發揮政府在西部地區戰略性產業結構布局中的引導作用

[摘要]通過建立和完善對戰略性產業成長和布局的政府扶持機制、建立戰略性產業投資基金、稅收以對戰略性產業優惠為主和制定并實施《繼續推進西部大開發的戰略性產業結構布局總體規劃》，政府可以彌補市場自組織機制在西部地區戰略性產業結構布局中的不足。

[關鍵詞]政府；西部地區；戰略性產業結構布局；引導

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)08－0085－03

在西部地區戰略性產業結構布局過程中，除了依靠市場自組織機制力量的自發演進，還要采用各種自覺調整手段和政策加以控制，完全依靠市場自組織機制力量也不能達到資源的最佳配置。自覺調整。實質上是政府調控，它是在國家社會經濟發展戰略和產業政策的指導下，進行可操作的規劃或指導并采取相應措施，從而對戰略性產業系統結構予以引導的過程。特別是在WTO條件下，各國為了占領高科技制高點，保持本國產業結構的領先地位，無不采用一定的政策手段適時地對產業結構進行調整和進行戰略性產業結構的合理布局，以加快產業結構的成長和進一步的高級化。

在繼續推進西部大開發戰略過程中，西部地區戰略性產業結構的合理布局必須首先發揮市場自組織機制的作用，讓那些需要布局的戰略性產業自然分布形成，如西部地區的環保產業、太陽能和風能等可再生性能源產業的形成和發展。當然，僅僅依靠市場自組織機制是不能完全自然分布形成合理的戰略性產業結構。新中國成立以來和國外經濟發展的歷史都證明了這一點。在市場不能很好地發揮作用時，政府應該用有效的區域戰略性產業結構布局政策推動西部地區戰略性產業結構的合理布局，以推動西部地區整個經濟的快速發展，確保各產業的安全。在區域產業結構調整時期，政府這樣做顯得尤為重要。但是，在區域戰略性產業結構布局發展的每一階段上，并非都需要政府的布局政策支持。事實上，有些區域戰略性產業結構布局和在一些區域戰略性產業結構布局發展的某些階段上，政府的優惠政策根本不是必須的，而且成功的區域戰略性產業結構布局的優惠政策也有一個適度的同題。不適當的區域戰略性產業結構布局或不適度的優惠政策往往不是帶來區域戰略性產業結構的合理布局，而是產生很大的消極后果。在繼續推進西部大開發過程中的西部地區戰略性產業結構布局也是如此。

一、政府可以彌補市場自組織機制在西部地區戰略性產業結構布局中的不足

我國的西部地區戰略性產業結構不合理，已形成的產業結構分布不適應西部地區和國家產業發展的需要，特別是西部地區戰略性產業很不適應WTO條件的需要，很難在國際產業分工中獲得比較優勢(Comparative ad-vantage)，這與我國戰略性產業結構布局政策有關，政府在這方面的分散投資便是其主要原因。在我國西部地區戰略性產業結構的合理布局中，分散投資難以形成國際競爭力，在充分發揮自組織機制在西部地區戰略性產業結構布局的重要作用時，國家應制定配套的并且是強有力的布局政策進行引導。也就是說，政府在西部地區戰略性產業結構布局過程中應該是有所為的。一是政府要在西部地區戰略性產業結構布局得總體思路下制定吸引民間資本(含外資)的投資政策，有目的地吸引那些具備產業帶動優勢和有產業關聯效應或配套協作功能的項目進人西部地區內，以促進相關戰略性產業的發展和競爭優勢的提升，例如，西部地區生物制藥業的布局。二是要通過優惠政策引導對西部地區戰略性產業結構布局發展有重要影響的公共物品(Public goods)或準公共物品的投資，加強基礎設施建設，特別是與戰略性產業發展配套的基礎設施建設，以改善戰略性產業發展和創新的外部“硬”環境，例如，西部地區交通運輸業的布局。三是政府要增加對高新技術產業發展所需人力資本的投入，以提高本區人力資源素質和人才資源存量，確保西部地區戰略性產業成長環境的形成，例如，西部地區新材料產業的布局。四是營造有利于西部地區戰略性產業結構布局的“軟”環境，例如，西部地區進行可再生性能源產業的布局。西部地區戰略性產業結構合理布局要有一個適合WTO形勢發展的體制政策環境。沒有這樣的環境，就要創造這樣的環境，所以，政府引導西部地區戰略性產業結構布局的作用是必不可少的。

區域戰略性產業一般是與高新技術聯系緊密的產業。政府可從技術供給上支持區域戰略性產業結構合理布局。從各區域戰略性產業布局發展的實踐情況看，要使西部地區戰略性產業結構真正合理布局，必須加快這些產業與部門的技術進步與設備更新速度，提高戰略性產業生產的技術水平，集中資金攻克技術難關，實行進口替代，減少需求外泄，為西部地區戰略性產業形成和發展提供廣闊的市場空間。否則，西部地區戰略性產業結構就仍然不能合理布局，仍然無法帶動經濟的起飛，更難以確保產業的安全。西部地區戰略性產業結構布局的技術通常有三個來源：一是政府通過立法為西部地區戰略性產業的技術提供有效的法律保護；二是來自包括政府和民間的社會科研機構創新研究；三是來自國外的技術引進和消化。對于后兩種來源，政府應該為高新技術的推廣和應用作出政策、立法甚至必要的資金支持努力。尤其是西部地區戰略性產業結構布局發展所需要的基礎研究以及其投入本來大多都屬于政府應該管的事情，不但該管，而且還要管好，只有政府才能擔當起這個職責。政府從資金供給上可以通過政策手段為西部地區戰略性產業結構布局的發展創造有利的條件。例如不同的利率政策和不同的稅收政策甚至是不同投資政策的使用。在調整西部地區產業結構和進行西部地區戰略性產業結構布局過程中，政府可以通過出資的形式，使一些潛在的西部地區戰略性產業(如環保產業、新材料產業)布局從無到有、從小到大。對于西部落后地區來說，資金稀缺或私人資本不足往往是其戰略性產業難以形成和發展的重要原因。例如，西部地區的生態環保產業就是這樣的產業。從產業發展的產品和要素市場來看，政府對西部地區戰略性產業結構布局的國內市場問題可以與西部地區非戰略性產業結構布局問題同等對待。但是，一個區域的區域戰略性產業結構布局未必是以本區域市場為界限的，在經濟信息化和經濟全球化趨勢特別是WTO條件下更是如此。實際上，許多區域戰略性產業結構布局都是超出該區域范圍的。在此情況下，優惠的進出口政策對于本區域戰略性產業結構的合理布局就是十分必要的。此外，政府還可從人才方面支持西部地區戰略性產業結構的合理布局，特別是在新材料、新能源、航空航天技術、生物遺傳基因工程技術等產業上的支持。所以，在繼續實施西部大開發過程中，單純依靠市場自組織機制力量并不會自動地使西部地區戰略性產業結構得到合理布局，政府對西部地區戰略性產業結構的合理布局是大有可為的。

二、建立和完整對戰略性產業成長和布局的政府扶持機制

在未來的西部地區經濟發展過程中，要繼續實施西部大開發戰略，積極有序地推進西部地區的開發。對西部地區的開發，包括對西部地區產業的開發。對西部地區產業的開發，包括對西部地區戰略性產業結構的布局。在進一步推進西部大開發過程中，西部地區戰略性產業結構的合理布局離不開政府的扶持(包括政策、資金、技術和人才等多方面)，需要有長期的并且是富有成效的政府扶持機制。政府運用財稅和價格政策，對于戰略性產業結構的合理布局發揮重要的作用。國家財政應加大對西部地區戰略性產業的投資力度。首先，對于有利于增強西部地區長期發展后勁的戰略性產業，如交通運輸業、郵電通信業、環保產業、新材料產業和新能源產業等，采取如建立專項基金、財政補助、稅收返還和發行國債等形式逐步加大財政性支持力度。其次，對于能源、資源性產業及高新技術產業，國家財政應主要采取財政貼息、投資補貼和組建西部政策性開發銀行等形式。加以扶持或創造有效融資的條件。再次，根據戰略性產業的不同層面，采取一些綜合性的支持形式，比如在西部有條件的地區設立一些特殊的開發區域，如生態經濟區、特色旅游區、高新技術產業開發區、生物資源開發區和信息港建設等，以更加靈活的財稅政策和優惠措施，加快西部地區戰略性產業的投資軟環境的改善。

三、建立戰略性產業投資基金。加速西部地區戰略性產業結構的合理布局

西部地區戰略性產業結構的合理布局應采取多種方式(政府投資、國債建設、利用外資、吸引民間資本和建．立戰略性產業投資基金等)進行融資。在各種融資方式中，戰略性產業投資基金是較為有效的一種方式，它主要以基礎產業和高新技術產業為投資對象，以追求長期穩定收益為目的，多方吸引資金，用以扶持這些產業的發展。作為一種新型的融資工具，其投資方式主要有股權投資和可轉換債權投資等，這一特點決定了戰略性產業投資基金不同于國庫券、財政債權、重點建設債權和銀行貸款等債務性融資，因為這種基金有利于降低項目融資成本，并且可以充實建設項目資本金，使項目能夠正常運轉。基礎設施建設滯后、高新技術產業發展相對落后作為西部地區產業結構長期存在的問題，對西部地區經濟的快速發展有著十分不利的影響。

基礎產業和基礎設施投資一般具有規模大、回收期長、成本高等特點，其籌資存在許多困難，不可能全部依靠國家財政投資來支撐。國債投入有個償還問題，而且長期使用會出現投資遞減效應。銀行要保持合理的資本結構和必要的流動性，對此類投資的信貸投入也不可能沒有限制，而大量分散的社會資金，由于缺乏有效的投融資渠道，又難以聚集起來進行大型項目建設。因此，利用戰略性產業投資基金這種方式籌集社會資金，有利于促進西部地區基礎產業的發展和戰略性產業的合理布局。戰略性產業投資基金因其籌資成本相對較低，有較強的穩定性而迅速滲透于歐美國家的各產業投資領域。這些國家有較為成功的經驗，我國進行落后地區開發，進行戰略性產業結構布局可以借鑒它們的經驗。在進一步推進西部大開發中，應借鑒這種投資方式，有步驟地建立和完善西部地區戰略性產業投資基金。西部地區有了戰略性產業投資基金，還需恰當地使用，否則，將之用于一般性產業的發展就不會達到其目的。那么，西部地區如何進行戰略性產業結構布局投資基金的使用呢?可將基金投向有潛力、有實力，不僅對西部地區，而且對整個國家都有重要影響的戰略性產業，如能源(水電)、通訊(電話、網絡、光纖)、電子信息、生物工程、新材料等行業，直接注資以加速其成長和發展。需要注意的是，設立西部地區戰略性產業投資基金應按照市場化原則進行，制定一套較為完善的有效機制，最大限度地減少其投資風險，保障基金利益。由于戰略性產業投資基金主要從事實業投資，收益來自于投資后的長期分紅，因此，基金發起人應選擇那些具備實業投資經驗和資本運營經驗的金融投資機構，這樣較有利，于產業投資基金使用效率的提高。建立戰略性產業投資基金對于調整西部地區不合理的產業結構，加速西部地區戰略性產業的成長，合理布局西部地區戰略性產業結構。縮小東、中、西部地區發展差距有著十分重要的現實意義。

由于戰略性產業結構的合理布局(包括調整、改變原有分布)需要大量的資金支持，并且是一個長期的過程，所以，戰略性產業結構的布局離不開戰略性產業發展的投資基金，對于基礎極為薄弱的西部地區戰略性產業發展來說尤其是如此。戰略性產業投資基金以戰略投資者的身份出現在資本市場，其投資目的在于長期的資本收益和基金資產增長，符合西部地區基礎設施建設對資金的需求，因此，在繼續實施西部大開發中可以充分發揮戰略性產業投資基金這一新型融資方式的優勢，通過設立西部大開發所需的戰略性產業投資基金，聚集民間資本，投資于西部地區的基礎設施和其他進行戰略性產業結構布局時需要重點支持的產業，從而緩解西部大開發所面臨的建設資金不足問題。

政府在籌集戰略性產業投資基金時應積極從制定法規、完善配套政策方面入手支持西部地區戰略性產業投資基金的運用，特別是在籌集西部地區戰略性產業投資基金時，政府應給予稅收等方面的優惠政策支持。允許各級地方政府運用財政返還辦法實施優惠，把稅收優惠放到實施西部地區戰略性產業結構布局政策上，實行投資性、資源開發性減免稅，保證投資者較快收回投資和向國家鼓勵發展的戰略性產業部門投資。進口稅優惠僅限于基礎產業、基礎設施和高新技術產業發展所需設備的進口。為避免地區產業結構趨同和國家戰略性產業重復建設的逆調節，具有一定競爭性的如機械、電子和具有明顯競爭性的汽車制造等全國性支柱產業，一般都不宜成為稅收政策直接鼓勵和實施優惠的重點。稅收優惠重心定位于支持能源、原材料等基礎性的戰略性產業，可以促進資源豐富的西部地區加快發展。

四、稅收以對戰略性產業優惠為主

稅收是政府進行宏觀調控的一個重要杠桿，對于產業的興衰發揮著極為重要的作用，西部地區戰略性產業的成長和發展離不開國家稅收優惠的支持。過去，我國實行的稅收優惠是以產業經濟性質、資金來源和地區特性為主的。實踐證明，這種稅收優惠僅對一般加工業的發展是有利的，對戰略性產業的成長和發展十分不利，尤其對西部地區戰略性產業結構的合理布局更是如此。所以，在繼續實施西部大開發過程中，轉變過去的產業稅收優惠是很重要的。要發揮稅收優惠對產業成長和發展、戰略性產業結構的合理布局的作用，可將目前稅收優惠以產業經濟性質、資金來源和地區特性為主轉變為向戰略性產業傾斜為主，以配合國家產業政策，合理布局戰略性產業結構，推動西部地區經濟發展。

我國產業政策的重心在于基礎設施、交通運輸、郵電通信、能源和原材料等產業，為鼓勵其發展應給予稅收減免形式更能體現這樣的產業政策。這些產業正是西部地區比較薄弱的或是具有資源優勢的產業。在這種意義上，戰略性產業傾斜實際上就是向西部地區傾斜。同時，這些產業既是國家鼓勵發展的又是西部地區的戰略性產業，應考慮給予流轉稅或其他稅優惠如免征固定資產投資方向調節稅等，促進戰略性產業在西部地區的合理布局。還有。西部地區的環保產業、生物制藥業和新材料產業成長和發展也是需要稅收優惠的。所以，繼續實施西部大開發所進行的戰略性產業結構布局也需要發揮稅收優惠的作用。

五、建議制定和實施《繼續推進西部大開發的戰略性產業結構布局總體規劃》

區域規劃和區域產業專項規劃也是政府進行落后地區開發的一種有用工具。繼續推進西部大開發，政府應廣泛組織各方面專家加強科學論證，搞好西部大開發規劃特別是戰略性產業結構布局總體規劃。根據國民經濟和社會發展“十一五”規劃，深入研究西部地區長遠發展的重大問題，編制切合實際情況的繼續推進西部大開發的西部開發總體規劃。在編制西部開發總體規劃工作基礎上，研究制訂專項規劃，加強對西部大開發優先發展領域、重點開發地區、重大工程建設的前期規劃工作。

建議出臺《繼續推進西部大開發的戰略性產業結構布局總體規劃》，對西部地區戰略性產業結構布局的目標與任務、布局的內容與重點、布局戰略與步驟、布局方式與機制、布局政策與措施等重大問題進行設計。在此基礎上再制定和實施專項規劃，如《西部地區高新技術產業發展規劃》、《西部地區生物制藥業發展規劃》、《西部地區新材料產業發展規劃》、《西部地區能源產業發展規劃》、 《西部地區航空航天產業發展規劃》、《西部地區核工業發展規劃》、《西部地區交通運輸業發展規劃》、《西部地區綠色產業發展規劃》或《西部地區環保產業發展規劃》和《西部地區可再生能源開發建設規劃》等，將這些專項規劃一起形成西部地區戰略性產業結構規劃體系，使之保證西部地區戰略性產業結構的合理布局。規劃是一種長期的過程，所以，進行落后地區開發的戰略性產業結構合理布局也是一個長期的過程。在繼續推進西部大開發過程中，應充分運用政府制定的各種規劃等來引導西部地區的戰略性產業結構布局。

責任編輯：陳合營