則越沒權。權力關系一旦確立，它就會自我維持”。

其次，從利益性團體而言，利益性團體會利用自己的團體利益功能和專業性功能與政治性機構進行需求、偏好以及利益的交換和博弈，使自己利益得以表達和實現。

第一，利益性團體的團體利益行為的功能分析。奧爾森提出了關于集體行動的模型：只有當個人或組織努力實現集體收益時，他們才會聯合起來以組成利益集團；一旦向某些人提供了集體收益，特定社會范疇內的其他人就自然會獲益。但是，團體利益的實現與團體內部的規模、組織程度有著密切的相關度，在大規模的團體中，理性的行動者有“搭便車”的現象，即讓別人承擔集體行動的成本，而自己依舊獲得同樣水平的非排他性物品。對此，團體領袖的根本任務就是增加團體成員的私人收益，通過實施“選擇性激勵”，在成員與非成員問實行差別待遇，以制止“搭便車”的現象。團體組織的內部結構優化后，團體領袖就將關注團體的利益表達的策略行為。首先，利益團體采用高成本的行動來衡量團體成員對公共問題的感受，以便掌握團體成員的偏好程度和要求程度。如：回應性咨詢、請愿、游說民選代表、委托研究、示威、阻止政策執行、與政府不合作、抵制、罷工等等。只有團體成員對某個問題感受強烈時，他們才會承擔特定的成本，并形成一個按成本高低順序排列的連續的行動集合，以證明成員的真實偏好，這種偏好強度的排列表經過團體領袖而輸入到政策議程的過程。其次，利益團體采取團體影響力常規化的方式，提高團體成員承擔的單位成本所實現的影響力比率。團體領袖希望能使團體影響力常規化于政策過程的各個環節之中，以降低實現既定團體目標有效性時團體成員所需承擔的成本，同時增加自身政策行為選擇的自由。為此，利益團體與政治性機構盡可能在某些問題方面結成共有利益的“政策網絡”(policy networks)，使自己與政治性機構成為一致的“內部人”(insider)，通過這種策略行為既為團體提供程序上的優勢，又為團體贏得了影響力的聲望。再次，利益團體采用有利的方式直接影響主流輿論。在政策輸入的過程中，政治性機構會反映主流的政治意識或自己的意識形態，從而形成政策議程設置的主流輿論的價值標準。然而，在政策主體的政策博弈過程中各種價值觀念相互影響與交流，產生了主流輿論的融合化趨勢。利益團體會主動采取有利于自己的方式影響主流輿論，在政治價值的沖突中修改雙方各自的訴求(claims and counter-claims)，以將彼此的損失和決策成本最小化。

第二，利益團體的專業性行為的功能分析。利益團體是國家組織與公民之間的一種志愿性利益共同性的組織，是國家與公民間的緩沖帶，既補償了一定范圍內的國家權威，同時自身也具有一定程度的權威性。利益團體占據著一定社會團體利益的信息資源，在政治性機構與利益團體間處于相對的信息資源的優勢，而政治性機構在這方面明顯處于信息不對稱狀態。作為團體成員的代理人，利益團體領袖憑借自己的信息優勢和了解團體的偏好、需求優勢以及團體知識、專業方面的優勢，參與政策議程過程，權威表達自己所占有的信息資源，以贏得相應的公共政策的一定決策權，反映團體的利益偏好，這種政治資源、政治壓力以及政治影響力的投入決定著政治性機構接受利益團體的影響和接受的程度。同時，利益團體還就自己所占有的資源與政治性機構結成政策共同體或政策網絡，“國家主體也是公民社會中的主體，他們在社會中生活，與代表社會利益的各種集團具有密切的聯系。因此，國家主體的利益是隨著集團主體的利益的發展而發展的，國家主體自主性存在的程度，取決于政策網絡的性質”。這樣，雙方都需要交換各自的知識、專業和對其他主體的影響力，通過政策網絡或政策共同體的互惠的運行機制并采取交易、交換、議價等方式來實現，從而形成一種利益團體與政治性機構相結合的協商合作型機制(consensual framework)。

最后，從公民而言，公民關注與自身利益密切相關的公共問題，采取接觸、交流、磋商、尋找代理人等等方式影響政策議程。國家在社會生活里向社會和公民提供包括公共政策在內的公共產品，這些公共產品的成效直接影響著公民的生活，而公民對政府的支持程度也往往取決于政府在社會領域里的政策的成功。首先，公民會就某些涉及到自身利益的公共問題向政策主體反映，并與政策制定者接觸，以期他們對這些問題的關注和有所體驗，其次，公民會利用自己的社會參與，建立社會信息溝通交流網絡和關系網絡，以網絡傳遞的方式將自己的利益表達給政策制定者。再次，公民個人會就某些公共問題與相關團體建立聯系，在團體成員中尋找自己的代理人，以便通過代理人向團體和政策制定者反應利益要求。但是，由于公民要影響政策議程，必須要花費極大的成本，而帶來的政策收益又往往是外溢到社會其他相關人員，這就存在著“搭便車”的同題，影響著公民對政策的投入，同時，又由于公民是極其分散的，組織起來需要花費較大的成本，這樣，公民個人對政策議程的影響力是非常微小的，這正如約瑟夫·熊彼特所言：“在現實生活中，人民既未提出問題也未決定問題，正相反，決定他們命運的政治決策，在正常狀態下是由別人為他們提出來并且為他們決定的?！?/p>

綜上所述，政策議程本質上是政策主體影響力的政治博弈過程，各方政策主體運用自己的政治影響力力求獲得更多的、更大的政策參與權和決策權，因而政策主體會依據各自不同的影響力采用不同的政策行為來影響政策議程，以使制定的政策能更有利于自身的資源、價值的分配。

責任編輯：陳合營